Налоговая политика государства

 

Исходя из теории налогов и функций налогов определяется налоговая политика государства. На практике можно выделить три основные формы налоговой политики. Они встречаются не
в чистом виде, а в определенных соотношениях друг с другом.

Во-первых, это выраженная фискальная политика, или политика максимальных налогов. Здесь мы имеем тот случай, когда государство стремится методом высоких налогов наполнить доходную часть бюджета и обеспечить превышение доходов над расходами. Подобная политика чаще всего не достигает поставленных целей. Вместе с тем она имеет и еще более серьезные последствия. Происходит замедление расширенного воспроизводства или вообще возврат
к простому воспроизводству. Население оказывает пассивное сопротивление данному курсу, и начинается массовое уклонение от уплаты налогов. Уклонение от налогообложения приводит
в свою очередь к росту теневой экономики.

В подобной ситуации преувеличивается роль фискальной функции налогов по сравнению
с остальными функциями.

Во-вторых, это налоговая политика экономического развития. Налоговая политика экономического развития – политика, при этом государство стремится всемерно снижать налоги, оставляя большую часть финансовых ресурсов в распоряжении хозяйствующих субъектов. На первый взгляд может показаться, что именно к такой политике следует стремиться. Однако она может иметь не менее тяжкие последствия, а именно: сокращение социальных программ из-за нехватки средств у правительства, снижение уровня жизни работников бюджетных организаций, включая врачей, учителей и т.д.

Третьей формой следует признать оптимальную налоговую политику. Вот ее-то проведение требует детального научного анализа и осмысления экономической ситуации, прогнозирования последствий любых налоговых изменений, комплексности принятия решений. Для успеха налого-вой политики необходимо исследовать прошлое, знать опыт зарубежных развитых стран, применять его, не слепо копируя, а соотнося со специфическими особенностями национальной экономики.

При проведении налоговой политики могут разойтись фискальные интересы государственных органов и налогоплательщиков. Налоговая политика должна учитывать как интересы бюджета, так и интересы широких масс населения. Примирить их вполне возможно. Все заинтересованы
в устойчивом развитии экономики высокими темпами, в развитии расширенного воспроизводства на основе передовых технологий. Также все заинтересованы в решении социальных проблем. Вопрос – в оптимальных соотношениях финансирования народнохозяйственных отраслей,
в "прозрачности" доходов и расходов бюджета.

Сформулируем, что представляет собой рыночная система хозяйства. Рыночная экономика – это система организации хозяйства страны, основанная на товарно-денежных отношениях, многообразии форм собственности на средства производства, экономической свободе граждан как собственников своей рабочей силы, их конкуренции в сфере производства и обращения товаров и услуг.

В рыночной экономике функционируют и активно взаимодействуют друг с другом три основных специфических рынка. Это: рынок товаров и услуг, или товарный рынок; рынок труда и рынок финансовых ресурсов, включающий в себя рынок ценных бумаг. Цену на рынке формирует соотношение спроса и предложения.

Юридические лица (хозяйствующие субъекты) выступают в одно и то же время в качестве потребителей и производителей – на товарном рынке, эмитентов и инвесторов – на финансовом рынке, работодателей – на рынке труда. Граждане выступают в качестве продавцов своей рабочей силы на рынке труда (трудоспособная часть населения), потребителей – на товарном рынке, инвесторов – на финансовом рынке.

Рыночные модели разных стран значительно отличаются друг от друга. Можно выделить две основные модели рыночной экономики: либеральную модель и модель социально ориентиро-ванного рынка.

Либеральная модель основана на незначительном вмешательстве государства в хозяйственную жизнь и социальные процессы. Действует минимум предприятий государственного сектора, обеспечивается максимальная свобода хозяйствующим субъектам, государство принимает минимальное участие в решении социальных проблем, заботясь о беднейших слоях населения, регулирование носит монетарный характер и ограничивается преимущественно макроэкономикой. Либеральная модель действует в США, Канаде, близки к ней системы Англии и Франции.

Многое из сказанного о либеральной модели относится скорее к прошлому перечисленных стран. В настоящее время они двигаются в сторону второй модели.

Социально ориентированная модель отличается более высокой степенью государственного регулирования экономики. Здесь значителен государственный сектор, предпринимательская деятельность подвержена регламентации, государство гарантирует определенный уровень удовлетворения потребностей населения (а не только его низших слоев) в жилье, услугах здравоохранения, образования и культуры, заботится о занятости трудоспособной его части. Подобная модель функционирует в Германии, Австрии, Нидерландах, Швеции, Норвегии. Близка к ней и система Японии.

Вполне понятно, что либеральная и социально ориентированная модели рынка требуют наличия у государства различных финансовых ресурсов. И налоги в странах со второй моделью, конечно, должны быть выше. Так что понятие "высокие" или "низкие" налоги – это не абсолютное, а относительное представление. Величина налогов должна соответствовать поставленным государством перед собой задачам.

Поэтому, когда А. Лэффер и его последователи говорят о 30 %-ном налоговом изъятии, надо тут же ставить вопрос: о какой модели рынка идет речь.

