Правове регулювання державних видатків .

Видатки є однією а з визначальних сторін фінансової діяльності держави, вони є безперервним використанням державою коштів бюджету, позабюджетних фондів та власних коштів підприємств і організацій на потреби, що визначені в актах про бюджет.

Розмір видатків визначається державними завданнями, які закріплюють прогнози і цільові програми. Виробничі підприємства в системі господарства покривають свої потреби за рахунок власних коштів або залучених у кредитно-фінансових установах кредитних ресурсів. [3]

Такі видатки є за своєю фінансовою природою децентралізованими. У свою чергу видатки бюджетних організацій є централізованими видатками, оскільки здійснюються за рахунок коштів відповідного бюджету (державного або місцевого).

Водночас бюджетні установи, що фінансуються за рахунок коштів централізованого фонду, мають можливість отримати доходи від власної діяльності. У зв'язку з цим існує два режими бюджетного фінансування:

· кошторисно-бюджетний режим;

· режим фінансування підприємств і організацій, які мають свої доходи, а бюджетні асигнування одержують як фінансову допомогу. [13]

Видатки бюджету - де прямі цільові витрати держави, що забезпечують її безперебійне функціонування і відображають економічні відносини, що пов'язані з розподілом і перерозподілом частини національного доходу, яка концентрується у бюджеті.

У Бюджетному кодексі конкретизовано поняття видатків бюджету, що визначаються як кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Витрати бюджету - це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу. [3]

Слід зауважити, що поняття видатків державного і місцевих бюджетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпуск їм коштів - бюджетного фінансування. Як вважають науковці, до інституту видатків державного і місцевих бюджетів слід віднести цільове, доцільне й ефективне використання (касові і фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних коштів.

Таким чином, державні видатки складаються з:

прямих видатків держави, що здійснюються через систему бюджетів, бюджетних та позабюджетних централізованих державних фондів;

видатків державних та комунальних підприємств, організацій та установ.

Видатки здійснюються шляхом фінансування.

Фінансування публічних видатків—це врегульоване нормами права виділення коштів із відповідних фондів для забезпечення виконання завдань і функцій органів державної влади й місцевого самовря -дування з метою задоволення публічних потреб, що здійснюється на відповідних принципах.

У фінансовому праві державні видатки виділені в окремий інститут державних видатків, який утворюється фінансово-правовими нормами, що регулюють суспільні відносини щодо витрачання державних та комунальних грошових ресурсів. Ці норми вводяться законами та постановами Верховної Ради України, актами місцевого самоврядування рішеннями місцевих рад (які за Конституцією України здійснюють управління державною та/або комунальною власністю), підзаконними нормативними актами Указами Президента, постановами Кабінету Міністрів, актами окремих міністерств та відомств, державних місцевих адміністрацій, а також фінансово-плановими актами бюджетних підприємств, установ та організацій. [15]

Суб’єктами суспільних правових відносини щодо витрачання державних та комунальних грошових ресурсів є: держава в особі Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховна Рада і Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи, а також галузеві органи виконавчої влади України, державні та комунальні підприємства, організації та установи.

Об’єктом інституту державних видатків є мобілізовані у розпорядження держави та державних і комунальних підприємств кошти.

Як економічна категорія державні видатки об’єднують витрати, які покриваються з централізованих та децентралізованих державних фондів коштів. Більшість державних видатків фінансується з Державного бюджету централізованого фонду коштів, що утворюється в процесі перерозподілу національного доходу, та з місцевих бюджетів. Менша частина державних витрат покривається за рахунок децентралізованих фондів коштів коштів міністерств та відомств, підприємств, установ та організацій державної та комунальної форми власності, а також позабюджетних коштів бюджетних установ та позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування усіх рівнів.

