КАК НАМ ОБУСТРОИТЬ РОССИЮ Посильные соображения 4 страница

Составленное так областное земское собрание тут же заменяет собой облсовет, вместо облисполкома формирует для исполнительных действий областную земскую управу, само же, в долготу принятого избирательного срока, собирается только на очередные сессии, а в промежутках члены собрания живут в сво­их уездах. (После того как вся система станет рабо­тать устойчиво, сам избирательный срок может быть повсюду удлинён.)

Тут следовало бы не опустить совета нашего выдаю­щегося земца Д. Н. Шипова: дабы исправить возможные упущения от выборных случайностей, каж­дое собрание имеет право не голосованием, а при пол­ном согласии приобщать в свой состав, не более пя­той части от своего объёма, всем известных полезных и необходимых местных деятелей. В предстоящих ус­ловиях это даст и путь некоторым успешным деяте­лям райсоветов, облсоветов, затем и Верховного Со­вета — быть плавно принятыми в состав новой власти.

Чем авторитетнее будет областное земство — тем, соответственно, сильней самостоятельность и самопопечение автономных национальных республик и обла­стей.

Не берясь тут предугадывать роль и место нынеш­них Верховных Советов Российской Федерации, Укра­ины и Белоруссии — естественно предложить, чтобы в конце следующего срока областные земские собрания выделили бы из себя делегатов в Палату Союза (заме­няющую Совет Союза) Всеземского Собрания (заменя­ющего Верховный Совет депутатов), а сами были бы по тому же принципу переизбраны уездными собра­ниями.

Нынешняя система равномочных палат Совета Со­юза и Совета Национальностей совсем не плоха, если бы выполнялась без показности и без мошенничества. Палата Национальностей могла бы остаться во Всеземском Собрании вообще без изменений — только с тем простором для каждой нации, что отведённые ей места она сама решает, каким порядком замещать: общими выборами или полномочиями по достоинству, и на какие сроки.

Существующий сегодня Совет Союза составлен по смутному смешанному принципу: частью территори­альным голосованием, частью делегированием от КПСС и от организаций. Это — неприемлемо даже и на пе­реходный (4-х? 6-летний?) период и должно быть как-то исправлено. Кроме того, он неуклюж и огружён ещё и Съездом депутатов, от чего законодательная ра­бота только двоится и осложняется.

Успешное построение земской системы, увершаемой Всеземским Собранием, требует, чтобы поработа­ли и набрались опыта уездные и областные собрания, и областяне, хорошо узнав друг друга, могли бы выде­лять во Всеземское Собрание делегации (либо посто­янные на долготу срока, либо посменные на часть его), в которых областной опыт сливался бы со все­российским и всегда надёжно был бы представлен в нём. Парламент не может быть отвлечённо «централь­ным»: он должен состоять из реальных и авторитет­ных представителей областей, да ещё с непременным условием, чтобы они определённую заметную часть года жили в своей местности, не то теряют право пред­ставлять её. (Это — и в Соединённых Штатах так.)

СОЧЕТАННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ
Имеется в виду разумное сочетание деятельности централизованной бюрократии и общественных сил.

Такое сочетание бывало периодами и в Московской Руси: местное самоуправление вело не только мест­ные дела, но в часть общегосударственных, однако под надзором центральной власти.

В 1899 С. Ю. Витте ложно-доказательным рассужде­нием, что самодержавие якобы несовместимо с широ­ким местным самоуправлением, удержал Николая II от расширения прав земств. (Вскоре вослед Л. Тихо­миров, народоволец, ставший монархистом, опроверг это рассуждение, но не был услышан.)

Централизованная бюрократия инерционно старает­ся ограничить области общественного самоуправле­ния. Но это нужно лишь самой бюрократии, а никак не народу, да и не правительству. В здоровое время у местных сил — большая жажда деятельности, и ей должен быть открыт самый широкий простор. Как формулировал Тихомиров: во всём, где общественные силы и сами способны поддерживать общеобязательные нормы, действие правительственных учреждений излишне и даже вредно, так как без нужды расслабляет способность нации к самостоятельности. Повсюду, где допустимо прямое действие народных сил — в форме ли местного самоуправления или деятельности ещё каких-то отдельных общественных ассоциаций, союзов, — это прямое действие должно быть им от­крыто.