Эффективное использование налогов в решении социально-экономических проблем невозможно без четко обоснованной государственной налоговой политики, соответствующей объективным экономическим, социальным и политическим условиям.

Исходя из сущности налогов, их места и роли в обществе можно сформулировать следующее определение: налоговая политика – это составная часть экономической политики государства, направленная на формирование налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, способствующей гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков
с учетом социально-экономической ситуации в стране.

При формировании налоговой политики следует четко определить границы налогообложения. Многовековая история развития налогов убедительно показывает, что налогообложение имеет пределы. Налоговый предел – достижение такой доли ВВП, перераспределяемой через государственный бюджет, при которой ее дальнейшее увеличение влечет за собой резкое обострение экономических и социальных противоречий. Вопрос поиска критической точки налогообложения занимает умы политиков и ученых на протяжении многих столетий.

Предел обложения лежит в размерах потребностей государства, для покрытия которых налоги устанавливаются; с другой стороны – он заключается в имущественной способности подданных удовлетворять этим потребностям своими пожертвованиями... Между этими двумя границами обложения - потребностями государства и имущественной способностью граждан – и вращаются все налоговые вопросы; борьба этих двух начал в финансовой истории налагает даже особый отпечаток на всю жизнь народа.

Основополагающим принципом при определении границ налогообложения должен быть принцип способности физических и юридических лиц осуществлять налоговый платеж. Задача определения границ налогообложения осложняется наличием множества факторов, от которых зависит тяжесть налогового бремени. В отдельных странах делаются попытки ограничить налоговое бремя законодательными актами.

Немаловажное значение в налоговой политике имеет понятие справедливости. Принцип справедливости в налогообложении – понятие относительное, изменяющееся по мере развития производительных сил, культуры, исторических традиций и т.д. Учение о справедливости
в налогообложении ищет ответы на два вопроса: кто должен платить налоги и как достигнуть уравнительности.

Относительно первого вопроса большинство ученых придерживается мнения, что должен действовать принцип всеобщности налогообложения. Вместе с тем высказывается мнение о том, что малые доходы должны быть освобождены от налогов. Многие экономисты считают, что надо освобождать от налога доход, который обеспечивает условия, необходимые для полноценной жизни. В разные годы в разных странах величина дохода, освобождаемого от налога, различна.

При обосновании налоговой политики очень важно сопоставление налогового бремени. Попытки сравнивать налоговое бремя отдельных стран делаются, начиная с XIX в. Это сравнение произвести довольно трудно, поскольку различна покупательная способность денег, нелегко суммировать государственные и местные налоги, сложно классифицировать доходы и расходы, учитывать различия в составе населения.

Разные ученые выдвигали различные подходы к обоснованию налогового бремени. Предлагалось определять его как отношение суммы налогов на душу населения
к платежеспособности. Некоторые экономисты считали, что предпочтительнее сравнивать суммы дохода, остающиеся после уплаты налогов. В настоящее время практически все пришли к единому мнению, что наиболее достоверную картину, позволяющую сопоставлять отдельные страны, дает доля налогов в ВВП.

Проблема приоритета пропорциональных или прогрессивных налогов все еще остается актуальной. И в настоящее время продолжается острая дискуссия на эту тему.

История эволюции зарубежных стран с развитой рыночной экономикой демонстрирует гибкие подходы активного использования налоговой политики в целях регулирования экономики.

Например, в США в 1960-е гг. налоговая политика совместно с бюджетной политикой стала одним из главных орудий в борьбе с инфляцией и циклическим спадом. Чтобы вытянуть экономику из состояния спада, было значительно ослаблено налоговое бремя, что сопровождалось экономическим ростом. В 1965–1966 гг. на фоне этого последовало наращивание бюджетных расходов. Это привело к увеличению ВВП выше потенциального уровня и раздуванию инфляции. В последующем с целью удержания раскручивающейся инфляции и компенсации военных расходов в 1968 г. был введен дополнительный подоходный налог. В начале 1980-х гг. были снижены налоги, что в совокупности с другими мерами способствовало экономическому росту в 1983–1985 гг. Однако в последующие годы рост дефицита государственного бюджета способствовал принятию решения о повышении ставок отдельных налогов.

Налоговая политика и механизм ее реализации существенно различаются по отдельным странам в зависимости от уровня развития, соотношений производства и потребления, импорта и экспорта, других факторов. Определенные особенности имеются в налоговой политике стран с экономикой переходного периода.

Страны с экономикой переходного периода, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой, заново формировали налоговую политику, механизм ее реализации и соответствующую налоговую систему. Очевидно, что это весьма длительный процесс.

В странах с нерыночной экономикой переход к новым условиям хозяйствования сопровождался существенными изменениями сложившихся налоговых систем. Это прежде всего относится к отмене налогов с оборота, других неналоговых изъятий. Ключевым требованием является создание принципиально новых налоговых ведомств. Важнейшая задача – создание правовой законодательной основы налогообложения.

