б) Федеральные органы исполнительной власти 24 страница

Прежде всего необходимо определиться с основными понятиями, характеризующими статус названных территорий.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» [42] под территориальным морем понимается примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий. При этом внешняя граница территориального моря является Государственной границей Российской Федерации.

На территориальное море, воздушное пространство над ним,
а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» исключительной экономической зоной признается морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности.

Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Наконец, континентальный шельф согласно ст. 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации.

Внутренней границей континентального шельфа является
внешняя граница территориального моря. Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль
от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.

 

 

§ 24.2. Правовой режим охраны и использования
природных ресурсов территориального моря
Российской Федерации

 

Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» содержит большой блок требований, связанных с охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов в границах территориального моря. В частности, ст. 21 закона выделяет основные принципы экономических отношений при пользовании природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря,
в том числе:

• платность пользования;

• ответственность за нарушения условий хозяйственной деятельности;

• возмещение ущерба, нанесенного внутренним морским водам и территориальному морю, их природным ресурсам, окружающей среде, памятникам истории и культуры;

• финансовое обеспечение мероприятий, связанных с восстановлением и охраной природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, окружающей среды, охраной памятников истории и культуры.

Законом установлено, что морские научные исследования,
в том числе касающиеся природных ресурсов территориального моря, могут проводиться российскими и иностранными физическими и юридическими лицами согласно полученному на основании предварительного запроса разрешению, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти по науке и технологиям. При этом закон требует обязательного согласования таких разрешений с федеральным органом исполнительной власти в области природных ресурсов, федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Заявителям может быть отказано в выдаче разрешения, если предполагаемые морские научные исследования:

• направлены на изучение, разведку или промысел живых ресурсов или изучение, поиск, разведку или разработку (добычу) неживых ресурсов;

• несовместимы с требованиями защиты окружающей среды,
в том числе живых или неживых ресурсов;

• включают буровые работы на морском дне внутренних морских вод и территориального моря, использование взрывчатых веществ, пневмоустройств или привнесение вредных веществ
в морскую среду.

Согласно ст. 31 Закона морские научные исследования подлежат немедленному прекращению в случае, если они проводятся:

• без разрешения федерального органа исполнительной власти в области науки и технологий;

• с изменившим проект морских научных исследований отступлением от сведений, представленных в запросе;

• без соблюдения российскими или иностранными заявителями своих обязательств перед Российской Федерацией.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 391 утверждены Правила проведения морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации [122], которые более детально раскрывают содержание требований федерального закона.

В качестве главной меры по защите и сохранению морской среды и природных ресурсов внутренних вод и территориального моря закон предусматривает нормирование качества морской среды, которое производится в целях установления предельно допустимых норм воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря, обеспечивающих и гарантирующих экологическую безопасность населения
и сохранение генетического фонда, защиту и сохранение морской среды и природных ресурсов, а также обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря.

При этом поддержание морской среды внутренних морских вод и территориального моря в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря, а также других требований и мер, установленных законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и водным законодательством Российской Федерации.

Еще одним важным элементом в системе защиты морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря ст. 34 закона выделяет государственную экологическую экспертизу, которой подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности. В качестве предмета государственной экологической экспертизы выступают также проекты государственных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к изучению, разведке, разработке (промыслу) природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, прокладке кабелей
и трубопроводов. При этом экспертиза проводится за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Статья 37 Закона устанавливает строгий запрет на захоронение отходов и других материалов и сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море.

