б) Федеральные органы исполнительной власти 9 страница

• участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;

• обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества;

• предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей природной среде, причиненного загрязнением атмосферного воздуха. Кроме того, представители общественных объединений имеют право доступа на территории объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральным законодательством. К сожалению, к настоящему времени законодательством пока не установлен порядок осуществления названного права, что относит его к разряду декларативных.

Согласно ст. 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественные объединения наделены правом:

• выдвигать предложения о проведении в соответствии с требованиями законодательства общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

• направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• получать от названных органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов
экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения.

В свою очередь, в обязанность экспертной комиссии государственной экологической экспертизы вменяется учет мнения общественности в отношении объекта такой экспертизы. Правда, следует оговориться, что законодательство не содержит нормы
о том, что именно общественное мнение должно ставиться в основу окончательных выводов экспертной комиссии. Иначе говоря, учет общественного мнения может являться решающим фактором только при наличии подтверждения запрета реализации объекта экспертизы другими изученными в ходе ее проведения обстоятельствами. Вместе с тем свое несогласие с выводами комиссии, идущими вразрез с общественным мнением, можно, а нередко
и нужно обжаловать в судебном порядке.

В соответствии со ст. 20 названного закона общественную экологическую экспертизу могут проводить только те общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При этом законодатель оговаривает, что общественной экологической экспертизе могут подвергаться объекты, подлежащие в силу закона государственной экологической экспертизе (далее — ГЭЭ), кроме тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну. Кроме того, такая экологическая экспертиза не может быть проведена после государственной экологической экспертизы.

Общественные объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, вправе:

• получать от заказчика документацию, подлежащую экспертизе в объемах, установленных для проведения ГЭЭ;

• участвовать в качестве наблюдателей через представителей в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ, а также участвовать в проведении такими комиссиями обсуждений заключений общественной экологической экспертизы.

Таким образом, список правомочий общественных экологических объединений, установленный ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», не является исчерпывающим
и дополняется нормами, содержащимися в иных правовых актах.

Статья 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие общественным объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.

В качестве примера одной из плодотворных форм диалога влас­
ти и общественности можно привести функционирование Общес­
твенного экологического совета (до 2002 г. — Консультативный экспертный совет) при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно утвержденному приказом МПР России от 28.01.2005 № 25 Положению Общественный экологический совет является коллегиальным постоянно действующим органом, осуществляющим свою деятельность на общественных началах. В состав Совета, решения которого носят рекомендательный характер, входят наиболее авторитетные специалисты в области природопользования и охраны окружающей среды, представители общественных экологических организаций и объединений. Среди задач, достижению которых служит работа Совета, можно выделить такие, как:

• привлечение институтов гражданского общества к разработке и осуществлению экологической политики государства;

• содействие формированию общественного сознания в части обеспечения охраны окружающей среды;

• повышение информированности общественности по основным направлениям нормативно­правовой деятельности МПР Рос­
сии в сфере охраны окружающей среды;

• совершенствование взаимодействия МПР России с общественными организациями и гражданами. Достижение названных и иных задач обеспечивается в ходе реализации Советом таких функций, как:

• учет и формирование общественного мнения при проведении мероприятий по охране окружающей среды;

• подготовка предложений по совершенствованию законодательства и приоритетным направлениям в сфере охраны окружающей среды;

• разъяснение общественным объединениям и гражданам целей и методов проведения государственной экологической политики;

• изучение и обобщение опыта зарубежных стран в решении экологических проблем;

• организация информационной и методической поддержки правовых инициатив общественных организаций и объединений и ряд других функций.

 

 

§ 8.7. Обязанности общественных экологических
объединений

 

В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей среды. В данном случае позиция законодателя
не отражает всей полноты требований, предъявляемых к общественным объединениям, осуществляющим рассматриваемую деятельность.