Кроме того, этот общественный подпор незаменим для контроля над государственно-бю­ро­кра­ти­чес­кой си­стемой и заставляет любого там чиновника служить честно и поворотливо.

Такую сочетанную систему, деловое взаимодейст­вие администрации правительственной и администра­ции местных самоуправлений, Д. Шипов называл го­сударственно-земским строем.

Но особое соотношение сложится в нынешний пере­ходный и может быть не столь краткий период. Пока общественные силы будут медленно нарастать снизу, набираться государственного опыта, растить свои кад­ры — существующая бюрократия, привыкшая к бес­контрольному всевластию, будет упираться и всяче­ски не уступать своих прав. Однако неизбежно резкое сужение их от возникновения хозяйственной само­стоятельности в стране. Кроме того, в нынешних све­жеизбранных, переходных советах уже показывают себя конструктивные силы, которые помогут этому расширению общественной самостоятельности.

ПРЕДПОЛОЖЕНИЯ О ЦЕНТРАЛЬНЫХ ВЛАСТЯХ
Сегодня президентская власть — никак не лишняя при обширности нашей страны и обилии её проблем. Но и все права Главы Государства, и все возможные конфликтные ситуации должны быть строго предус­мотрены законом, а тем более — порядок выбора президента. Подлинный авторитет он будет иметь только после всенародного избрания (на 5 лет? 7 лет?). Однако для этого избрания не следует раст­рачивать народные силы жгучей и пристрастной из­бирательной кампанией в несколько недель или даже месяцев, когда главная цель — опорочить конкурента. Достаточно, если Всеземское Собрание выдвигает и тщательно обсуждает несколько кандидатур из числа урождённых граждан государства и постоянно жив­ших в нём последние 7-10 лет. В результате обсужде­ний Всеземское Собрание даёт по поводу всех канди­датов единожды и в равных объёмах публичное обос­нование и сводку выдвинутых возражений. Затем все­народное голосование (в один-два тура, по способу абсолютного большинства) могло бы производиться без напряжённой изнурительной избирательной кам­пании. (Очевидно разумно, по американскому образ­цу, предусмотреть и должность вице-президента: его кандидатуру называет для себя кандидат в президен­ты, и они выбираются вместе.)

Если в течение срока избрания Всеземское Собрание тремя четвертями в каждой палате признáет, что пре­зидент исполняет свои обязанности неудовлетворительно, оно должно опубликовать доказательные сооб­ражения о том — и они выносятся на народное голо­сование, как и возможные новые кандидаты. Напро­тив, если по истечении срока президентства Всезем­ское Собрание двутретным большинством в каждой палате продолжает поддерживать этого президента — нет видимых причин не оставить его на следующий срок без нового народного голосования. Если президент умрёт во второй половине своего срока, — вице-президент заступает его пост до конца срока; если в первой половине — всенародные выборы проводятся заново.

Президент назначает совет министров по своему усмотрению, предпочтительней — из специалистов, принятых на основании конкурса и в качестве госу­дарственных служащих; не желательно — из членов законодательных палат. Министры отчитываются как перед президентом, так и перед обеими палатами, но ими не могут быть сменены. (Можно не упустить из предсмертной программы П. А. Столыпина: двух-трёхлетняя Академия для занятия высших государ­ственных должностей из наиболее способных, отлич­но окончивших институты, с открытыми мотивирован­ными общественными или персональными рекоменда­циями; в Академии — факультеты по профилю мини­стерств. Среди министерств Столыпин выделял мини­стерство местных самоуправлений — в помощь им.)

По определению нашего правоведа В. В. Леонтовича: правительство отличается от администрации (бю­рократии) тем, что решает новые задачи, а админист­рация — старые, установившиеся. Соответственно — и требуемый высокий ранг квалификации и (В ОРИГИНАЛЕ: КВАЛИФИКАЦИИИ) минист­ров; если же правительство само отдастся бюрократизации, то оно потеряет способность вести страну.