Основные функции государственного управления в сфере охраны и использования морской среды и природных ресурсов во внутренних морских водах и в территориальном море заключаются в:

осуществлении государственного экологического контроля, который представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства Российской Федерации или применимых международных норм и стандартов по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. Эта функция реализуется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды с участием других специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации;

проведении государственного экологического мониторинга состояния внутренних морских вод и территориального моря, который является составной частью единой государственной системы экологического мониторинга Российской Федерации и представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений по физическим, химическим, гидробиологическим и микробиологическим показателям, а также оценку и прогноз их изменений под влиянием природных и антропогенных факторов. Осуществляется мониторинг федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды с участием федерального органа исполнительной власти
в области природных ресурсов, федерального органа исполнительной власти в области рыболовства и соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

§ 24.3. Правовой режим охраны и использования
природных ресурсов исключительной
экономической зоны Российской Федерации

 

Исключительная экономическая зона Российской Федерации, как отмечалось выше, представляет собой более обширный пространственный базис, нежели территориальное море, и в ней особую значимость приобретают вопросы использования природных ресурсов и, безусловно, охраны окружающей среды. Поэтому не случайно в ст. 4 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» дается объемный словарь основных понятий, большинство из которых имеют непосредственное отношение к экологическим правоотношениям. Так, под природными ресурсами исключительной экономической зоны понимаются живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах.

Эти ресурсы находятся в ведении Российской Федерации,
а регулирование деятельности по разведке, разработке (промыслу) таких ресурсов и их охрана входят в компетенцию Правительства Российской Федерации.

Допускаются такие виды использования живых ресурсов, как:

• вылов (добыча) живых ресурсов в научно­исследовательских и контрольных целях для оценки состояния их запасов и для определения общего допустимого улова;

• вылов (добыча) живых ресурсов для их воспроизводства и акклиматизации;

• вылов (добыча) живых ресурсов в учебных и культурно­просветительских целях;

• разведка и промысел живых ресурсов;

• товарное выращивание живых ресурсов;

• искусственное воспроизводство живых ресурсов;

• любительский и спортивный вылов (добыча) живых ресурсов.

Право на использование живых ресурсов может предоставляться гражданам Российской Федерации и российским юридическим лицам, иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам, иностранным государствам и компетентным международным организациям. Вместе с тем преимущественное право на использование живых ресурсов имеют представители коренных
малочисленных народов и этнических общностей Севера и Даль­
него Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость
и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов, а также население Севера и Дальнего Востока Российской Федерации и население в местах постоянного проживания на территориях, прилегающих к морскому побережью, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов.

Выдача лицензий (разрешений) на отдельные виды использования живых ресурсов производится специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству. Этот же орган совместно со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды
с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, разрабатывает правила промысла и других видов использования живых ресурсов, а также по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обороне определяет районы и сроки промысла в исключительной экономической зоне для российских судов и уведомляет об этом федеральный орган исполнительной власти по безопасности.

Постановлением Правительства РФ от 15.12.2005 № 768 определен порядок распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов.

К кругу обязанностей пользователей живыми ресурсами ст. 12 Закона относит необходимость:

• соблюдать установленные правила вылова (добычи) живых ресурсов, лимиты на их вылов (добычу) и выполнять условия лицензии (разрешения) на промысел живых ресурсов;

• своевременно вносить установленные платежи;

• не допускать ухудшения естественных условий обитания живых ресурсов;

• не допускать неправомерной акклиматизации видов живых ресурсов и соблюдать требования карантинного режима.

Нарушение перечисленных и иных требований может служить основанием для прекращения пользования живыми ресурсами.

Помимо перечисленных видов пользования живыми ресурсами глава IV закона предусматривает возможность проведения исследований живых ресурсов на основании планов, составляемых ежегодно специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по рыболовству по согласованию
со специально уполномоченными федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти по обороне, федеральным органом исполнительной власти по безопасности, федеральным органом исполнительной власти в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, а при необходимости с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, на основе федеральных стратегии, программ и планов.

Заявителям может быть отказано в разрешении на проведение исследований живых ресурсов, если они:

несовместимы с требованиями защиты морской среды, живых или неживых ресурсов;

включают привнесение вредных веществ в морскую среду;

включают строительство, эксплуатацию или использование искусственных островов, установок и сооружений.

Исследования живых ресурсов подлежат немедленному прекращению в случаях, если они проводятся:

без разрешения соответствующего федерального органа исполнительной власти;

с изменившим проведение исследований живых ресурсов отступлением от сведений, представляемых в запросе;

без соблюдения российскими или иностранными заявителями своих обязательств перед Российской Федерацией в связи с ранее проведенными исследованиями живых ресурсов.