Дело в том, что реализация общественными объединениями большинства предоставленных им экологических прав сопряжена с необходимостью соблюдения требований иного законодательства, регламентирующего процедурные вопросы. Например, организация тех же митингов экологического характера должна осуществляться в установленном федеральным законодательством порядке, в том числе с предварительным уведомлением органов власти о целях, месте, времени проведения, предполагаемом числе участников и т. д. При внесении предложений о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды также не обойтись без соблюдения жестких требований федерального законодательства о референдуме, прежде всего о порядке инициирования его проведения. Для проведения общественной экологической экспертизы необходимо осуществить государственную регистрацию в органе местного самоуправления заявления общественного объединения о ее проведении, отвечающего установленным законодательством требованиям. Более того, общественная организация обязана известить проживающее на соответствующей территории население о начале проведения экспертизы.

Наконец, при предъявлении в суд исковых заявлений о возмещении вреда окружающей среде необходимо учитывать требования процессуального законодательства, в том числе по форме
и срокам предъявления исков.

Кроме того, одним из важнейшим элементов взаимодействия общественных экологических объединений с органами публичной власти, в том числе с контролирующими и правоохранительными, является соблюдение такими объединениями принципа невмешательства в компетенцию уполномоченных на то органов, что,
к сожалению, на практике имеет место, а также отказ от чрезмерного прессинга в отношении соответствующих органов по мотивам их недостаточной активности, в том числе путем использования средств массовой информации, что оказывает серьезное воздействие на формирование ложного общественного мнения
и отнюдь не способствует охране окружающей среды, во имя чего собственно и призваны осуществлять свою деятельность и те
и другие.

Вместе с тем в рассматриваемом контексте необходимо принимать во внимание и общие обязанности общественных объединений, изложенные в ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях», в том числе необходимость:

• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

• ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц;

• представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

• допускать представителей органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, на проводимые общественным объединением мероприятия;

• оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

 

 

Вопросы для самоподготовки

1. Что Вы понимаете под экологическими правами граждан?

2. Какие экологические права граждан гарантированы Конституцией Российской Федерации?

3. Перечислите способы защиты экологических прав граждан.

4. Сформулируйте конституционные обязанности граждан в сфере экологии.

5. Перечислите права общественных экологических объединений, закрепленные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».

6. Что Вы понимаете под обязанностями общественных эко­
логических объединений?

 

 

Глава 9

КОМПЕТЕНЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

 

 

§ 9.1. Понятие компетенции в сфере охраны
окружающей среды и необходимость разграничения
ее между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

 

Статья 72 Конституции РФ, как уже говорилось выше, устанавливает, что вопросы охраны окружающей среды относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такая формулировка нормы Основного закона не дает ответа на вопрос о том, чем же конкретно должны заниматься соответствующие уровни государственной надстройки в рассматриваемой сфере. При этом далеко не праздным является решение вопроса о недопустимости, во­первых, совпадения компетенционных правомочий органов государственной власти федерального и регионального уровней в конкретной сфере деятельности, а во­вторых, чтобы не сложилось такой ситуации, когда объективно важные
в экологическом плане проблемы окажутся не учтенными и не контролируемыми никем.

В экологической сфере государственное присутствие имеет ярко выраженный характер, и обусловливается это чрезвычайной заинтересованностью государства в стабилизации экологической обстановки и последующем улучшении ее, а также в необходимости обеспечения неукоснительного соблюдения законодательства
об охране окружающей среды различными субъектами экологи­
ческих правоотношений. Следует отметить, что во второй полови­
не 1990­х — начале 2000­х годов наметилась в целом позитивная тенденция снижения уровня регулирования экологических процессов со стороны собственно Российской Федерации с одновременной передачей компетенционных правомочий на уровень субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство рассматривалось
как объективно необходимое с разных точек зрения и не в последнюю очередь исходя из соображений целесообразности сокращения численности федеральных государственных служащих, осуществляющих конкретные функции непосредственно на местах, с естественным снижением расходов федерального бюджета на соответствующие цели. Кроме того, это позволяло субъектам Российской Федерации более оперативно, учитывая региональные особенности, реагировать на те или иные негативные тенденции
и мобильно перестраивать свою работу.

