б) Федеральные органы исполнительной власти 19 страница

• приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

• целевой характер использования земель;

• приоритет использования земель сельскохозяйственного назначения;

• платность использования земли;

• сочетание интересов общества и законных интересов граждан и некоторые другие.

Свое выражение большинство из приведенных принципов находят в нормах земельного законодательства. Например, приоритет сохранения особо ценных земель отражается в нормативном запрете перевода таких земель в земли иных категорий. А за использование земель не по целевому значению соответствующий правообладатель может быть даже лишен своих прав на землю. В силу налогового законодательства все правообладатели, кроме нескольких категорий субъектов и арендаторов (которые вносят арендные платежи), обязаны платить земельный налог.

 

 

§ 18.2. Правовое регулирование охраны
и использования земель

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данная норма предопределяет двухуровневую систему законодательства о земле, которое подразделяется на федеральное и региональное.

Следует отметить, что на федеральном уровне в связи с вступлением в силу в конце 2001 г. нового Земельного кодекса РФ практически завершился процесс законодательного урегулирования общественных земельных отношений. Земельный кодекс РФ в целом отражает современные тенденции научного подхода к вопросам использования и охраны земель. В нем, в частности, закреплены основные принципы земельного законодательства, определены участники и объекты земельных отношений, уточнены полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в области использования и охраны земель, раскрыто содержание государственного управления и форм контроля в рассматриваемой сфере, приведены цели и содержание охраны земель, установлены критерии разграничения государственной собственности на землю, изложены права и обязанности собственников и обладателей иных титулов (прав) на землю, а также порядок приобретения таких прав и прекращения их, сформулированы основные требования к использованию земель конкретных категорий исходя из их целевого назначения, отражены способы защиты прав на землю.

Практически одновременно с введением в действие Земельного кодекса РФ вступила в силу глава 17 части первой Гражданского кодекса РФ, которая имеет немаловажное значение прежде всего с точки зрения обеспечения гарантий защиты прав собственников при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, а также в случаях принудительного изъятия, поскольку права иных титулообладателей на землю защищаются нормами земельного законодательства.

Необходимо выделить ряд федеральных законодательных актов, регулирующих отдельные стороны земельных отношений. Федеральный закон «О землеустройстве» [49] устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

Непосредственное отношение к улучшению качества земель сельскохозяйственного назначения имеют федеральные законы «О мелиорации» [34] и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе­
ния» [40]. Наконец, полноценному рыночному обращению земель сельскохозяйственного значения положило начало вступление в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [54].

Свою конкретизацию нормы федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере использования и охраны земель, находят в постановлениях Правительства РФ, которое за последние несколько лет фактически обновило свою нормативную базу, приведя ее в соответствие с вновь принятыми законами. Среди таких документов следует назвать Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота и Положение об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденные соответственно постановлениями Правительства РФ
от 02.10.2002 № 830 [109] и от 28.11.2002 № 846 [110].

Хотя Земельный кодекс РФ не относит правовые акты федеральных органов исполнительной власти к числу элементов земельного законодательства, регулирование отдельных вопросов использования и охраны земель без них было бы затруднено. Например, приказом Минэкономразвития России от 28.06.2007 № 215 утвержден Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»[82].

Региональное земельное законодательство согласно ст. 3 Земель­
ного кодекса РФ составляют законы субъектов Российской Фе­
дерации, которые не должны противоречить федеральным законам. Соответствующее нормотворчество получило свое широкое развитие в большинстве регионов страны. В качестве примера можно назвать Закон Курганской области от 08.10.2004 № 445 «Об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях на территории Курганской области»[83] и Закон Чувашской Республики от 08.02.2005 № 2 «О воспроизводстве плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Чувашской Республике»[84]. Отдельные вопросы регулируются и подзаконными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, постановлением Правительства Москвы от 22.07.2008 № 589­ПП утверждена Методика оценки размера вреда, причиненного окружающей среде в результате загрязнения, захламления, нарушения (в том числе запечатывания) и иного ухудшения качества городских почв[85].

Земельный кодекс РФ устанавливает, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

 

 

§ 18.3. Компетенция Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований в сфере охраны и использования земель

 

Статья 72 Конституции РФ относит вопросы регулирования земельных отношений к совместному ведению Российской Феде­
рации и ее субъектов. При этом непосредственная компетенция двух уровней власти в рассматриваемой сфере определяется федеральными законами, ведущее место среди которых занимает Земельный кодекс РФ, ст. 9 которого к ведению Российской Федерации в сфере использования и охраны земель относит:

установление:

основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;

изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

разработку и реализацию программ использования и охраны земель;

управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности, и ряд иных полномочий.

Непосредственная реализация этих вопросов осуществляется Президентом РФ, подписывающим в качестве главы государства федеральные законы, Федеральным Собранием РФ, осуществляющим законотворческий процесс, Правительством РФ, принимающим в установленных законами Российской Федерации рамках постановления, а также специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере использования и охраны земель, которые реализуют основные функции государственного управления в рассматриваемой области общественных отношений.

К ведению субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны земель согласно ст. 10 Земельного кодекса РФотносятся:

изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъекта Российской Федерации;

разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;

управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, и ряд иных вопросов, не отнесенных к ведению Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Реализацией перечисленных вопросов на территории субъектов Российской Федерации в соответствии с установленными конституциями (уставами) регионов принципами разграничения полномочий занимаются государственные органы представительной и исполнительной власти, в том числе специально создаваемые для этих целей структуры, которым в оговоренных заключаемыми с Российской Федерацией соглашениями случаях могут делегироваться некоторые вопросы федерального центра. В свою очередь, регионы могут передавать часть возложенных на них вопросов
в рассматриваемой сфере органам местного самоуправления при обеспечении финансово­материальной поддержки в реализации последними соответствующих функций.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Земель­
ного кодекса РФ вправе:

изымать, в том числе путем выкупа, земельные участки для муниципальных нужд;

устанавливать с учетом требований федерального законодательства правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

разрабатывать и реализовывать местные программы использования и охраны земель;

управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и осуществлять иные функции местного значения.

 

 

§ 18.4. Содержание государственного управления
в сфере охраны и использования земель

 

Государственное управление в сфере использования и охраны земель в основном заключается в реализации таких мероприятий, как: осуществление мониторинга земель; проведение землеустройства;
ведение государственного кадастра недвижимости в отношении земель; осуществление государственного контроля.

Мониторинг земель согласно ст. 67 Земельного кодекса РФ представляет собой систему наблюдения за состоянием земель на всей территории Российской Федерации. При этом основными задачами проведения мониторинга являются:

своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного
и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Порядок осуществления мониторинга земель регулируется утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.11.2002
№ 846 Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, согласно которому проводится федеральный мониторинг, охватывающий всю территорию Российской Федерации, региональный мониторинг, охватывающий территории, ограниченные физико­географическими, экономическими, административными и иными границами, и локальный мониторинг, который ведется на территориальных объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований
и элементарных структур ландшафтно­экологических комплексов. Специально уполномоченным органом в сфере проведения мониторинга земель является Росреестр, который осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Минприроды России, Минсельхозом России и другими заинтересованными орга­
нами.

Под землеустройством согласно ст. 1 Федерального закона
«О землеустройстве» понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности, организации рационального использования гражданами
и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также для организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Функции государственного управления землеустроительным процессом в Российской Федерации осуществляют Росреестр и его территориальные органы, которые руководствуются Положением о контроле за проведением землеустройства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 № 1061 [151].

Согласно ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» [63] в соответствии с этим законодательным актом осуществляется кадастровый учет земельных участков. В результате проведения кадастрового учета каждый земельный участок получает не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (кадастровый номер).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функцию по ведению государственного земельного кадастра, также является Росреестр.

В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно­правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами осуществляют специально уполномоченные государственные органы, к числу которых в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 «О государственном земельном контроле» [133] отнесены Росреестр, Росприроднадзор и Россельхознадзор.

Помимо государственного земельного контроля Земельным кодексом РФ предусмотрены такие формы контроля как муниципальный, общественный и производственный.

 

 

§ 18.5. Права и обязанности собственников земли,
землевладельцев, землепользователей и арендаторов

 

Названные правообладатели согласно ст. 40 и 41 Земельного кодекса РФ вправе:

• использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с федеральным законодательством;

• возводить жилые, производственные, культурно­бытовые и иные здания, строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно­гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

• проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно­гигиеническими и иными специальными требованиями.

В свою очередь, в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ названные лица обязаны:

• использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

• сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

• осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

• своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

• своевременно производить платежи за землю;

• соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно­гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

• не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Неисполнение перечисленных обязанностей может повлечь за собой лишение соответствующих правообладателей прав на земельные участки. Так, ст. 284 и 285 Гражданского кодекса РФ предусматривают в качестве оснований для принудительного лишения собственника земельного участка:

• неиспользование участка в течение трех лет, если он предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства (при отсутствии непредвиденных обстоятельств);

• использование участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не
в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. В названных случаях участок подлежит продаже на публичных торгах.

Кроме названных оснований землевладельцы, землепользователи и арендаторы могут быть лишены права на земельный участок в случае неустранения совершенных умышленно нарушений земельного законодательства, например: отравления, загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании
и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; нарушений режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко­культурного назначения, особо ценных земель, других земель
с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; систематического невыполнения
обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв
от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. Прекращение прав землевладельцев, землепользователей и арендаторов происходит по решению суда
на основании направленного органом государственной власти или органом местного самоуправления заявления о прекращении права на земельный участок.

