Экономические стимулы в природопользовании

Экономическое стимулирование – составная часть экономического механизма управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Другие экономические методы регулирования (планирование, финансирование мероприятий по охране окружающей среды, установление лимитов, платы за природные ресурсы, за загрязнение, лицензирование, экологическое страхование, экологический аудит) представляют собой систему косвенных регуляторов качества окружающей среды. Схематично это изображено на рис. 7.9,

Все экономические регуляторы, затрагивая имущественные интересы природопользователей, приводят к пониманию зависимости между экономической выгодой и соблюдением экологических требований. Таким образом, экономический стимул – это своеобразная привязка задач экологически устойчивого развития к экономическим интересам.

Эколого-экономическое стимулирование включает:

• налогообложение (в том числе экологическое);

• финансово-кредитный механизм природоохранной деятельности (льготное кредитование, субсидирование, субвенцирование и др.);

• ценовую политику (использование поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию, регулирование цен на первичные ресурсы и конечную продукцию);

• государственную поддержку предприятий, производящих природоохранное оборудование и контрольно-измерительные приборы, а также фирм, выполняющих работы и оказывающих услуги экологического назначения;

• создание системы экологической сертификации, в том числе аккредитация органов по экосертификации;

• формирование рынка экологических работ и услуг;

• проведение политики торговли правами на загрязнения (использование механизма “купли-продажи” государственных лицензий на право загрязнения окружающей среды);

• введение ускоренной амортизации основных средств природоохранного назначения;

• лицензирование использования природных ресурсов (лицензионный сбор).

Существует две группы методов эколого-экономического стимулирования: позитивной мотивации и негативной мотивации. Эти две стороны экономического стимулирования можно определить как меры заинтересованности и меры ответственности. Использование первой или второй группы методов определяется уровнем законодательно-нормативного обеспечения отдельных вопросов природопользования, экономической оценкой выгодности проводимых природоохранных мероприятий для предприятия, а в основе формируется экологическими потребностями общества.

Меры экономического стимулирования конкретизируются в зависимости от уровня, на котором проводится стимулирование. На уровне отдельных работников оно имеет форму заработной платы, премий, материальной ответственности, штрафов. На уровне предприятия – это цена конечной продукции (услуги), прибыль, фонды экономического стимулирования; на уровне государства – это налоговая, финансовая, ценовая политика.

Рассмотрим более подробно отдельные инструменты эколого-экономического стимулирования.

1. Налогообложение – один из важнейших и наиболее реальных стимулов для предприятия. Основная идея реформирования налоговой системы в сторону экологизации состоит в следующем.

Во-первых, необходим резкий рост удельного веса налогов в природоэксплуатирующем секторе экономики в общей сумме налогов, что в существенной мере сделано в последние годы. Это будет способствовать реальному отражению роли природно-ресурсного потенциала в хозяйстве страны, более рациональному использованию природных ресурсов, изъятию природной ренты в пользу всего общества. Системы налогообложения в России, да и в мире, делают упор на взимании налогов с прибыли, добавленной стоимости, доходов населения.

Должен произойти резкий перенос пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами при сохранении общей суммы налогов. Возможности такого перераспределения колоссальны ввиду огромнейшего потенциала природно-ресурсной ренты, которая принадлежит всему обществу, а зачастую монополизирована природоэксплуатирующими секторами. Сотни миллиардов долларов, вывезенные ранее из России в подавляющей своей части имеют природно-ресурсное происхождение.

Во-вторых, следует создать единую вертикаль в системе налогообложения, охватывающую всю природно-ресурсную цепочку – от сырья до конечной продукции, получаемого на его основе. При этом на первом этапе природно-продуктовой цепочки налоги должны быть максимальными (для подавления природоэксплуатирующей деятельности). По мере приближения к стадии конечного продукта они должны становиться более мягкими (в целях стимулирования высокотехнологичных, перерабатывающих производств с максимизацией добавленной стоимости). Такая налоговая система создает стимул для снижения природоемкости.

Среди экологических налогов выделяют регулирующие и финансирующие налоги.

Регулирующие налоги направлены на непосредственное предотвращение действий, наносящих ущерб окружающей среде, при этом налог соизмеряется с ущербом окружающей среде. При определении ставок налогов учитываются показатели технических возможностей и экономической рентабельности хозяйственной деятельности, При большой гибкости (дифференциации) налогов расходы на предотвращение ущерба окружающей среде оказываются выгодными. К регулирующим экологическим налогам в России относятся, например, платежи за загрязнение окружающей среды.

