Россия: концепции бюджетного финансирования 1997-2000 гг.

Тенденция к самовоспроизводству государственной задол­женности не позволяет правительству России добиться устой­чивого снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере: хотя уровень инфляции снизился за 1993-1997 гг. примерно в 40 раз, бюджетный дефицит, который в явной или скрытой форме служит питательной средой для инфляционных процес­сов в экономике, за этот период изменился всего лишь с 7,6% ВВП до 7,5% ВВП (соответственно). За столь серьезными раз­личиями в динамике уровня инфляции и дефицита государст­венного бюджета стоит неэмиссионный (то есть долговой) спо­соб финансирования последнего, который сопровождался скрытым инфляционным напряжением, особенно в условиях, когда долговое «дно» уже было достигнуто.

В 1997 г. правительство России было вынуждено искать дополнительные источники для выполнения растущих государ­ственных обязательств: прежде всего — на погашение задол­женности по пенсиям к 1 июля 1997 г., а также на обслужива­ние внешнего долга страны. Поэтому федеральные органы вла­сти оставались активными заемщиками средств на мировом рынке. По данным платежного баланса Российской Федерации, за первое полугодие 1997 г. в структуре источников финансиро­вания федерального бюджета доля внешних источников возрос­ла с 45% (по состоянию на 1 января 1997 г.) до 64% (по состоя­нию на 1 июля 1997 г.). При этом основными инструментами привлечения средств выступили:

• во-первых, рынок государственных ценных бумаг (чистый
приток иностранного капитала на рынок ГКО-ОФЗ и по­
ступления от размещения выпусков еврооблигаций вместе
составили около 11,4 млрд. долл., что свидетельствует о
значительных масштабах рассмотренного выше «превра­
щения» внутреннего государственного долга во внешний);

• во-вторых, кредиты международных финансовых организаций
и иностранных государств (использовано 3,2 млрд. долл.);

• в-третьих, новым явлением стал выход местных органов
власти России (прежде всего — правительств Москвы и
Санкт-Петербурга) на рынок еврооблигаций. Общая сумма
привлеченных средств составила в первом полугодии 1997 г.
около 1 млрд. долл.

 

 

444 Макроэкономика

 

Согласно концепции Федерального бюджета России на 1998 год доля внешнего финансирования бюджетного дефицита, оцениваемого в 5,6% ВВП, была снижена до 22,7%, а доля внут­реннего финансирования увеличена до 77,3%. При этом, однако, планируемый приток финансовых ресурсов из внешних источни­ков в размере 9,6 млрд. долл. (или 57,6 млрд. руб., с учетом дено­минации рубля, исходя из курса обмена валют в соотношении 1 долл.=6 руб.) превышал объявленный размер внешнего финан­сирования бюджетного дефицита (30 млрд. руб.) примерно в 2 раза. В этих условиях у правительства сохранялись значительные возможности для «манипулирования» показателями как самого бюджетного дефицита, так и структуры его финансирования — тем более что в июле-августе 1998 г. МВФ предоставил Российской Федерации дополнительную финансовую поддержку в размере 11,2 млрд. долл. (8,5 млрд. SDR) на цели реализации стабилизаци­онной программы. С учетом этого кредита правительство России уже использовало возможности получения финансовых ресурсов от МВФ в объеме 14,3 млрд. долл. (10,7 млрд. SDR), а к ав­густу 1999 г. объем использованных ресурсов МВФ достиг 16 млрд. долл. (12 млрд. SDR), что составляет около 200% российской кво­ты в МВФ. При оставшемся "резерве" кредитования МВФ в раз­мере около 150% квоты (около 12 млрд. долл.; 8,9 млрд. SDR) во­прос о более активном использовании внутренних источников финансирования бюджетных расходов являлся чрезвычайно акту­альным, но, в то же время, и весьма проблематичным: дальнейшее увеличение бремени внутреннего долга блокирует возможности экономического роста, а «замена» внутреннего долгового финан­сирования монетизацией бюджетного дефицита способствует росту инфляционных ожиданий.

В условиях финансового кризиса, начавшегося в августе 1998 г. на фоне исчерпания источников внутреннего и внеш­него долгового финансирования, правительство России отдало предпочтение возврату к монетизации бюджетного дефицита. Это привело к снижению объема реального ВВП за 1998 г. на 4,6% по сравнению с 1997 г., к быстрому росту уровня инфля­ции (если за октябрь и ноябрь 1998 г. инфляция потребитель­ских цен составила 4,5 и 5,7% соответственно, то в декабре 1998 г. этот показатель достиг 11,6%, а в январе 1999 г. составил 8,5% за месяц), к резкому снижению курса рубля относительно дол­лара (темпы роста курса доллара за август-декабрь 1998 г. в 1,9 раза превышали инфляцию), а также к снижению доверия эко­номических агентов к стабилизационной стратегии правитель­ства и Центрального Банка.