 

 

§ 18.6. Понятие и содержание охраны земель

Статья 12 Земельного кодекса РФ устанавливает, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности, и определяет целями охраны земли:

предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. При этом Кодекс в ст. 13 обязывает в целях охраны земель собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов проводить мероприятия по:

• сохранению почв и их плодородия;

• защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

• защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально­паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

• ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

• сохранению достигнутого уровня мелиорации;

• рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

• сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Целям охраны земель сельскохозяйственного назначения слу­
жат федеральные законы «О мелиорации земель» и «О государ­
ственном регулировании обеспечения плодородия земель сель­
скохозяйственного назначения», а также постановления Прави­
тельства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» [75] и от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения
о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», которыми устанавливаются дополнительные требования к охране земель и почв.

 

 

§ 18.7. Ответственность за нарушения законодательства об охране и использовании земель

За нарушения требований земельного законодательства виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной, уголовной и гражданско­правовой ответственности.

В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ основанием для наступления дисциплинарной ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. При этом кроме предусмотренных Кодексом видов взысканий на отдельные категории работников могут быть наложены взыскания, установленные в федеральных законах, уставах и положениях о дисциплине. В случае если совершенное работником деяние причинило ущерб работодателю, то согласно ст. 238 Трудового кодекса РФ такой работник обязан нести материальную ответственность.

Кодекс Российской Федерации об административной ответственности предусматривает административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за совершение таких проступков, как:

самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

уничтожение межевых знаков границ земельных участков
(ст. 7.2);

самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно­бытового водоснабжения (ст. 7.8);

самовольная переуступка права пользования землей (ст. 7.10);

незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко­культурного назначения (ст. 7.16);

порча земель (ст. 8.6);

невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7);

использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8) и ряд других нарушений.

Ответственность за отдельные нарушения законодательства об использовании и охране земель может наступать и в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Уголовный кодекс РФ устанавливает уголовную ответственность за:

регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 170 УК РФ);

отравление, загрязнение или порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании
и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254 УК РФ).

Гражданско­правовая ответственность за совершение нарушений земельного законодательства наступает на основании решений суда или арбитражного суда и может выражаться в возмещении виновным причиненного вреда окружающей среде или здоровью граждан, в том числе в результате совершения преступления или административного проступка, либо в совершении (воздержании) каких­либо обязательных действий, например, освобождении самовольно занятого земельного участка.

 

 

Вопросы для самоподготовки

1. Какие специально уполномоченные государственные органы в сфере использования и охраны земель Вам известны?

2. Раскройте содержание государственного управления
в сфере использования и охраны земель.

3. Что понимается под охраной земель и каково содержание охраны земель?

4. В каких случаях и какая ответственность наступает за нарушения законодательства об использовании и охране земель?

 

Глава 19

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОХРАНЫ
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР

 

 

§ 19.1. Основные понятия

Недра, как определено в преамбуле Закона РФ «О недрах» [22], являются «частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения».

Согласно ст. 1.2 названного закона недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, частной и иных формах собственности.

Статья 2 Закона РФ «О недрах» определяет, что государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

 

 

§ 19.2. Правовое регулирование охраны
и использования недр

 

Основным законодательным актом, регламентирующим вопросы охраны и использования недр, является Закон РФ «О недрах», который устанавливает рамки компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов,
а также органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования. Кроме того, законом определяются условия недропользования, которое осуществляется на основании выдаваемых органами Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) лицензий, требования по рациональному использованию и охране недр, а также требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Среди законодательных актов следует также назвать Федераль­
ный закон «О соглашениях о разделе продукции», который призван обеспечить привлечение дополнительных инвестиций, в том числе из­за рубежа, в разработку новых или малоосвоенных месторождений и регулирует отношения между государством и инвесторами. В развитие этого закона принято более десяти федеральных законов, определяющих участки недр, которые могут предоставляться на условиях раздела продукции. В качестве примера можно назвать Федеральный закон от 31.05.1999 № 106­ФЗ«Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Лугинецком, Федоровском и других нефтегазоконденсатных месторождениях)»[86].

Многие положения Закона РФ «О недрах» нашли свою конкретизацию в актах Правительства РФ, среди которых можно выделить постановления от 28.02.1996 № 215 «Об утверждении Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальный фонды геологической информации» [79], от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» [126]
и ряд других. В развитие Федерального закона «О соглашениях
о разделе продукции» издано постановление Правительства РФ
от 08.07.1999 № 741«Об утверждении Положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции»[87].

Достаточно высока роль ведомственных нормативных правовых актов в регламентации отдельных вопросов охраны и использования недр. Речь идет о документах, издаваемых специально уполномоченным государственным органами в рассматриваемой сфере — Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (до мая 2008 г. — МПР России). Так, приказом МПР России от 15.03.2005 № 61 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр (за исключением недр на участках недр федерального значения)[88].

Особой формой правовой регламентации вопросов недропользования выступает издание совместных документов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к числу которых можно, например, отнести распоряжение МПР России и Правительства Республики Дагестан от 28.03.2008 № 11­р/80­р «Об утверждении Перечня общераспространенных полезных ископаемых по Республики Дагестан»[89].