Финансирующие налоги направлены на взимание денежных сумм и аккумулирование их в бюджете, из которого финансируются различные природоохранные мероприятия. Особенность этого вида экологических налогов в том, что они не должны быть жестко связаны с негативными последствиями хозяйственной деятельности. При установлении финансирующего налога руководствуются критериями прибыльности и непрерывности финансовых поступлений. Примером этого вида налога является плата на восстановление и охрану водных объектов.

Налоговая политика государства включает:

• специальное налогообложение экологически вредной продукции (негативное стимулирование);

• льготное налогообложение и освобождение от уплаты налогов (позитивное стимулирование).

Современная налоговая система не содержит также системы экологического налогообложения, применимой в целях выхода из чрезвычайных экологических ситуаций.

Перспективные направления развития налогообложения таковы:

– дифференциация налогов и платежей предприятий с учетом экологичности их производственно-хозяйственной деятельности;

– перенесение центра тяжести налогового бремени на добывающие отрасли.

Исходя из хозяйственной практики, напрашивается введение следующих экологических налогов:

• налог на производство экологически грязной продукции;

• налог на осуществление экологически опасной деятельности – использование экологически опасных технологий (производство сельскохозяйственной продукции с применением пестицидов и др.);

• налог на продукцию, потенциально опасную в потреблении, хранении и захоронении.

Целесообразно также ввести новые дифференцированные ставки экологических налогов, учитывающие деятельность природопользователей в зависимости от объемов загрязнения природной среды. Следует также учесть степени токсичности выбросов, сбросов, захоронений в природную среду, выпуск продукции, не соответствующей установленным экологическим нормам и стандартам.

Специальные экологические налоги устанавливаются на конкретные технологии, виды продукции, производство которых должно быть ограничено (экологически опасные технологии и продукты), а также в тех случаях, когда утилизация отходов производства требует значительных затрат.

Величина специальных налогов определяется на основе затратного подхода. При этом учитываются следующие виды затрат:

– на замену экологически опасных технологий или видов продукции более прогрессивными;

– на повышение экологической безопасности производственных объектов;

– необходимых для ликвидации и предотвращения ущерба, наносимого предприятием окружающей среде в результате применения экологически опасных технологий.

2. Финансово-кредитный механизм также является важным рычагом стимулирования рационального ресурсопользования и природоохранной деятельности. Он включает:

• льготное кредитование мероприятий, имеющих природоохранных эффект;

• субсидии, представляющие специальные выплаты предприятиям-загрязнителям за сокращение выбросов (сбросов);

• инвестиционные субвенции регионам, предоставляемые на природоохранные цели на безвозмездной основе.

Политика льготного кредитования подразумевает предоставление выгодных кредитов на природоохранные цели из бюджета, а также привлечение банковских кредитов. Преимущество банковского кредитования по сравнению с бюджетным заключается в соблюдении принципов платности и возвратности предоставляемых средств. Это должно стимулировать исключительно целевое использование кредитов и минимальные сроки проведения природоохранных мероприятий. Кроме того, государство может предоставить банку дотацию на компенсацию кредита под пониженный процент, что дает гарантию возвратности и платности кредита. Само предприятие может гарантировать выплату кредита собственным экологическим фондом.

Субвенцирование представляет собой часть бюджетного финансирования. Субвенции республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предоставляются всегда на определенные цели (в данном случае на природоохранные). За использованием этих средств осуществляется контроль. Их роль заключается в развитии экологической инфраструктуры в регионах.

3. Ценовая политика подразумевает стимулирование производства и потребления “экологичной” продукции. Это осуществляется через льготное ценообразование, закрепленное в Законе “Об охране окружающей среды”. Его суть заключается в том, что экологически чистая продукция, выпущенная с применением малоотходных и безотходных технологий, реализуется по более высокой цене, чем аналогичная продукция, произведенная на экологически грязном производстве. В рыночных условиях при сформировавшихся экологических потребностях предприятие-производитель экологичной продукции будет иметь большую прибыль. Однако в условиях формирования экологического самосознания государство возлагает на себя обязанность продвигать на рынок эту продукцию через дотирование определенных категорий потребителей экологичной продукции (прежде всего продуктов питания).

Ценообразование должно дополняться специальным налогообложением: цена на экологически вредную продукцию должна быть занижена для производителя и завышена для потребителя (путем введения акцизного сбора).

