Тема 7. Бюджетное устройство и бюджетный процесс

 

План лекции:

 

1. Проблемы межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм

2. Бюджетный процесс, его стадии. Основы организации бюджетного процесса в РФ.

 

Вопрос 1. Межбюджетные отношения возникают в бюджетной системе между бюджетами различных уровней. Это, прежде всего, финансовые отношения, связанные с формированием, распределением и использованием бюджетных фондов на каждом уровне бюджетной системы.

Содержание межбюджетных отношений составляет системно-организованную совокупность межбюджетных отношений по образованию и использованию бюджетных фондов, принимающих форму денежно-финансовых потоков.

Денежный поток межбюджетных отношений – это перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня к другому.

Т.о., межбюджетные отношения – это объективные финансовые процессы.

Бюджетный федерализм – это субъективно устанавливаемые организационно - правовые формы бюджетно–налогового механизма.

Бюджетный федерализм определяет конкретные организационные формы, в которых выступают межбюджетные отношения. Он также определяет условия и принципы их осуществления, определяет бюджетные полномочия субъектов межбюджетных отношений.

Субъекты межбюджетных отношений – это органы государственной власти и местного самоуправления.

Бюджетным федерализмом, главным образом, решается задача распределения доходов и расходов внутри бюджетной системы. Это распределение направлено на решение 2-х важнейших задач:

1. т.о. организовать распределение доходов, чтобы РФ, ее субъекты и органы местного самоуправления были наделены объемом бюджетных средств, достаточных для выполнения органами государственной власти своих функций.

2. распределение расходов должно быть организовано так, чтобы с одной стороны соответствовать сферам ведения органов государственной власти и, с другой стороны, полностью обеспечивать все потребности и нужды территорий.

Распределение доходов происходит 2-мя порядками:

1. закрепление доходов;

2. регулирование доходов.

Закрепление доходов – основной порядок, которым должно быть обеспечено не менее 70% доходной части каждого бюджета.

Закрепленные доходы обеспечивают постоянную и долговременную основу бюджетов каждого уровня.

При действии порядка закрепления в бюджеты должны поступать закрепленные доходы (собственные) – это такие доходы, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере на постоянной или долговременной основе зачисляются в соответствующие бюджеты на основе бюджетного и налогового законодательства.

Другой порядок распределения доходов в бюджетной системе – это порядок регулирования, связанный с поступлением в бюджеты регулирующих доходов.

Регулирующие доходы – это такие доходы, которые перечисляются из вышестоящих в нижестоящие, т.е., из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты на основе решений органов государственной власти, принимаемых ими при формировании и утверждении своих бюджетов.

Регулирующие доходы устанавливаются ежегодно.

Порядок регулирования действует в связи с 2-мя основными причинами:

1. в современных условиях на современном уровне финансового состояния государства бюджеты не могут обеспечить себя полностью закрепленными доходами;

2. связана с неравномерностью социально-экономического развития отдельных территорий и с большой неравнозначностью поступления доходов, это требует бюджетного выравнивания.

В составе порядка регулирования доходы могут осуществляться в различных формах и различными методами. Основным методом бюджетного регулирования является выделение трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки регионов. Он создается в составе федерального бюджета и формируется из части доходов федерального бюджета.

Не все субъекты федерации получают трансферты, а только те, у которых средний душевой доход ниже среднего по федерации в целом.

Кроме того, используются методы безвозмездного выделения средств из бюджетов вышестоящих органов в нижестоящие органы в форме дотаций, субсидий и субвенций, а также, бюджетных ссуд. Эти средства выделяются в том случае, когда трансфертов оказывается недостаточно для формирования достаточной части доходов бюджета.

Дотация – денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня, не имеющая целевого направления, являющаяся безвозмездной и передаваемая на покрытие дефицита нижестоящего бюджета.

Трансферт, по сути, это дотация, но нормированная, размер которой устанавливается заранее.

Субсидия – безвозмездная денежная сумма, выделяемая на финансирование конкретных мероприятий и предполагающая участие нижестоящих бюджетов в финансировании этих мероприятий. Субсидии выделяются на конкурсной основе.

Субвенция – денежная сумма, выделяемая из вышестоящих бюджетов на определенный срок и на конкретные цели для финансирования потребностей соответствующей территории.

Если в процессе контроля за использованием субвенций выявляются ее нецелевое использование или неиспользование в установленный срок, то она подлежит возврату.