Содержание налоговой политики во многом определяется принятой концепцией развития налогов. Она призвана обеспечить приток инвестиций, способствовать экономическому росту, гармонизации взаимоотношений государства и налогоплательщиков, выравниванию налогового бремени по отдельным экономическим регионам и социальным группам. Многие недостатки
в системе российских налогов обусловлены отсутствием долговременной концепции развития налоговой системы.

Мероприятия, осуществляемые в налоговой сфере, должны быть четко увязаны с политикой государства в области доходов и цен. Особенно тесно взаимосвязаны между собой налоги и цены. Рассматривая взаимосвязь налогов и цен, следует различать их существенные отличия в условиях плановой системы хозяйствования и экономики переходного периода. В условиях плановой административной системы управления взаимосвязь цен и налогов наблюдалась прежде всего в процессах распределения и перераспределения чистого дохода. Государство жестко планировало
в структуре цены налог с оборота и различного рода отчисления из прибыли. В странах с рыночной экономикой и с экономикой переходного периода взаимосвязи между ценами и налогами предопределяются не только в процессе производства, но и условиями реализации, в зависимости от эластичности спроса и предложения. Именно соотношения спроса и предложения во многом устанавливают распределение налогового бремени между изготовителями и потребителями. Практика изменения цен и налогов по многим странам свидетельствует, что рост цен на такие товарные группы, как алкогольные напитки, табачные изделия, бензин, весьма незначительно снижает их потребление. Как следствие, общей тенденцией развития налоговых систем является установление высоких акцизов по указанным товарным группам.

Между тем было бы ошибочным возлагать главную роль в расширении налогового бремени только на рынок. В действительности государство при принятии конкретных решений по введению тех или иных налогов обязано учитывать последствия их установления на структуру и уровень цен.

Главной целью налоговой политики является обеспечение бюджетов разных уровней финансовыми ресурсами в достаточных объемах. Бесперебойное пополнение бюджетных доходов – основа экономического роста, повышения благосостояния населения, укрепления обороноспособности, решения экологических и других насущных проблем общества. Немаловажное значение имеет осуществление при помощи налогов распределительных и перераспределительных процессов, особенно между центром и регионами.

Реализация налоговой политики осуществляется через налоговый механизм, который представляет собой совокупность форм и методов налоговых отношений государства и налогоплательщиков. Налоговый механизм необходимо рассматривать на макро- и микроуровнях. Налоговый механизм – совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением в целях реализации налоговой политики.

На макроуровне налоговый механизм включает в себя прогнозирование, регулирование, контроль. Налоговое прогнозирование служит основой для разработки социально-экономического развития страны, региона, муниципальных образований на определенный период. Именно налоговый прогноз позволяет обосновать с учетом объективных экономических условий объемы налоговых доходов на разных уровнях. Без надежного инструментария прогнозирования нельзя выработать эффективную налоговую и бюджетную политику страны. В ходе налогового прогнозирования возможно обоснование предложений по использованию конкретных налогов, их ставок, льгот по их применению.

В процессе налогового прогнозирования решаются вопросы регулирования налоговых взаимоотношений между центром и субъектами Федерации, субъектами Федерации и районами, городами, муниципальными образованиями. Особенно много проблем возникает в распределении налоговых доходов между центром и субъектами Федерации. В условиях жесткой планово-административной системы управления действовал принцип максимальной концентрации всех доходов в централизованном "котле" с последующим перераспределением. В рыночной экономике подобный принцип межбюджетных отношений малоэффективен.

Особое место в налоговом механизме принадлежит контролю. Налоговый контроль призван обеспечить полноту поступлений налоговых доходов в бюджет. Важной задачей налогового контроля является создание условий, препятствующих уклонению налогоплательщика от уплаты налога. Чтобы налоговый контроль был эффективным, требуется соответствующая нормативно-правовая среда, т.е. необходимо создание земельного кадастра, кадастра недвижимости, полного реестра налогоплательщиков.

Основные формы и методы налогового контроля определены НК РФ. Одна из главных форм контроля – налоговая проверка.

Следует особо подчеркнуть, что все звенья налогового механизма тесно взаимосвязаны. При недостаточной отладке одного звена становятся малопродуктивными и другие звенья. Так, ошибки в налоговом прогнозировании приводят к появлению диспропорций в соотношениях доходов бюджетов разных уровней.

На микроуровне важным компонентом налогового механизма является налоговое планирование, призванное обеспечить оптимизацию налоговых платежей предприятия. Налоговое планирование – использование физическими и юридическими лицами своих прав для минимизации налоговых платежей в рамках действующих законов.

В условиях высокого налогового бремени оптимизация налоговых платежей побуждает предприятие выявлять финансовые резервы с целью более эффективного их использования. Налоговое планирование тесно взаимосвязано с элементами налогового механизма на макроуровне, так как управление налогами организации-налогоплательщики осуществляют
в макроэкономической среде. Специфическим объектом налогового планирования выступают экономические отношения налогоплательщиков с государством, возникающие в процессе формирования доходов бюджета и материализующиеся в налоговых платежах.