4. Экономические методы управления региональным экологическим риском включают:

• стимулирование повышения безопасности производственных технологий через политику ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

• перепрофилирование и вынос экологически опасных предприятий, размещенных в районах повышенного экологического риска (с высокой концентрацией населения, с экстремальными природными факторами).

Для стимулирования этого направления используют следующие методы:

1) обязательное страхование источников и реципиентов риска;

2) премирование (штрафование) предприятий, за выполнение (невыполнение) принятых обязательств по предотвращению аварийных ситуаций;

3) субвенцирование снижения риска аварий;

4) специальное налогообложение экологически опасных видов деятельности в отдельных регионах.

5. Экологическая сертификация как один из видов эколого-экономического стимулирования осуществляется в целях:

• защиты потребителей от приобретения (использования) продукции, опасной для жизни, здоровья, имущества людей, а также для окружающей среды;

• обеспечения интеграции национальной экономики в мировой рынок;

• создания экологически справедливого рынка.

Под экологически справедливым рынком понимается такой рынок, на котором при прочих равных условиях продукция с худшими экологическими характеристиками или производимая по экологически небезопасным технологиям не получает преимуществ в конкурентной борьбе. Продукция, опасная для здоровья и окружающей среды, изымается из обращения на рынке. Система экологической сертификации в России находится в стадии становления.

6. Формирование рынка экологических работ и услуг означает:

• появление консалтинговых, инжиниринговых, венчурных фирм;

• лицензирование деятельности природоохранного назначения;

• развитие сети платных работ и услуг природоохранного значения (экологический аудит);

• привлечение фирм к выполнению экологических работ и услуг;

• торговлю правами на выбросы;

• создание банков и бирж прав на загрязнение.

Политика торговли правами на загрязнение дает возможность переносить рыночные отношения в сферу природопользования. В данном случае формируется рынок, который дает дополнительные возможности варьировать затратами: предприятие может снизить загрязнение, за что оно получит компенсацию от другого предприятия, которое выкупит у первого права на выбросы. Этот механизм использует так называемый бабл-принцип (принцип пузыря): объем выбросов устанавливается в целом для региона, при этом находящиеся на его территории предприятия могут с различным индивидуальным вкладом сформировать этот объем.

Использование данного принципа имеет место как в случае сделок между различными предприятиями или фирмами через куплю-продажу прав на выбросы, так и среди предприятий одних и тех же объединений, компаний (внутрифирменная передача – трансферт прав на загрязнение).

Развитие рыночного механизма управления качеством окружающей среды предполагает наличие органов управления, которые следят за эквивалентностью сделок – рациональным использованием ассимиляционного потенциала окружающей среды. Кроме того, они закрепляют права собственности на выбросы за отдельными претендентами путем выдачи разрешения (лицензии) на выброс.

При расширении данного рынка возникает необходимость создания посреднических организаций, например формирование специальных банков прав на загрязнение. Здесь происходит хранение и накопление сэкономленных прав на выбросы. Покупая и продавая запас таких прав, банки выполняют также их учет. Дальнейшее расширение рынка экологических услуг приводит к созданию бирж прав на загрязнение, где осуществляются сделки по купле-продаже прав на загрязнение окружающей среды.

Перспектива развития рынка экологических товаров и услуг в России связана с мировой переориентацией спроса на товары и услуги, отвечающие определенным экологическим критериям. Эта тенденция характеризует качественную перестройку мирового рынка и изменение позиций отдельных государств, обусловленное уровнем экологизации их экономики.

В целом следует подчеркнуть необходимость дальнейшего развития позитивных методов стимулирования в сфере природопользования и природоохранной деятельности: прогрессивного налогообложения, ценообразования, лицензирования использования природных ресурсов, расширения рынка экологических работ и услуг и т.п.

Дальнейшее формирование экономического механизма природопользования предусматривает следующие шаги:

• совершенствование учета и оценки природно-ресурсного потенциала территорий с целью создания единой системы обеспечения информацией на федеральном, территориальном и местном уровнях;

• экологизация налоговой системы, резкое увеличение природно-ресурсной доли налогов, совершенствование экологических платежей и штрафов;

• адекватный учет экологического ущерба, вреда, наносимого здоровью и имуществу человека. Он необходим для использования в экологическом праве, экологической экспертизе, экологическом страховании, инвестиционной деятельности, экологическом аудите;

• разработка экономической части кадастров природных ресурсов;

• реализация принципа “загрязнитель платит”, что позволит включить экологические издержки, ущербы, которые несет сейчас общество, и другие объекты загрязнения во внутренние издержки и цену продукции загрязнителя;

• повышение конкурентоспособности экологических и ресурсосберегающих проектов по сравнению с техногенными проектами, постепенное увеличение экономического барьера для “грязных” технологий;

• стимулирование внедрения обязательного и добровольного экологического страхования для покрытия непредвиденных расходов, возникающих в результате аварий;

• формирование рынка экологических работ и услуг, организация лицензирования деятельности природоохранного назначения, внедрение экологического аудита;

• учет возрастания ценности природы в экономическом, социальном, экологическом планировании и прогнозировании, оценка “экологической правильности” направления экономического развития на базе макроэкономических показателей, рассчитанных с учетом экологического фактора;

• учет экологического фактора в процессах приватизации, смены собственника;

• учет глобальных выгод от природы России.

Состояние окружающей среды, ее природных ресурсов и комплексов, а также условия жизни и деятельности населения не остаются неизменными, а находятся в зависимости от функционирования общественного производства, а также деятельности промышленных предприятий, как основных природопользователей и загрязнителей природной среды, без которых невозможно дальнейшее существование общества. Осуществляемое посредством производства воздействие общества на окружающую среду, с одной стороны, оказывает на нее положительное влияние (приумножает биологические ресурсы, улучшает и совершенствует экологические системы, усиливая в них энергетический обмен, что способствует общему омолаживанию биосферы, ускоряет эволюционный процесс и создает предпосылки к развитию прогрессивных биогеоценозов)¹. Как справедливо отмечает Е.Т. Фаддеев, «развитие производства по необходимости вызывает (а в немалой степени и означает) развитие самого человека. Оно выражается, кроме прочего, в увеличении многообразия социальных потребностей, связей, реальных потребностей каждого индивида и всего социума»². С другой стороны, нарушение природных процессов, изъятие природного вещества и энергии у экологических систем, размещение отходов оказывает негативное воздействие на природу. Поэтому экологические проблемы в регионах и организационно-правовые средства их решения становятся все более актуальными и сложными и имеют специфику, цели, задачи, принципы и содержание на всех этапах развития российского государства.

Всего можно выделить два периода, первый охватывает советский период, который начинается с 1917 г. и продолжается до 1990 г. Второй – постсоветский. Он охватывает переходный период от плановой к рыночной экономике и устойчивому социально-экономическому развитию страны и ее отдельных регионов, а также организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды и природопользования в регионах в условиях рыночной экономики и продолжается с 1990 г. по настоящее время. Все эти периоды взаимосвязаны между собой. В годы советского периода решение экологических проблем осуществлялось в условиях социально-экономического и политического соперничества основных мировых держав. Поэтому организационно-правовое обеспечение природоохранной деятельности и рационального природопользования в отдельных странах осуществлялось в рамках различных теоретических концепций. В странах капиталистического мира была взята за основу концепция «массового потребления», а в СССР – «ускорения научно-технического прогресса», каждая из них претендовала на первенство в процессе решения природоохранных проблем. Так, в СССР состояние и качество окружающей среды не рассматривалось как кризисное, а использование природных ресурсов как неэффективное. Более того, организационно-правовое обеспечение природоохранной деятельности основывалось на законодательных положениях, что исключительная государственная собственность на основные средства производства и природные ресурсы, а также плановая система хозяйства образуют основу для эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. За рубежом преувеличивали роль рыночной экономики и частной собственности на средства производства и природные ресурсы для решения экологических проблем, а также успехи в экологической сфере отдельных богатых промышленно развитых стран и делали вывод об экономической отсталости СССР, его неготовности к решению региональных экологических проблем.

В условиях плановой экономики в СССР для решения экологических проблем использовались преимущественно административные методы, и прежде всего директивное планирование, в ущерб экономическим методам управления, которые использовались весьма недостаточно. Организационно-правовое обеспечение в экологической сфере исторически развивалось применительно к использованию и охране отдельных объектов природы без учета существующей взаимосвязи между природными объектами и окружающей средой, общих экологических требований к хозяйственной деятельности и природопользованию. Имел место узковедомственный подход при организации охраны окружающей среды в российских регионах. В советский период организационно-правового обеспечения решения существующих и вновь возникающих экологических проблем в промышленных регионах было недостаточным³. В конечном счете, как показала практика, экологические проблемы не получили своего решения в странах как с плановой, так и с рыночной экономикой. Это обусловлено существовавшей длительный период в мировом сообществе в той или иной форме концепцией потребительского отношения общества к природной среде, характерной для всех государств. Практическая реализация этой ошибочной по своему содержанию и целям концепции социально-экономического развития привела к проявлениям экологического кризиса во многих странах, а также возникновению реальной угрозы дальнейшего существования человеческого общества и биосферы⁴.

Однако в советский период были заложены основы законодательного решения экологических проблем в регионах, в частности принципы охраны природы, определяющие правовую основу и организацию природоохранной деятельности государственных органов и промышленных предприятий. Это послужило импульсом к дальнейшему развитию организационно-правовых механизмов в постсоветский период⁵. Кроме того, накапливался положительный опыт природоохранной деятельности промышленных предприятий в рассматриваемой области. Согласно ст. 54 Закона «Об охране природы в РСФСР»⁶ предусмотрены положения, касающиеся учёта, планирования, просвещения, научно-исследовательской работы, а также ответственности руководителей ведомств, предприятий за неправомерное уничтожение, порчу природных богатств. Далее постановлением ЦК КПСС и Совета Министров от 29 декабря1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»⁷ предусматривались:

Во-первых, ответственность за организацию рационального использования природных ресурсов и их охрану, осуществление государственного контроля;

Во-вторых, разработка планов исследований по научным основам рационального использования природных ресурсов и охраны природы, координация деятельности научных учреждений по разработке важнейших проблем в этой области и обеспечение финансирования предусмотренных в планах важнейших научно-исследовательских работ, а также контроль за их выполнением; разработка прогнозов по вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

В-третьих, разработка проектов сводных перспективных и годовых планов охраны природы на территории автономных республик, краев, областей, промышленных центров, союзной республики, меры по охране природы, вывод из городов предприятий или изменение их профиля, когда невозможно существенно изменить наиболее вредные их выбросы;

В-четвертых, при составлении заданий на проектирование предприятий включать разработку мер, исключающих возможность их отрицательного воздействия на природную среду; при составлении заданий на проектирование новых технологических процессов – требования резкого сокращения или полного исключения загрязнения вод вредными выбросами и стоками; при утверждении технических проектов на строительство и реконструкцию предприятий обеспечивать их соблюдение, особое внимание уделять переходу на качественно новые технологические процессы, чтобы рационально использовать природные ресурсы и уменьшить воздействие на окружающую среду; выделять в проектах на строительство предприятий специальным разделом меры по охране природы

Постсоветский период в развитии организационно-правового обеспечения природоохранной деятельности в регионах коренным образом отличается от советского. Его содержание определяется воздействием социально-политических и экономических факторов на государственно-правовую надстройку, что не могло не сказаться на состоянии законодательства и государственного управления, Речь идет о переходе от плановой к рыночной экономике, от исключительной государственной собственности на природные ресурсы к многообразию форм собственности в этой сфере, от господства государственной собственности в экономике к ее многообразию, возникновению новых и приватизации государственных предприятий. Экологическая политика государства стала направлена на совершенствование имеющихся и создание новых механизмов регулирования экологических отношений, в том числе эколого-правовых требований и мер по их реализации, которые уже не отвечали экономическим, социально-политическим и правовым реалиям и поэтому нуждаются в обновлении. Это отвечает Основным положениям государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденным Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.⁸, целям и задачам, принципам и содержащимся требованиям и мерам в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.⁹, а также в Экологической доктрине РФ, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г.¹⁰

К сожалению, рост промышленного производства, его модернизация, информатизация и компьютеризация, а также развитие микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций, появление современных технологий и оборудования не привели к позитивным изменениям в экологической сфере в промышленных регионах. Тупиковый характер моделей бесконечного прогресса в развитии человеческого общества и промышленного производства признается также многими учеными как в нашей стране, так и за ее пределами¹¹. Потенциальные возможности современных цивилизаций исчерпаны или близки к исчерпанию, а существующая ситуация, в свою очередь, может привести к дестабилизации биосферы Земли, утрате ее целостности и способности поддерживать качество окружающей человека среды. Продуктом современной потребительской цивилизации являются глобальные проблемы, связанные с возможностями и перспективами выживания человечества, и прежде всего экологическая проблема¹². По справедливому мнению Э.В. Гирусова, человек должен обладать свойством экологического обеспечения (характерным для любого живого организма), без чего он не имеет будущего, что потребует изменения его взглядов и системы ценностей по отношению к окружающей его природной среде и формирования чувства ответственности перед нею и последующим поколением людей¹³.

В настоящее время благополучие страны и ее регионов, уровень жизни населения, а также состояние и качество природной среды и ее отдельных объектов и комплексов зависит от ряда явлений и обстоятельств внутреннего и внешнего характера. К их числу относятся, прежде всего:

Во-первых, объективные условия, характерные для развивающейся рыночной экономики, которая касается не только производственной, но и природно-ресурсной сферы, а также деятельности промышленных предприятий как основных природопользователей и загрязнителей окружающей среды в регионах страны;

Во-вторых, происходящие в стране, ранее отсутствующие процессы глобализации и интеграции Российской Федерации и ее регионов в мировое экономическое, культурное и правовое пространство¹⁴, в том числе вступление страны в ВТО. Все это обуславливает необходимость учета норм международного и европейского права, опыта Японии, США, стран Европейского Сообщества и других стран с развитой рыночной экономикой. Так, правовое регулирование вопросов охраны окружающей среды в странах ЕС основывается на выработанной и согласованной ее странами-участниками единой экологической политике, где происходит поиск новых форм и направлений охраны окружающей среды и приспособление существующих форм к новым задачам социально-экономического и экологического развития;

В-третьих, происходящие кризисные явления в мировой экономической и финансовой области, оказывающие негативное влияние на природоохранную деятельность в российских регионах;

В-четвертых, воздействие на экологическое состояние российских регионов и страны в целом, как и многих других государств мирового сообщества, существующих глобальных экологических проблем. К их числу относится, в частности, загрязнение поверхностных и подземных вод, морской среды, изменение климата и возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф.

Все это влияет на процессы биологического разнообразия, устойчивость экологических взаимосвязей в биосфере, а также сказывается на состоянии здоровья и качестве жизни людей, окружающей среды и на природопользовании. В 40 субъектах РФ более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объём сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов РФ на площади более 100 млн гектаров. Количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а направляются на размещение, возрастает, а условия их хранения и захоронения не соответствуют требованиям экологической безопасности.

Поэтому первостепенное значение имеет сохранение запасов природных богатств промышленных регионов Российской Федерации, в 10 раз превышающих мировой валовой продукт¹⁵. Кроме того, в Экологической доктрине РФ, одобренной Правительством РФ 31 августа 2002 г., справедливо отмечается, что обеспечение экологической безопасности является необходимым условием существования, а также социально-экономического и экологического развития человеческого общества. Такой подход к социально-экономическому и экологическому развитию промышленных регионов страны вытекает также из «Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года», которые были утверждены 30 апреля 2012 г. Президентом РФ. Стратегической целью государственной экологической политики является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности населения и природных территорий. Реализация экологической политики направлена на соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной и окружающей среды, экологической безопасности населения и природных территорий. Это соответствует ч. I ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей использование и охрану земли и других природных ресурсов в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, которую гарантировать и обеспечивать может только государство, используя свои методы и средства, прежде всего административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Осуществление государственной политики в области экологического развития предусматривает улучшение качества организационно-правового обеспечения природоохранной деятельности в промышленных регионах. Для этого необходимо прежде всего повышение:

Во-первых, эффективности правового регулирования, в том числе принятие законодательных и иных нормативных правовых актов, создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства РФ в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, а также нормативноправовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду, усиление ответственности за нарушение экологического законодательства и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения, развитие правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причинённого природным объектам. При этом важно обеспечить, с одной стороны, единство правового регулирования путем закрепления общих прав и обязанностей, мер и требований, ограничений и приоритетов, а с другой – учет специфических региональных особенностей охраны природных ресурсов путем конкретизации общих требований и мер. Во-вторых, эффективности государственного и муниципального управления, разграничение их полномочий. С этой целью предусматривается:

а) формирование эффективной системы государственных органов, повышение эффективности их взаимодействия и координации, в том числе государственного экологического надзора и мониторинга, прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установление в качестве критерия оценки эффективности их деятельности – состояния окружающей среды и экологической безопасности на природных территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов, а также внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия решений;

б) установление обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов (включая радиационно, химически и биологически опасные объекты), совершенствование процедуры и методологии оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и её учёт при принятии решений, гармонизация (ОВОС) в соответствии с международными договорами РФ и создание правовой баз