Вместе с тем далеко не всегда и не везде субъекты Российской Федерации с должным пониманием относились к своей ответственной роли в деле регулирования экологически значимых процессов, что в целом сказывалось на качестве реализации на уровне конкретных регионов федеральной экологической политики. Нередко региональный интерес преобладал над общегосударственным. Данное обстоятельство послужило основанием для внесения в августе 2004 г. серьезных коррективов в ряд законодательных актов Российской Федерации экологического характера, в которых компетенционные правомочия регионов были существенно урезаны. Речь идет о Федеральном законе от 22.08.2004 № 122­ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[42], который установил с 1 января 2005 г. новый круг компетенционных правомочий Российской Федерации и ее субъектов в рассматриваемой сфере, перераспределив его первоначально в пользу федерального центра.

Вместе с тем выявившиеся в ходе подготовки к реализации новых положений недостатки послужили основанием для принятия еще одного законодательного акта — Федерального закона
от 29.12.2004 № 199­ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»[43], который установил, казалось бы, окончательный (по состоянию на 1 января 2005 г.) статус­кво публичных органов власти в экологической сфере.

Однако практика реализации нововведений в 2005 г. дала повод для последующей корректировки норм федерального законодательства и принятия Федерального закона от 31.12.2005
№ 199­ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[44], который, в свою очередь, предопределил новые компетенционные возможности органов публичной власти (федерального, регионального и местного уровней) с 1 января 2006 г., причем при очевидном расширении правомочий субъектов Российской Федерации произошло определенное сужение компетенции муниципальных образований.

Под компетенцией в рамках данной главы понимается круг вопросов, решение (реализация, осуществление) которых отнесено
к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федера­
ции и муниципальных образований. Речь может идти о функциях, направлениях деятельности. В этом смысле компетенция выступает даже не столько как право Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования осуществлять ту или иную деятельность, а как их обязанность, поскольку нереализация отдель­
ных компетенционных правомочий, например неопределение
на федеральном уровне круга исполнительных органов, уполномоченных осуществлять государственный экологический контроль, превращает такую функцию в фикцию, даже при наличии закрепленных в законодательстве полномочий (прав), которые могли бы реализовывать должностные лица этих самых федеральных органов исполнительной власти. Равно как утверждение системы специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти
в области охраны окружающей среды без наделения их должностных лиц соответствующими полномочиями превращало бы такие органы в неработоспособные структуры.

Данное обстоятельство далеко не всегда принимается во внимание в законодательных актах, в том числе и федерального уровня, когда понятие компетенция подменяется понятием полномочия. Вместе с тем, по нашему мнению, полномочия выступают как средства реализации компетенционных возможностей того или иного субъекта.

Ниже будут рассмотрены вопросы компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также органов местного самоуправления
в рассматриваемой сфере в установленных федеральным законодательством случаях. Вопросы компетенции названных субъектов правоотношений в сфере природопользования освещаются в соответствующих главах Особенной части учебника.

 

 

§ 9.2. Компетенция Российской Федерации
в сфере охраны окружающей среды

Круг правомочий Российской Федерации в рассматриваемой сфере определяется прежде всего в ст. 71 Конституции РФ, п. «а» которой относит к исключительному ведению России принятие
и изменение федеральных законов, в том числе экологического характера, контроль за их исполнением, а п. «е» — установление основ федеральной политики, разработку и реализацию федеральных программ экологического развития Российской Федерации.

Конкретизация компетенционных возможностей России находит свое закрепление в федеральных законах природоохранного блока, среди которых в первую очередь выделяется Федеральный закон «Об охране окружающей среды», ст. 5 которого оставляет
за Российской Федерацией вопросы:

обеспечения:

проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

разработки и издания федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

разработки, утверждения и обеспечения реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

объявления и установления правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

координации и реализации мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

установления:

порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды, формирования государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечения функционирования такой системы;

порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроля за обеспечением радиационной безопасности;

требований в области охраны окружающей среды, разработки и утверждения нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещения отходов
и других видов негативного воздействия на окружающую среду;

порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществления;

подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

организации и проведения государственной экологической экспертизы;

взаимодействия с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

осуществления международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды и иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации правомочий.