 

 

Приложение I 445

В соответствии с Законом о бюджете на 1999 год более 50% всех источников финансирования бюджетного дефицита со­ставляют внешние займы от МВФ, МБРР, МФО, от прави­тельств иностранных государств на основе двусторонних согла­шений и связанные экспортные кредиты. Доля Банка России составляет около 30% валового финансирования. Большая часть этих средств должна поступить в форме прямой монетизации (то есть через оформленные окольным путем прямые кредиты ЦБ правительству), а остальная часть — в форме вновь разме­щаемых ОФЗ для реструктуризации принадлежащих Банку Рос­сии государственных ценных бумаг. Около 12% всех источни­ков финансирования бюджетного дефицита в 1999 г. составля­ют поступления от приватизации и продажи драгоценных ме­таллов на внутреннем и внешнем рынках. Кроме того, во вто­ром полугодии 1999 г., согласно Закону о бюджете, предполага­лось постепенное возрождение внутреннего рынка государст­венных долговых обязательств.

Укрепление доверия оказывается особенно проблематичным на фоне ориентации правительства на дальнейшую реструктуриза­цию внутреннего и внешнего государственного долга, предпола­гающую выпуск вместо ГКО новых долговых обязательств с более длительными сроками погашения. Хотя официальные резервы ЦБ постепенно пополняются за счет обязательной продажи экспорте­рами их валютной выручки, тем не менее относительная неопре­деленность стратегии правительства в отношении обслуживания государственного долга в сочетании с системой множественных валютных курсов не может не "подпитывать" высоких инфляци­онных ожиданий. Так, ожидаемый уровень инфляции в 1999 г., согласно первоначальным прогнозным расчетам, не должен был бы превышать 30%, но уже к осени 1999 г. фактический уровень инфляции примерно в 1,5 раза превзошел соответствующий пока­затель за 1998 г., оценочная величина которого составляла 27,8%. Тенденция к росту инфляционных ожиданий вывела среднегодо­вой показатель инфляции в 1999 г., на уровень 92,5%, что послу­жило блокатором стимулов к долгосрочному экономическому рос­ту: спад реального объема выпуска составлял в 1999 г. около 2%.

Объем источников финансирования дефицита Федераль­ного бюджета в 2000 г. определился в размере 57,9 млрд. руб. или 1,13% к прогнозируемому на этот период объему ВВП. До­ля первичного профицита прогнозировалась на уровне 3,18% ВВП. Федеральный бюджет на 2000 г. в сфере внутренних за­имствований был рассчитан исходя из ориентации на возрож­дение доверия к государству как заемщику. Основанием для такого построения долговой программы служит уже закончив-

446 Макроэкономика

шаяся процедура реструктуризации государственного внутрен­него долга, четкое соблюдение сроков выплаты доходов и ос­новной суммы долга по реструктурированным обязательствам и практически отказ от привлечения средств на финансирование дефицита федерального бюджета в 1999 г.

Бюджет предусматривал в 2000 г. размещение на рынке го­сударственных ценных бумаг на сумму 45 042 млн. руб., про­должение размещения среди физических лиц облигаций рос­сийского внутреннего выигрышного займа 1999 г. (с привлече­нием в бюджет средств в объеме 35,1 млн. руб.), получение до­ходов от продажи: имущества, находящегося в федеральной соб­ственности, в объеме 18 млрд. руб. В последнем случае основ­ным источником доходов бюджета должна была стать реализа­ция находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Очерский машиностроительный завод", "Прикаспийбурнефть", "Роснефть", "Связьинвест", "Лукойл", "Славнефть", "Транс-нефтьпродукт", "Камский ЦБК" и т.д.

Для финансирования дефицита, а также для импортных закупок оборудования в Федеральном бюджете 2000 г. преду­сматривалось привлечение финансовых ресурсов за счет внешних источников в объеме 5885, 2 млн. долл. По линии МВФ ожидалось получение 2,6 млрд. долл. Объем финансо­вых кредитов МБРР в 2000 г. предусматривался в сумме 1,15 млрд. долл. При этом расходы по погашению основной суммы внешнего долга составляли 5300 млн. долл., а объем источни­ков внешнего финансирования дефицита бюджета оценивался в 585,2 млн. долл.

В связи с недостаточностью привлекаемых на погашение и обслуживание внешнего долга иностранных кредитных ресур­сов предполагалось заимствование у ЦБ РФ суммы в размере 1 млрд. долл. Это означает, что в структуре финансирования бюджетного дефицита в 2000 г. доля эмиссионных источников превосходила долю внешнего долгового финансирования при­мерно в 2 раза. Аналогичные тенденции характерны и для бюджета 2001 г.

Опыт разрешения бюджетных проблем как в индустриаль­ных странах, так и в переходных экономиках убедительно сви­детельствует, что какими бы привлекательными ни казались мотивы эмиссионного финансирования бюджетного дефицита в каждый данный момент, в более долговременной перспективе это традиционно заканчивается нарастанием долгосрочного бюджетного напряжения.

 

Приложение I 447