Аналізуючи видаткові відносини, доцільно згадати й правові форми, які застосовуються у регулюванні зазначеного інституту фінансового права. Зокрема, усі державні витрати закріплюються у відповідних актах законодавства та плановофінансових актах. Видатки Державного бюджету відображені у щорічному законі України про Державний бюджет, обсяги та структура видатків місцевих бюджетів усіх рівнів затверджуються рішенням сесій відповідних місцевих рад, видатки децентралізованих фондів коштів встановлюються у фінансових планах балансах та кошторисах підприємств, установ та організацій. Органи, що контролюють фінансову діяльність держави Верховна Рада України, Рахункова палата Верховної Ради, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів та його контрольноревізійне управління і Державне казначейство уповноважені допускати фінансування тільки таких видатків, які передбачені відповідними нормативними актами. [6, 11]

Державні видатки визначаються функціями та економічним станом держави. В період переходу до ринкової економіки суттєво змінюється структура державних видатків їх склад та обсяги. Це пов’язано, в першу чергу, з появою комунальної форми власності, подальшим збільшенням сектору економіки, що базується на недержавній формі власності, проведенням реформи цінової політики держави, а також з поступовим скороченням дотаційного фінансування цілих галузей народного господарства та збільшенням використання методів цільового фінансування державних програм. [13]

Фінансування державних видатків це плановий, цільовий, безповоротний й безвідплатний відпуск грошових коштів, який виконується з урахуванням оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел фінансування, проводиться в міру здійснення планового використання коштів для забезпечення виконання загальнодержавних функцій (оборона країни, управління тощо), а також для утримання соціально-культурної сфери, забезпечення соціальних гарантій та зобов’язань держави, з додержанням режиму економії при постійному здійсненні контролю. [16]

Розрізняють два правових режими фінансування видатків залежно від суб'єктів, яким надаються кошти, змісту й порядку затвердження фінансових планів, на підставі яких виділяються з різних джерел асигнування, змісту прав і обов'язків цих суб'єктів, за предметно-цільовим спрямуванням видатків:

1) правовий режим фінансування державних і муніципальних організацій, за якими майно закріплюється на праві повного господарського відання;

2) фінансування державних і муніципальних установ та організацій, які від своєї статутної діяльності ніяких доходів не отримують, а повністю фінансуються з державного чи місцевих бюджетів, тобто знаходяться на кошторисно-бюджетному фінансуванні.

Фінансування здійснюється із різних джерел бюджетів різних рівнів, позабюджетних цільових фондів, власних коштів державних та комунальних підприємств. В залежності від джерел фінансування можна виділити такі його види: бюджетне фінансування, самофінансування та державне кредитування.

Бюджетне фінансування це фінансування, що проводиться за рахунок бюджетних коштів.

Самофінансування використовується для покриття видатків державних та комунальних підприємств за рахунок їх власних фінансових ресурсів.

Основними суб’єктами фінансування є державні органи, підприємства, установи та організації державної та комунальної форм власності. Останні поділяються на такі, що фінансуються з бюджету повністю або частково. В залежності від суб’єктів можна виділити і дві форми проведення фінансування. При першій формі з бюджетних або відомчих джерел покривається лише частина видатків державних та комунальних підприємств, установ та організацій. Решта більша частина видатків покривається за рахунок їх власних або кредитних коштів. Отже, основним принципом першої форми фінансування є оптимальне поєднання використання власних, кредитних та бюджетних коштів при фінансуванні видатків. Ця форма застосовується при фінансуванні державних та комунальних підприємств, які мають економічну та фінансову самостійність, отримуючи власні прибутки (тобто для них бюджет не є основним джерелом покриття видатків. Яскравим прикладом є госпрозрахункові підприємства), а також при фінансуванні державних програм. [6]

При другій формі фінансування з бюджетних джерел проводиться повне покриття всіх видатків суб’єкту фінансування. Ця форма використовується при фінансуванні діяльності державних органів, обороноздатності країни, утриманні соціальної сфери, а також державних та комунальних підприємств, установ та організацій, які не мають своїх доходів (на відміну, наприклад, від госпрозрахункових підприємств).

Державні або комунальні підприємства, установи та організації, видатки яких повністю фінансуються з бюджету, називаються бюджетними.

Діяльність бюджетних установ має свою особливість. Вони належать до невиробничої сфери і не приймають безпосередньої участі у створенні матеріальних цінностей, тобто не створюють національного доходу. Основне їх призначення полягає у задоволенні соціально-культурних потреб населення та здійсненні загальнодержавних функцій. В умовах переходу до ринкових відносин майже всім бюджетним закладам та установам дозволено займатися певними видами підприємницької діяльності, які передбачені в їх статутних документах або положеннях про їх діяльність, затверджених відповідними державними органами. В результаті такої діяльності бюджетні установи можуть отримувати власні доходи й витрачати їх як додаткове джерело на покриття власних видатків. Але обсяги таких позабюджетних доходів є незначними у порівнянні з бюджетним фінансуванням, через що ці установи не можуть стати економічно та фінансове самостійними й перейти на першу форму фінансування.[7]

Незалежно від джерел покриття видатків фінансування здійснюється на основі таких принципів : плановості, безповоротності та безвідплатності, цільового спрямування коштів та їх ефективного використання, фінансування в міру виконання планів, оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних джерел, додержання режиму економії та здійснення постійного контролю за їх використанням. [12,15]

Принцип безповоротності та безвідплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повернення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Можна сказати, що непряме (опосередковане) повернення отриманих від держави коштів полягає в матеріальному прирості основних фондів в державній та комунальній виробничій і невиробничій сферах, збільшення прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо.

Принцип цільового спрямування фінансування державних витрат полягає у тому, що кошти плануються, відпускаються та використовуються на чітко визначені нормативними та індивідуально-плановими фінансовими актами цілі та заходи: виплата заробітної плати, поточні видатки, видатки розвитку тощо. Ефективне використання коштів має на меті одержання суспільно необхідного або бажаного результату при мінімальних витратах живої та упредметненої праці та матеріальних ресурсів. Виконання цього принципу на практиці означає удосконалення форм та методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додаткових важелів та стимулів, спрямованих на скорочення втрат та непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та використання науково-технічного прогресу.

Принцип фінансування в міру виконання планів означає, що кошти виділяються не автоматично, а у відповідності з фактичним виконанням робіт, кількісними та якісними показниками, що зумовлюють обсяги витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної потреби у наданні коштів. Завдяки цьому принципу грошові ресурси можуть перебувати у постійному обігу. Виконання цього принципу чітко спостерігається при фінансування капіталовкладень та капітальних ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів невикористані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період.

Принцип оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінансування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та можливість використання власних коштів або скорочення власних видатків, потім можливість отримання банківських кредитів і лише при об’єктивній неможливості покриття видатків з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відомчого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії планування, розподілу та використання держаних ресурсів при покритті поточних видатків та капіталовкладень.

Принцип додержання режиму економії застосовується на стадії фактичного використання коштів й проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних ресурсів, використанні новітніх ресурсозберігаючих технологій, підвищенні норм виробітку сировини та природних ресурсів тощо. Саме пошук та розвиток техніки та технології виробництва, пошук дешевих ресурсів можуть привести до економії та раціонального використання природних, матеріальних та грошових ресурсів держави. [8, 9]

При дефіциті бюджету та інфляції коштів додержання перелічених принципів фінансування є складною задачею, а відступ від них веде до таких тяжких наслідків, як безсистемне й нерегулярне використання державних коштів, виникнення проблеми неплатежів та зростання заборгованості держави по фінансуванню тих чи інших витрат (зарплат, пенсій, капіталовкладень тощо). Тому особливої важливості набирає принцип здійснення постійного контролю за використанням всіх видів державних ресурсів. Контроль дає можливість з’ясувати помилки та недоліки у фінансовій діяльності держави та вжити заходів для їх усунення. Він також дає інформацію для перспективного та поточного планування державних видатків під час визначення цільового спрямування коштів та їх оптимальних обсягів. [2]

У видаткових відносинах беруть участь щонайменше три суб'єкти. Владною стороною виступають Міністерство фінансів України, яке складає розпис видатків, і Казначейська служба, яка дозволяє користуватися бюджетними призначеннями (асигнуваннями). Останнє може поновлювати або припиняти фінансування бюджетних установ залежно від стану додержання фінансової дисципліни.

Посередником виступає уповноважений банк, де відкрито єдиний казначейський, особовий та реєстраційний рахунки бюджетної установи. Банк здійснює контроль за витрачанням готівки, порядком сплати податків і обов'язкових зборів, порядком списання коштів з рахунку. Третім учасником видаткових правовідносин є або розпорядник бюджетних коштів, або безпосередній отримувач бюджетних коштів. Жоден із суб'єктів не має права оперативної самостійності. [14]

Як уже зазначалося, розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних та нижчого рівня. Головні розпорядники коштів Державного бюджету України затверджуються Законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень. Відповідно, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет.

Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

· за бюджетними призначеннями, передбаченими Законом про Державний бюджет України, - органи, уповноважені відповідно Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи та організації, які визначені Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів України, в особі їх керівників;

· за бюджетними призначеннями, передбаченими бюджетом Автономної Республіки Крим, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;

· за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, - керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

У межах встановлених повноважень головний розпорядник бюджетних коштів:

· розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

· розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органові;

· отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у Законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводить у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями;

· затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачено законодавством;

· здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;

· одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів. [3]

У межах встановлених бюджетних призначень головний розпорядник має можливість перерозподіляти свої видатки з метою забезпечення їх пріоритетності як на стадії формування проекту бюджету при підготовці бюджетного запиту, так і на стадії виконання бюжету при складанні бюджетного розпису та у процесі поточного виділення коштів.

Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня - це розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпорядникові, розпорядникові вищого рівня, та/або діяльність якого координується через нього.

Розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня поділяються на розпорядників коштів другого та третього ступеня. Розпорядниками бюджетних коштів 2-го ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету, на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів для переказу розпорядникам 3-го ступеня та безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.

Розпорядниками бюджетних коштів 3-го ступеня є бюджетні установи в особі їх керівників, які уповноважені на отримання асигнувань, прийняття зобов'язань та здійснення виплат з бюджету, на виконання функцій самої установи, яку вони очолюють, і на розподіл коштів безпосередньо підпорядкованим їм одержувачам.

Враховуючи персоналізацію відповідальності за порушення бюджетної дисципліни та необхідність підвищення фінансового контролю за витрачанням коштів, Бюджетним кодексом передбачено, що кошти бюджету, які отримують фізичні особи та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.

Отже, одержувачі бюджетних коштів - це підприємства і госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами державної влади на виконання загальнодержавних програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників.

Після отримання коштів із бюджету на свої рахунки головні розпорядники у встановленому порядку перераховують кошти на поточні рахунки підвідомчих підприємств, організацій та закладів - на рахунки розпорядників нижчого ступеня.

По бюджетах міст районного підпорядкування, сільських та селищних бюджетах фінансування здійснюють відповідні виконавчі комітети органів місцевого самоврядування. Таким чином, у фінансуванні витрат з бюджету беруть участь усі ланки бюджетної системи України. [4]

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України від 28 червня 1996 року – К., 1996;

2. Податковий кодекс України від 02.12.2010 року – К., 2010;

3. Бюджетний кодекс України// Відомості Верховної Ради України. -2001.- № 37-38. - Ст. 189.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 25.05.1997 р. №280/97-ВР// Відомості Верховної Ради України. - 1997. - №24. -Ст. 170.

5. Закон України „Про банки і банківську діяльність” від 20.09.2001 // Відомості Верховної Ради. – 2001. – №5-6. – Ст. 30.

6. Алісов Є.А. Фінансове право. – Харків: Ескада, 2000. – 228с.

7. Дмитренко Е. С. Фінансове право України: Практикум. - К.: Атіка, 2004. - 216с.

8. Зюнькін А.Г. Фінансове право: Опорний конспект лекцій. – К.: МАУП, 2003. – 150с.

9. Музика О.Л. Фінансове право: Навчальний посібник. - К.: Вид. Паливода А.В., 2004. - 220с.

10. Науково-практичний коментар до Податкового кодексу України: в 3 т. / кол. авторів [заг. редакція, М. Я Азарова]. - К.: Міністерство фінансів України, Національний університет ДПС України, 2010. – 2389 с.

11. Основы налогового права / Под. ред. С. Г. Пепеляева. — С. 34—35.

12. Фінансове право України: підручник/ Г.В.Бех, О.О.Дмитрик, І.Є.Криницький; За ред.. М.П.Кучерявенка. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 320с.

13. Орлюк О.П. Фінансове право. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 527с.

14. Финансовое право. Л.К. Воронова. Н.П. Кучерявенко. - Х.: Легас, 2003. – 360

15. Финансовое право. Учебник / Под ред. проф. Н. И. Химичевой. — С. 231

16. Финансовое право: Учебник. – Харьков: Одиссей, 2003. – 448с.