Безусловно, названной нормой компетенционные правомочия Российской Федерации не отнюдь исчерпываются. Они находят конкретизацию и дополнение в ряде других федеральных законодательных актов, среди которых следует выделить Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», ст. 5 которого налагает на Российскую Федерацию обязанности по:

формированию и проведению единой государственной политики
в области охраны атмосферного воздуха на территории Российской Федерации;

установлению порядка разработки и утверждения гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух и других экологических нормативов в целях охраны атмосферного воздуха;

установлению порядка:

государственного учета выбросов вредных (загрязняющих) веще­
ств в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;

разработки технических нормативов выбросов, утверждения технических нормативов выбросов, а также перечня объектов (кадастров), в отношении которых они разрабатываются;

разработки и утверждения предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;

выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

использования сборов, полученных за выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;

координации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

организации информирования населения о загрязнении атмосферного воздуха и выполнении федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха;

осуществлению иных правомочий в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

В свою очередь, ст. 5 Федерального закона «Об экологической экспертизе» относит к ведению Российской Федерации вопросы:

• утверждения порядка проведения государственной экологической экспертизы;

• контроля исполнения законодательства Российской Феде­
рации об экологической экспертизе федеральными органами государственной власти;

• осуществления мер по обеспечению соблюдения законов,
а также по обеспечению прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы;

• определения федерального органа исполнительной власти
в области экологической экспертизы, его функций и полномочий.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (ст. 5) возлагает на Российскую Федерацию:

• разработку и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами;

• проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;

• осуществление надзора за исполнением законодательства Рос­
сийской Федерации в области обращения с отходами; организацию и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

• определение:

компетенции федеральных органов исполнительной власти
в области обращения с отходами.

порядка ведения государственного кадастра отходов и организации его ведения;

• лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами;

• установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;

• организацию государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;

• обеспечение:

населения информацией в области обращения с отходами;

экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

• осуществление:

мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

международного сотрудничества Российской Федерации в области обращения с отходами.

Такого же рода нормы содержатся также в ст. 4 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно­оздоровительных местностях и курортах», ст. 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»и в ряде других законодательных актов федерального уровня.

К сказанному следует добавить, что отмеченные выше и иные компетенционные правомочия реализуются высшими государственными органами Российской Федерации, исходя из их роли, закрепленной в Конституции РФ и некоторых законодательных актах.

Так, Президент Российской Федерации, являясь главой государства, подписывает и обнародует законодательные акты в экологической сфере. Кроме того, он утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе
и уполномоченных в сфере охраны окружающей среды. В свою
очередь, Федеральное Собрание Российской Федерации как высший законодательный орган страны принимает непосредствен­
ное участие в законотворческом процессе. Наконец, Правительст­
во Российской Федерации в ранге высшего органа государст­
венного управления, отвечая за реализацию (исполнение) требований законов, утверждает функциональные положения о федеральных органах исполнительной власти, в том числе уполномоченных в рассматриваемой сфере, а также издает подзаконные правовые акты, принятие которых прямо возлагается федеральными законами на этот орган. В качестве примера можно привести требования законов о разработке Правительством РФ различных правил осуществления государственного контроля, порядка установления и утверждения нормативов и т. п.

 

§ 9.3. Компетенция субъектов Российской Федерации
в сфере охраны окружающей среды

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» субъекты Российской Федерации вправе, а по большому счету и обязаны:

• участвовать:

в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

• принимать законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением;

• принимать и реализовывать региональные программы в области охраны окружающей среды;

• осуществлять государственный контроль в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;