Наибольшее распространение получают бюджетные ссуды, т.е., оказание финансовой помощи на принципах кредитования. Отличие бюджетных ссуд состоит в том, что ссуды могут быть выделены вышестоящим бюджетом нижестоящему бюджету (и наоборот). А также может произойти кредитование между бюджетами одного уровня.

Распределение расходов в бюджетной системе.

При распределении расходов главной проблемой в рамках межбюджетных отношений выступает проблема разграничения бюджетных полномочий при финансировании бюджетных расходов.

Это разграничение представляет собой следующее:

Только из федерального бюджета финансируется

1. Обеспечение деятельности президента РФ, федерального собрания РФ, счетной палаты РФ, центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

2. Функционирование федеральной судебной системы.

3. Осуществляется международная деятельность в общегосударственных интересах.

4. Национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, конверсия оборонных отраслей.

5. Фундаментальное исследование и содействие научно-техническому прогрессу.

6. Компенсации государственным внебюджетным фондам.

7. Государственная поддержка ж/д, воздушного и морского транспорта.

8. Государственная поддержка атомной энергетики, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий федерального масштаба.

9. Исследование и использование космического пространства.

10. Обслуживание и погашение государственного долга РФ.

11. Наполнение государственных драгоценных металлов и камней, и государственного материального резерва.

Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов финансируются:

1. государственная поддержка отраслей промышленности;

2. обеспечение правоохранительной деятельности противопожарной деятельности;

3. социальная защита населения;

4. охрана окружающей среды, воспроизводство природных ресурсов, гидрометеорология;

5. предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

6. развитие рыночной инфраструктуры;

7. развитие федеративных и национальных отношений;

8. обеспечение деятельности средств массовой информации (СМИ);

9. обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ;

10. финансовая помощь другим бюджетам.

Из средств бюджетов субъектов РФ финансируется:

1. функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;

2. обслуживание и погашение гос. долга, образованного на уровне субъектов РФ;

3. проведение выборов и референдумов;

4. обеспечение реализации региональных целевых программ;

5. осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

6. содержание и развитие предприятий, организаций, учреждений, находящихся в ведении органов гос. власти субъектов РФ;

7. обеспечение деятельности СМИ на региональном уровне;

8. оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочее.

Большая доля приходится на содержание бюджетных органов здравоохранения, образования.

Только из средств местных бюджетов финансируется:

1. содержание органов местного самоуправления;

2. формирование и управление муниципальной собственностью;

3. организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, СМИ, физ. культуры и спорта, др. учреждений муниципальной собственности;

4. содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

5. организация транспортного обслуживания населения, обеспечение противопожарной безопасности территорий;

6. охрана окружающей среды на соответствующей территории;

7. реализация целевых программ муниципальных образований;

8. обслуживание и погашение муниципального долга;

9. содержание муниципальных архивов;

10. проведение муниципальных выборов и референдумов;

11. целевое дотирование населения и прочее.

Содержание проблемы бюджетного федерализма.

Проблема бюджетного федерализма состоит в том, что недостатки существующего механизма межбюджетных отношений создают условия для бюджетного конфликта, т.е. той ситуации, когда сознательное поведение одного из субъектов межбюджетных отношений приводит к такому соотношению бюджетов, которое снижает эффективность совместной работы, повышает риск, приводит к прекращению деятельности и прочее.

Т.о., несмотря на постоянное совершенствование, механизм межбюджетных отношений остается все еще не совершенным, и главная проблема заключается в его совершенствовании, улучшении исходя из поставленных задач.

Вопрос 2. Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом работа органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составление и материализацию бюджетов являются прерогативой органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение - органов законодательной власти.

Можно выделить основные этапы бюджетного процесса: формирование; рассмотрение и утверждение; исполнение; контроль.

На всех стадиях прохождения бюджетных показателей осуществляется контроль и проводится их экономический анализ. Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти; органы денежно-кредитного регулирования; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного (муниципального) финансового контроля; иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Формирование. Центральное место среди них занимает система органов государственного управления финансами: Министерство финансов России, министерства финансов субъектов РФ, финансовые управления и другие территориальные органы управления финансами, органы федерального казначейства.

Министерство финансов Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансовой политики государства. Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации согласно Положению о нем являются:

· совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

· разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ;

· концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития РФ;

· разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

· разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени РФ; управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

· разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в РФ;

 

 

· разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

· осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля и другие.