Полученные в результате исследований живых ресурсов данные, с которых можно сделать копии, и образцы, которые могут быть разделены без ущерба для их научной ценности, после обработки и анализа, в том числе окончательные результаты и заключения после завершения указанных исследований, российские
и иностранные заявители обязаны передать в государственные научные организации Российской Федерации, места нахождения которых указываются в разрешении на проведение исследований живых ресурсов. Уведомление о такой передаче российские
и иностранные заявители направляют в федеральный орган исполнительной власти, указанный в разрешении на проведение исследований живых ресурсов.

Среди законодательно установленных мер защиты окружающей среды в исключительной экономической зоне Российской Федерации следует выделить:

• запрет на сброс определенных вредных веществ, указанных
в Перечне вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен, утвержденном постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 № 251 [99];

• ограничения на сброс иных вредных веществ, пределы допустимых концентраций и условий сброса которых установлены в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.10.2000 № 748 [104];

• систему экстренных мер, принимаемых Правительством РФ в соответствии с нормами международного права в случаях столкновения судов, посадки судна на мель, морской аварии при разведке или промысле живых ресурсов, при разведке или разработке неживых ресурсов либо транспортировании живых или неживых ресурсов, добытых в исключительной экономической зоне, либо иной морской аварии, либо действий по ликвидации последствий таких аварий, которые привели или могут привести к серьезным вредным последствиям;

• специальное нормативное регулирование в целях предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды в отношении районов, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды может причинить тяжкий вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его;

• специальное нормативное регулирование для отдельных районов, где по признанным техническим причинам, относящимся к океанографическим и экологическим условиям указанных районов и специфике перевозок, необходимо принятие особых обязательных методов предотвращения загрязнения с судов нефтью, ядовитыми жидкими веществами и мусором;

• государственную экологическую экспертизу хозяйственной и иной деятельности, являющуюся обязательной мерой по защите морской среды, живых и неживых ресурсов и предшествующую выполнению федеральных стратегии, программ и планов, которая организуется и проводится специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с участием специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по рыболовству в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такой экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне независимо от их сметной стоимости.

Основными функциями государственного контроля в сфере охраны и использования морской среды и природных ресурсов исключительной экономической зоны выступают:

государственный экологический контроль, который представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм и стандартов или законов, стандартов и правил Российской Федерации по защите морской среды, живых и неживых ресур­
сов, и осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды с участием других специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны, являющийся составной частью единой государственной системы экологического мониторинга Российской Федерации и представляющий собой систему регулярных наблюдений, оценки и прогноза состояния морской среды и донных отложений, в том числе наблюдений за показателями химического
и радиоактивного загрязнения, микробиологическими и гидробиологическими параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов. Мониторинг осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием специально уполномоченных федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды, федерального органа исполнительной власти по вопросам геологии и использованию недр, федерального органа исполнительной власти по рыболовству.

 

 

§ 24.4. Правовой режим охраны и использования
природных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации

 

Континентальный шельф, равно как и исключительная экономическая зона, в настоящее время является востребованной сферой реализации интересов природопользователей. Согласно ст. 4 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» под природными ресурсами континентального шельфа понимаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами. Минеральные и живые ресурсы континентального шельфа находятся в ведении Российской Федерации, а деятельность по разведке, разработке (промыслу) таких ресурсов и их охране входит в компетенцию Правительства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 7 закона участки континентального шельфа могут предоставляться физическим и юридическим лицам Российской Федерации и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (товариществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции, при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения
о разделе продукции для:

• регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого­геофизические работы, геологическая съемка, инженерно­геологические изыскания, ресурсные исследования);

• поиска минеральных ресурсов;

• разведки и разработки минеральных ресурсов;

• одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;

• строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;

• сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Применительно к живым ресурсам закон устанавливает такие виды пользования, как:

• вылов:

в научно­исследовательских и контрольных целях для оценки состояния их запасов и определения общего допустимого улова;

для их воспроизводства и акклиматизации;

в учебных и культурно­просветительских целях;

• разведка и промысел живых ресурсов;

• товарное выращивание живых ресурсов;

• искусственное воспроизводство живых ресурсов;

• любительский и спортивный вылов живых ресурсов.