Но и вся работа в административной системе долж­на никак не быть ни наградой, ни привилегией, не приносить никаких личных преимуществ. «Плодотвор­но только то правительство, которое видит в себе не что иное, как обязанность»,— писал М. Н. Катков. А после всего, пережитого нами, всякая власть как понятие — уже в неизбывном долгу перед народом. Чтобы теперь исправлять и нагонять всё развален­ное — правительственные учреждения должны отда­вать все силы, возможно иметь удлинённый рабочий день.

Мы — почти ни в чём не можем копировать Швей­царию: и по размеру её, и оттого что она создалась как союз независимых кантонов. Но несомненно мо­жем перенять у неё: при определённом числе тысяч подписей — вносится законопроект, который палаты обязаны рассмотреть; при другом, большем числе (у нас — миллионов) — становится обязательным плебис­цит по выдвигаемому вопросу. Эта законодательная инициатива масс добавляет гибкости в государствен­ную жизнь.

Кроме таких плебисцитов и редких выборов прези­дента — никакие более всенародные голосования не стали бы нужными.

СОВЕЩАТЕЛЬНАЯ СТРУКТУРА
Добавляю эту главу никак не к сегодняшнему мо­менту,— но, мне кажется, весьма важную для нашего отдалённого государственного будущего.

Вспоминая свой богатый думский опыт, В. Макла­ков выделял: самые прочные успехи демократии до­стигаются не перевесом большинства над меньшинст­вом, а — соглашением между ними. Для страны с по­литической неопытностью он даже предлагал созда­вать третью палату парламента «из опытного и куль­турного меньшинства»: создание такой преграды бу­дет мешать свободному разливу демократии, но для неё самой менее опасно, чем неограниченная власть большинства.

Делая и ещё шаг в этой мысли: очевидно, надо ис­кать форму государственных решений более высокую, чем простое механическое голосование. Всё отдавать на голосование по большинству — значит устанавли­вать его диктатуру над меньшинством и над особыми мнениями, которые как раз наиболее ценны для по­иска путей развития.

Высокий уровень деятельности всех государствен­ных властей недостижим без установления над ними этического контроля. Его могла бы осуществлять вер­ховная моральная инстанция с совещательным голо­сом — такая структура, в которой голосование почти вообще не производится, но все мнения и контрмнения солидно аргументируются, и это — наиболее авторитетные голоса, какие могут прозвучать в государствен­ной работе.

В нашей истории для того есть прочное подобие: Земский Собор в Московской Руси. Как писал Д. Ши­пов: когда у нас собирались Земские Соборы, то не происходило борьбы между Государем и Соборами, и неизвестны случаи, когда бы Государь поступил в про­тивность соборному мнению: разойдясь с Собором, он только ослабил бы свой авторитет. Соборность — это система доверия; она предполагает, что нравственное единство — возможно и достижимо.

Такому плану идеально могла бы соответствовать Дума (Соборная Дума? Государственная Дума?), со­бранная как бы от народной совести — из авторитет­ных людей, проявивших и высокую нравственность, и мудрость, и обильный жизненный опыт. Но — никак не видно несомненного метода отбора таких людей.

Известным заменителем могла бы быть Дума, со­ставленная от социальных слоёв и профессий, можно сказать — от сословий. (По Далю, первое значение этого слова: люди общего им занятия, одних прав; второе: состояние, разряд, каста.)

Это два самых естественных принципа взаимодей­ствия и сотрудничества людей: по общей территории, на которой они живут; и по роду их занятий, направ­лению их деятельности. Мы — каждый имеем свою работу, специальность, и тем получаем полезное ме­сто в структуре общества. Обезличенное полное равен­ство людских выражений — есть энтропия, направле­ние к смерти. Общество живо именно своею дифферен­циацией. Несут на себе государство — те люди, кото­рые думают, работают и создают всё, чем живёт стра­на. Чем лучше нация организована в социальных группах, тем явственней проступают её творческие си­лы (Л. Тихомиров).

В рассвобождённом нашем обществе с годами несо­мненно разработаются и сплотятся жизнедеятельные сословия — сословия не в кастовом смысле, а — по профессиям и отраслям приложения труда. Слишком долго у нас всяким делом ведали и руководили те, кто ничего в нём не понимают. Наконец каждое дело дол­жны вести знающие. А совета по каждому делу никто не даст лучше, чем представители данной специально­сти. (Сословия, основанные на духовном и деловом со­творчестве людей одной профессии, никак не следует путать с профсоюзами. В сословии — ты естественный член уже по одному роду своей работы. Профсоюз — это организация для борьбы за зарплату и материаль­ные выгоды, куда не каждый вступает и не каждого принимают.)

В дополнение к земскому, территориальному пред­ставительству могло бы нарасти и действовать пред­ставительство сословное. (И часть энергии, непроизво­дительно растрачиваемой в партиях, направится в кон­структивную сословную деятельность.)

Процедуру выборов (или назначения) своих депута­тов в Соборную Думу каждое сословие определяло бы само. Они посылают гуда (ведущие сословия — и по два) не политических депутатов и не для отстаивания своих политических интересов, а — самых опытных и достойных, кому доверяют общие суждения по роду деятельности своего сословия.

Для удобства сосредоточения работы число членов Думы не должно бы превосходить 200-250 человек. (Сословий может оказаться и больше, но может посы­латься один представитель от группы родственных некрупных сословий.)

Мнение без голосования — вовсе не новинка. Напри­мер, у горцев Кавказа долго держался порядок не об­щего голосования, а — «опрос мудрых».

Всякое мнение, суждение или запрос, основательно мотивированное и обращённое более чем половиной Думы к президенту, совету министров, любой из двух палат или к верховной судебной власти, — публикует­ся. И запрошенная инстанция либо должна принять это суждение в руководство, либо опубликовать в двух­недельный срок мотивировку, по которой запрос от­вергается. (В исключительных случаях военной тайны обмен происходит не публично; но члены Думы и в этом случае вправе получить любую нужную информацию о президентской, правительственной, законода­тельной или судебной деятельности.)

Так же, более чем от половины Думы, может быть выдвинут кандидат в президенты.

Если же суждение Соборной Думы принято без го­лосов против — оно накладывает запрет на любой за­кон, на любое действие любого учреждения,— и тот закон, то действие должны быть изменены. Таким же путём может быть наложено вето и на любую канди­датуру в президенты.

Добавление совещательной и весьма сведущей Со­борной Думы — накладывает на все виды властей ум­ственный и нравственный отпечаток. А возможности улучшить общество одними лишь политическими сред­ствами — невелики.

«Цель общежития — установить между людьми нравственный порядок» (М. М. Сперанский).– «Свобода и законность, чтобы быть прочными, должны опираться на внутреннее сознание народа» (А. К. Толстой). — «Политическая крепость прочна только тогда, когда держится на силе нравственной» (В. О. Ключевский).

Право — это минимум нравственных требований к человеку, ниже которых он уже опасен для общества. «Во многих случаях то, что является правом, запре­щается моралью, которая обращается к человеку с за­поведями высшими и более строгими» (П. И. Новгородцев).

Нравственное начало должно стоять выше, чем юри­дическое. Справедливость — это соответствие с нравст­венным правом прежде, чем с юридическим.

ДАВАЙТЕ ИСКАТЬ
В этой сжатой работе я не имел возможности гово­рить об армии, милиции, судебной системе, большин­стве вопросов законодательства, экономики и о проф­союзах. Моя задача была лишь — предложить некото­рые отдельные соображения, не претендующие ни на какую окончательность, а только предпослать почву для обсуждений.

Разумное и справедливое построение государствен­ной жизни — задача высокой трудности, и может быть достигнуто только очень постепенно, рядом последова­тельных приближений и нащупываний. Эта задача не угасла и перед сегодняшними благополучными запад­ными странами, надо и на них смотреть глазами не восторженными, а ясно открытыми, — но насколько ж она больней и острей у нас, когда мы начинаем с ката­строфического провала страны и разученности людей.

Непосильно трудно составлять какую-либо стройную разработку вперёд: она, скорее всего, будет содержать больше ошибок, чем достоинств, и с трудом поспевать за реальным ходом вещей. Но и: нельзя вовсе не пы­таться.

В основу предлагаемой работы положены мысли многих русских деятелей разной поры — и, я надеюсь, их соединение может послужить плодоносной порос­лью.

Июль 1990