В соответствии с возложенными на него задачами Минфин РФ наряду с другими функциями организует работу по составлению проекта федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета государства; представляет проект федерального бюджета в Правительство страны. В течение всего периода формирования проекта федерального бюджета осуществляется согласование бюджетных заявок министерств, ведомств, других структур, а также территорий с возможностями федерального бюджета, изыскиваются возможности увеличения его доходов.

Рассмотрение и утверждение. Подготовленный проект федерального бюджета, а также необходимые расчеты и материалы к нему вносятся Правительством РФ в Государственную Думу, которая рассматривает его в трех чтениях. В случае необходимости бюджет возвращение в Правительство на доработку. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год направляется в Совет Федерации, где рассматривается в установленном Конституцией РФ порядке. Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ со дня его официального опубликования. Аналогичная процедура составления, рассмотрения и утверждения бюджета проходит на территориальном и местном уровнях.

Консолидированный бюджет никем не утверждается, контроль за бюджетами субъектов Федерации со стороны центральных органов ограничивается только общими параметрами их бюджетов.

Исполнение. Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Минфин РФ контролирует поступление и целевое использование средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям. По истечении года, на который был составлен бюджет, Министерство финансов РФ составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет их в Правительство РФ. Федеральное казначейство является структурным подразделением Минфина РФ, которое осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета. В настоящее время органы казначейства отслеживают движение средств на бюджетных счетах в банковской системе, собирают и анализируют информацию о состоянии государственных финансов, обслуживают совместно с Центральным банком РФ государственный долг и т.д., что позволяет восстановить необходимый контроль за исполнением бюджета.

Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюджетов: федерального, субъектов РФ, местных. Оперативный документ, на основании которого осуществляется исполнение бюджета - бюджетная роспись.

БЮДЖЕТНАЯ РОСПИСЬ - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается министром финансов, затем передается на исполнение Федеральному казначейству, а также направляется для сведения в Федеральное собрание и Счетную палату РФ. На основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета и ассигнований из федерального бюджета, сообщенных Федеральным казначейством, орган, исполняющий бюджет, доводит по установленной форме объемы бюджетных ассигнований из федерального бюджета до нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств.

Контроль. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ - важнейшая часть государственного финансового контроля, осуществляемого в бюджетном процессе; главной целью является контроль за соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. В Бюджетном кодексе определены по времени проведения три формы бюджетного контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления: предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственных органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Последующий контроль проводится по окончании отчетного периода или финансового года с целью проверки количественно-качественных (по каждому виду доходов и расходов) показателей исполнения бюджетов разных уровней.

Субъектами осуществления бюджетного контроля являются: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей в получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам внебюджетных фондов. Министерство финансов осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств (бюджетополучателями), за соблюдением общих и специальных принципов бюджетного и бюджетно-сметного финансирования. В некоторых случаях, специально оговоренных в Бюджетном кодексе, Министерство финансов осуществляет контроль за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов (например, при предоставлении финансовой помощи субъекту Федерации или местному бюджету). Министерство финансов также организует контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Аналогичные контрольные функции возложены на финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств в части их целевого обеспечения и своевременного возврата, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами; проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений.

Особое значение имеет осуществление бюджетного контроля в процессе подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. При выявлении фактов нарушения бюджетного законодательства (несоответствия бюджета утвержденному закону о бюджете, невведении режима сокращения и блокировки расходов) соответствующий представительный орган вправе отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств, приведших к нарушениям, и привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

С целью постоянного контроля за исполнением бюджета в рамках Федерального собрания выделяется постоянно действующий орган – Счетная палата РФ.

Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета (в том числе контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов, а также определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета и внебюджетных фондов), а также осуществляет контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания.

Завершает бюджетный процесс отчет об исполнении бюджета — документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет (финансовый или казначейский орган), на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и по­лучателей бюджетных средств. Отчет представляется в соответствующий исполнительный орган власти или орган местного самоуправления. Одобренный исполнительным органом власти отчет направляется в представительный орган в форме проекта закона, до начала рассмотрения которого проводится внешняя проверка отчета контрольным органом (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ, муниципальных образований).

Исполнение бюджета, завершая бюджетный процесс, позво­ляет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планирования