При этом право пользования живыми ресурсами предоста­
вляется физическим и юридическим лицам Российской Феде­
рации и иностранных государств, иностранным государствам и компетентным международным организациям. Вместе с тем преимущественное право на использование живых ресурсов
имеют:

представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на ведении промысла живых ресурсов;

население Севера и Дальнего Востока Российской Федерации в местах постоянного проживания на территориях, прилегающих к морскому побережью Российской Федерации;

российские заявители, осуществляющие мероприятия по искусственному воспроизводству живых ресурсов.

Иностранные заявители могут использовать живые ресурсы
в научных, промысловых и других целях только на основе международных договоров Российской Федерации с государствами, гражданами которых являются эти иностранные заявители или
в которых они зарегистрированы, с соблюдением требований наз­
ванного федерального закона и международных договоров Рос­
сийской Федерации.

Промысел живых ресурсов осуществляется на основании лицензий, которые выдаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства с уведомлением федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, федерального органа исполнительной власти в области безопасности, федерального органа исполнительной власти в области таможенного дела и федерального органа исполнительной власти в области обороны.

К кругу обязанностей пользователей живыми ресурсами относятся:

соблюдение установленных правил и лимитов вылова живых ресурсов и выполнение условий лицензии на промысел;

своевременное внесение установленных платежей;

недопущение ухудшения естественных условий обитания живых ресурсов;

недопущение неправомерной акклиматизации видов живых ресурсов и соблюдение требований карантинного режима.

Несоблюдение перечисленных и ряда других требований может послужить основанием для прекращения права пользования живыми ресурсами.

В качестве мер по защите и сохранению минеральных и живых ресурсов континентального шельфа законодательством предусмотрены:

проведение государственной экологической экспертизы, которая является обязательной мерой по защите минеральных и живых ресурсов, предшествует выполнению федеральных стратегии, программ и планов и реализуется в отношении всех видов хозяйственной деятельности на континентальном шельфе независимо от их сметной стоимости. Ее проведение отнесено к компетенции федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

установление перечня отходов и других материалов, запрещенных к захоронению;

разрешение захоронения отходов и других материалов только при условии проведения государственной экологической экспертизы, подтверждающей обеспечение надежной локализации захороненных отходов и других материалов, после получения разрешения, выдаваемого федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны, федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, федеральным органом управления государственным фондом недр, федеральными органами исполнительной власти в области технологического надзора с уведомлением федерального органа исполнительной власти в области безопасности, федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается произвести захоронение;

применение Правительством РФ необходимых мер, соразмерных фактическому или грозящему ущербу, в целях защиты побережья Российской Федерации или связанных с ним интересов (включая рыболовство) от загрязнения или угрозы загрязнения
в случаях, если столкновение судов, посадка судна на мель, морская авария при разведке или разработке минеральных или живых ресурсов либо транспортировании минеральных или живых ресурсов, добытых на континентальном шельфе, либо иная морская авария, произошедшие в водах, покрывающих континентальный шельф, либо действия по ликвидации последствий таких аварий привели или могут привести к серьезным вредным последствиям.

Основными функциями государственного управления в сфере охраны и использования природных ресурсов континентального шельфа выступают:

государственный экологический контроль, представляющий собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений применимых международных норм и стандартов или законов и правил Российской Федерации по защите минеральных и живых ресурсов. Он осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

государственный мониторинг, являющийся составной частью единой государственной системы экологического мониторинга Российской Федерации, представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений,
в том числе за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическим и гидробиологическим параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов. Мониторинг осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии
и мониторинга окружающей среды.

 

 

§ 24.5. Ответственность за нарушения законодательства об охране и использовании природных ресурсов
территориального моря, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа

 

Согласно ст. 40 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» ответственность могут нести:

должностные лица федеральных органов исполнительной власти, виновные в: