Управління факультативними територіальними одиницями

(самостійно)

 

Зм м 8 еще

 

Вопрос 1.

 

Відповідно до закону України «Про центральні органи вико­навчої влади» [4] територіальні органи центрального органу ви­конавчої влади утворюються як юридичні особи публічного пра­ва в межах граничної чисельності державних службовців та пра­цівників центрального органу виконавчої влади і коштів, перед­бачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність цен­трального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади те­риторіальні органи можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі, районах, районах у міс­тах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поши­рюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) те­риторіальні органи, якщо це передбачено положенням про міністер­ство та інший центральний орган виконавчої влади. Територіальні органи підпорядковані відповідному міністерству, іншому цен­тральному органу виконавчої влади, а територіальні органи ниж­чого рівня також територіальним органам вищого рівня.

Голови місцевих держадміністрацій координують діяльність територіальних органів і сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

Територіальні органи у своїй діяльності керуються Консти­туцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем'єр-міністра України, наказами міністерства, дорученнями міністра, його першого заступника та заступника (у разі введен­ня відповідної посади), наказами центрального органу виконавчої влади, дорученнями керівника центрального органу виконавчої влади, актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міс­цевих держадміністрацій, органів місцевого самоврядування та наказами територіальних органів вищого рівня.

Завданням територіальних органів є реалізація повноважень міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Територіальні органи відповідно до покладених на них за­вдань:

1) надають адміністративні послуги;

2) здійснюють державний нагляд (контроль);

3) управляють об'єктами державної власності в межах, визна­чених законодавством;

4) узагальнюють практику застосування законодавства з пи­тань, що належать до їх компетенції, готують та вносять в уста­новленому порядку пропозиції щодо його вдосконалення;

5) здійснюють інші повноваження, визначені законами Укра­їни та покладені на міністерство, інший центральний орган вико­навчої влади Президентом України.

Територіальні органи з метою організації своєї діяльності:

1) забезпечують здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх здійсненням;

2) забезпечують ефективне, результативне і цільове викорис­тання бюджетних коштів;

3) організовують планово-фінансову роботу, здійснюють контр­оль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забез­печують організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку;

4) організовують розгляд звернень громадян з питань, що на­лежать до їх компетенції, виявляють та усувають причини, що призводять до подання громадянами скарг;

5) забезпечують доступ до публічної інформації, що перебуває у їх володінні;

6) забезпечують у межах своїх повноважень реалізацію держав­ної політики стосовно захисту інформації з обмеженим доступом;

7) забезпечують у межах своїх повноважень виконання за­вдань з мобілізаційної підготовки та мобілізації;

8) організовують роботу з укомплектування, зберігання, облі­ку та використання архівних документів.

Територіальні органи мають право:

зилучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окре­мих питань вчених і фахівців, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх ке­рівниками), представників інститутів громадянського суспільства;

одержувати в установленому законодавством порядку інфор­мацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм пласності та їх посадових осіб;

скликати наради, утворювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ради, комісії, колегії, робочі групи- іощо) для сприяння здійсненню покладених на територіальні ор­гани завдань;

користуватися інформаційними базами даних державних ор­ганів, державною системою урядового зв'язку та іншими техніч­ними засобами.

Територіальні органи в Автономній Республіці Крим, облас­тях, м. Києві та Севастополі, міжрегіональні територіальні орга­ни здійснюють свої повноваження як безпосередньо, так і через територіальні органи нижчого рівня, а також контроль за діяль­ністю територіальних органів нижчого рівня.

Територіальний орган міністерства очолює керівник, який призначається на посаду за погодженням з головою місцевої дер­жадміністрації та звільняється з посади міністром, якщо інше не передбачено законом та положенням про міністерство.

Керівник територіального органу міністерства може мати за­ступників, які призначаються на посади та звільняються з посад міністром.

Територіальний орган іншого центрального органу виконавчої влади очолює керівник, що призначається на посаду за погоджен­ням з міністром, який спрямовує і координує діяльність централь­ного органу виконавчої влади, та головою місцевої держадміністра­ції та звільняється з посади керівником центрального органу вико­навчої влади за погодженням з міністром, якщо інше не передбаче­но законом та положенням про центральний орган виконавчої влади.

Керівник територіального органу іншого центрального органу виконавчої влади може мати заступників, які призначаються на посади та звільняються з посад за погодженням з міністром, який спрямовує і координує діяльність центрального органу виконавчої влади, керівником центрального органу виконавчої влади, якщо інше не передбачено законом та положенням про центральний ор­ган виконавчої влади.

Керівник територіального органу міністерства та іншого цен­трального органу виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі, міжрегіонального те­риторіального органу вносить міністру та керівнику центрально­го органу виконавчої влади пропозиції щодо призначення на по­саду та звільнення з посади керівників територіальних органів нижчого рівня.

Чисельність працівників територіальних органів іншого цен­трального органу виконавчої влади затверджує керівник цен­трального органу виконавчої влади в межах граничної чисель­ності працівників, визначеної Кабінетом Міністрів України для територіальних органів центрального органу виконавчої влади. Територіальні органи, утворені як юридичні особи, мають само­стійний баланс, рахунки в установах Казначейства, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням.

 

 

Вопрос 2.

 

Сучасний світ зазнає фундаментальних динамічних соціальних змін, відбувається прискорення соціальних процесів. Формування нової культури управління, постіндустріальної наукової парадиг­ми дає змогу вивільнити центральні органи влади від невластивих їм функцій та зосередити увагу на сучасних методах управління.

Процес трансформації системи державного управління Укра­їни вимагає наукового підходу до державного і місцевого (регіо­нального) управління, який ґрунтується на об'єктивних законах і принципах соціального управління. Ця перебудова базується на конституційних принципах розподілу влади з чітким визначен­ням повноважень кожної інституції. Ці умови викликали необ­хідність внесення істотних змін в організацію діяльності органів державного управління і передачу деяких функцій місцевих ор­ганів державного управління органам місцевого самоврядування (так звані делеговані повноваження).

Сучасний стан державотворення в Україні відзначається інтен­сивним пошуком найбільш оптимальної моделі державного устрою держави. Адже необхідною умовою стабільного розвитку суспіль­ства та ефективного функціонування держави є забезпечення ба­лансу загальнодержавних інтересів з інтересами населення регіо­нів і територіальних громад. Ця постановка питання є актуальною для України та має особливе значення, адже несистемність дер­жавної політики та реальних дій у цій сфері стали однією із за- садничих причин багаторічної структурної кризи влади, що при­звела до надмірної централізації державної влади, посилення те­риторіальної диференціації та рівня економічного розвитку в ре­гіонах, дисбалансу загальнодержавних інтересів з інтересами ре­гіонів, територій. Дані негативні тенденції посилює недостатність відповідної нормативно-правової бази у регулюванні взаємовідно­син центру і регіонів.

Демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова гро­мадянського суспільства в Україні неможливі без проведення де­централізації і деконцентрації державних функцій і повноважень та втілення в життя принципів реального місцевого управління, адже наша країна сьогодні є однією з найбільш централізованих держав Європи, а система регіонального управління тільки пере­буває на шляху реального становлення.

Розвиток демократії безпосередньо пов'язаний з децентраліза­цією державного управління. Передача певного кола повноважень з центрального рівня на регіональний, у ведення місцевих орга­нів влади, обговорюється впродовж усього часу незалежного існу­вання України як теоретиками, так і практиками. Зараз, в умовах загострення кризових явищ, ця тема набула ще більшої актуаль­ності. Лише у грудні 2005 р. Верховна Рада України «спромогла­ся» провести парламентські слухання за темою «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування». У Рекомендаціях, що були ухвалені, зокрема, йдеться про те, що «система побудови влади в Україні, з точки зору втілення консти­туційного принципу народовладдя, переживає глибоку системну кризу», а виходом з неї є впровадження децентралізованої моде­лі організації державної влади, яка в розвинутих країнах Заходу довела свою перевагу над централізованою. У документі перелі­чуються основні чинники, що обмежують можливості місцевого самоврядування, та пропонується комплекс заходів з послаблен­ня їх дії. До переліку віднесені: опрацювання концептуальних за­сад і визначення пріоритетних напрямків проведення змін, спря­мованих на децентралізацію державного управління; розроблен­ня проектів відповідних законодавчих актів; регулярне проведен­ня заходів просвітницького, інформаційного та роз'яснювального характеру щодо необхідності здійснення в Україні децентраліза­ції державного управління. Але досі залишаються недосліджени- ми питання сутності та змісту цього явища, чинники, що впли­вають на формування співвідношення централізації та децентра­лізації в системах управління, відбиття його на характеристиках елементів системи тощо.

Процеси державотворення вимагають не лише оновлення або поліпшення елементів системи державного управління, що нена­лежно функціонують, а й радикального перетворення механізмів держави, зокрема правового й організаційного, забезпечення про­цесів регулювання централізації та децентралізації, яке є важли­вим чинником досягнення ефективності державного управління. Через співвідношення централізації і децентралізації в єдиному просторово-часовому контексті можна визначити місце, переваги і недоліки державної політики [11].

Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимально­го співвідношення централізації і децентралізації у сфері держав­ного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралі­зації виступає відправною передумовою ефективності й конструк­тивності управління.

Централізація в управлінні фактично підкреслює замкненість системи управління, коли воно будується з єдиного центру в на­прямку «зверху вниз» з дотриманням строгих принципів єднос­ті та чіткості розпорядництва. Характерними рисами централіза­ції є збільшення кількості рівнів в управлінській ієрархії, зосе­редження прийняття більшості рішень на верхніх рівнях управ­ління, обмеження участі органів управління нижчих рівнів у при­йнятті рішень.

Децентралізація в управлінні, навпаки, підкреслює відкри­тість системи управління для рішень «знизу». Багато локальних рішень можуть прийматись на середніх і нижчих рівнях організа­ційної ієрархії без шкоди для інтересів системи, яка функціонує як єдине ціле. Система управління, в якій гармонійно враховані принципи централізації і децентралізації (досягнуто оптимальної пропорції між ними), є по суті відкрито-замкнутою.

Централізація в державному управлінні покликана внести орга­нізуючий момент у функціонування органів державної влади, спря­мовувати їх діяльність у русло реалізації єдиної державної полі­тики. Цьому присвячено розділи VI і XI Конституції України, де конкретизуються принципи державного управління, відповідно до яких воно має один вищий орган у системі органів виконавчої вла­ди — Кабінет Міністрів України, який забезпечує загальне спряму­вання діяльності з організації виконання законодавчо-нормативних актів і якому підпорядковуються всі інші органи виконавчої влади.

Однак, надмірна централізація, локалізуючи прийняття рі­шень на вершині державної піраміди, пригнічуючи ініціативу міс­цевих органів виконавчої влади у виробленні управлінських меха­нізмів, слабо враховуючи інтереси окремих регіонів, територіаль­них громад, колективів, організацій не може забезпечувати ефек­тивності та конструктивності управління. Ця ситуація спостері­гається в Україні, що надає особливої актуальності проблемі де­централізації державного управління. Практика показує, що за умов посилення централізації законодавство часто не спрацьовує внаслідок відсутності належної взаємодії між органами виконав­чої влади різних рівнів, а це зумовлює дезінтеграційні тенденції у різних сферах суспільної життєдіяльності.

Децентралізація є характерним явищем для сфери сучасного державного управління і зумовлена об'єктивними та суб'єктивними факторами. Проблема децентралізації в Україні стала актуальною ініаслідок недосконалості розподілу управлінських функцій та по­вноважень між органами виконавчої влади різних організаційно- привових рівнів. Реальне здійснення державного управління постає ліс органічне переплетіння централізації і децентралізації.

Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учас­никами процесу, централізація і децентралізація — це характе­ристики відносин між суб'єктом і об'єктом управління, що відби­вають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рі­шень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи. Розподіл функцій включати у визначення недоречно, тому що го­ловна відмінність суб'єкта — це прийняття рішення, а збільшен­ня функцій відбиває не зростання самостійності, а лише перероз­поділ праці. Наголос на можливості регулювання зовнішніх та внутрішніх стосунків зроблено тому, що збільшення повноважень щодо взаємодії з оточуючим середовищем вимагає внесення змін у перелік функцій, робіт, структуру, чисельність і кваліфікаційні характеристики персоналу, технологію здійснення управлінських процедур тощо. Це викликає необхідність певної самостійності у прийнятті рішень стосовно таких трансформацій.

Форми децентралізації можуть бути різними, наприклад, де­централізація політична, адміністративна або фіскальна, і здій­снюватися вона може по-різному: за допомогою деконцентрації або деволюції. Форми децентралізації відрізняються своїми осо­бливостями, політичними наслідками, до яких вони приводять, і умовами досягнення успіху. Наприклад:

у випадку деконцентрації центральний уряд розосереджує ці­лий ряд своїх функцій, таких як планування й фінансування, се­ред регіональних філій, зберігаючи за собою загальний контроль. Деконцентрація являє собою, насамперед, адміністративну міру, при реалізації якої право прийняття рішень, як і раніше, зали­шається за центральними державними міністерствами та устано­вами зі спеціальним статусом;

у випадку деволюції центральний уряд передає певні повно­важення й функції нижнім рівням уряду. Основна мета в цьо­му випадку полягає у наближенні уряду до населення, підвищен­ні його прозорості і підзвітності. У цих умовах місцевий уряд діє в загальних політичних рамках, установлених центральним уря­дом, але функціонує автономно в плані реалізації своїх функцій.

Основними цілями децентралізації є підвищення ефективності державного сектору та якості життя населення. Децентралізація розглядається як невід'ємний елемент рішення проблем, викли­каних зростанням вимог, з якими зустрічаються державні орга­ни, зростанням надій населення на більш ефективне виконання державними установами своїх функцій. Із погляду політики, де­централізація повинна сприяти поліпшенню планування й більш ефективній роботі державних служб та її органів, при цьому вра­ховувати місцеві потреби й умови (при одночасному досягненні регіональних і національних цілей).

Серед причин проведення децентралізації у системі державно­го управління визначають:

ефективність: підвищення адміністративної й економічної ефективності розподілу обмежених ресурсів у зв'язку із кращим розумінням місцевих потреб;

прозорість: чітко простежується зв'язок між коштами, випла­ченими платниками податків, і рівнем послуг, забезпечених на місцевому рівні;

субсидіарність: ретельність підвищується, якщо забезпечувати підлеглість демократично обраних посадових осіб своїм виборцям;

мобілізація: широка колективна участь місцевого населення в діяльності місцевих установ повинна зміцнювати процеси при­йняття рішень і розвитку демократії.

У багатьох країнах проведення децентралізації диктується економічними причинами.

Здійснення певних функцій на національному або навіть на регіональному рівні може бути пов'язано із значно більшими ви­тратами, тоді як їхнє здійснення на місцевому рівні може бути менш витратним.

Децентралізація впроваджується також із метою зміцнення де­мократії: шляхом наближення рівня, на якому приймаються рі­шення, до тих, на кого найбільше впливають дії уряду. У резуль­таті очікується, що здійснення функцій державними установами покращиться, так як на різні потреби й запити населення будуть відповідати місцеві посадові особи, краще обізнані про потреби на­селення. Суттєвою рисою децентралізації повинна бути суспільна підзвітність, що дозволить забезпечувати демократичний контроль місцевих органів влади. Таким чином, громадяни повинні впли­вати на рішення, прийняті виборними органами місцевої влади.

Процеси децентралізації та розподіл повноважень між органами місцевої та центральної влади в європейських країнах

Орієнтація нашої держави на країни Європейського Союзу та пошук найбільш оптимальної моделі управління державою є осно­вним чинником розвитку державотворення, утвердження автоном­ності інституту місцевого самоврядування.

Вітчизняні науковці вважають, що наша країна є однією найбільш централізованих держав Європи, а місцеве самовряду­вання перебуває тільки на шляху реального становлення, тому де­мократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадян­ського суспільства неможливі без проведення децентралізації та деконцентрації державних функцій і повноважень [1-9].

Тому потрібно використовувати досвід європейських країн для утвердження місцевого самоврядування в Україні, аналізу­вати тенденції наділення місцевих територіальних громад широ­кими повноваженнями під власну відповідальність, яка повинна бути законодавчо закріплена.

Одним з прикладів може бути сусідня країна Польща, де ре­формування системи місцевого самоврядування розпочалося з прийняття у березні 1990 року закону «Про місцеве самовряду­вання» і означало перший крок реформи місцевих органів влади в*Польщі, а Конституція 1997 року визначила, що Польща є уні­тарною державою, в якій місцеві органи влади забезпечують де­централізацію державної влади.

Відповідно до діючого польського законодавства стосовно місцевого самоврядування, первинною одиницею місцевих ор­ганів влади є муніципалітет (комуна), юрисдикція якого охо­плює всі питання, які відносяться до компетенції муніципаліте­ту. Розрізняють два основних види обов'язків: обов'язкові функції і повноваження, делеговані державними адміністраціями.

Обов'язкові функції можуть регулюватися тільки парламент­ськими актами. У даний час до юрисдикції польських муніципа­літетів відносяться такі питання:

використання землі, питання місцевого розвитку і захисту довкілля;

утримання місцевих доріг, мостів і організація вуличного руху;

водопостачання, каналізація, вивіз сміття, електро- та газо­постачання;

місцевий громадський транспорт;

охорона здоров'я та соціальні послуги житловий фонд;

дошкільні та шкільні заклади освіти;

культура, фізична культура та спорт;

утримання місцевих ринків, парків та кладовищ;

громадська безпека та пожежна охорона;

утримання громадських будинків, які знаходяться в кому­нальній власності.

Механізм здійснення передачі частини своїх повноважень і обов'язків передбачає такі форми:

за законом;

за договором, тобто на підставі домовленості.

Стаття 8 Закону «Про місцеве самоуправління» визначає, що делеговані завдання ґміни можуть включати діяльність, пов'язану з реєстрацією актів громадського стану, видачею паспортів, іден­тифікаційних документів і водійських прав, обліком населення, пропискою громадян, організацією цивільної оборони та санітар­ного захисту, а також завданнями із сфери соціальної допомоги ІЗ, с. 258].

На виконання делегованих завдань ґміна отримує фінансо­ві ресурси у розмірі, необхідному для виконання даних зав­дань. Конкретні правила та терміни переказу ресурсів для ґмі- ни встановлюються конкретним законом, який покладає на ґмі- ну обов'язок виконання делегованих завдань, або визначаються на основі домовленості. У випадку недотримання строків плате­жів на користь ґміни стягується пеня у розмірі, який встановле­ний для недоїмки по податках.

Слід зауважити, що проблема затримок у виплаті вищезгада­них ресурсів державою є однією з основних фінансових проблем польських ґмін. Хронічний ріст дефіциту державного бюджету має наслідком спроби перенесення цього тягаря на плечі органів місцевого самоврядування. Для підтвердження фінансової стабіль­ності ґміна має право призначати до 1 % власного бюджету в ре­зервний фонд [3].

Вивчаючи досвід реформування системи місцевого самовряду­вання Італії, українські дослідники О.Лазор та І.Шелепницька зазначають, що у законодавстві країни розрізняють два основних види децентралізації:

- політична чи конституційна — передача публічних функцій органам місцевого самоврядування нижчого рівня;

- адміністративна — відокремлення від центральних органів функцій або владних апаратів.

У свою чергу, адміністративна децентралізація проявляється у трьох видах:

- ієрархічна — зміщення компетенції на користь територіаль­них підрозділів державного апарату (на зразок децентралізації);

- інституційна — передача адміністративних функцій місцево­му самоврядуванню;

- функціональна децентралізація — перенесення адміністра­тивно-державних функцій щодо надання соціальних послуг на ор­гани та структури приватного чи громадського сектора [7, с. 74].

Прийнятий 15 березня 1997 року закон визначив передачу функцій і завдань держави областям та міським одиницям згід­но з проголошеним принципом субсидіарності, диференціації та адекватності. Цей закон отримав назву «Закон Бассаніні» і мав на меті проведення широкої загальної децентралізації стосовно функцій областей та місцевих органів влади без проведення кон­ституційних змін щодо федералізації. Закон Бассаніні визначав наступні найголовніші принципи децентралізації:

Принцип субсидіарності. Відповідно до нього сукупність за­вдань і функцій держави передається органам, ближчим до гро­мадян, а саме комунам, водночас місцеві органи передають функ­ції, що є «надкомунальними» за змістом у випадках, коли нада­ні компетенції неадекватні і не можуть бути застосовані та здій­снені у повному обсязі.

Принцип доповнення. Згідно з цим принципом областям пере­даються додаткові компетенції, які не можуть бути передані місь­кому врядуванню Принцип ефективності та економності. Передача певних функцій повинна бути ефективною та економною у виконанні їх областями, провінціями та комунами. За умови виявлення на­слідків неефективності та неекономності через реалізацію нада­них повноважень, відповідно до закону, законодавець на мотиво­ваний запит області, провінції чи комуни може зробити відповід­ний висновок щодо таких повноважень, функцій, передача яких виявилася недоцільною.

Принцип співпраці між державою, областями та місцевими органами. Цей принцип є конституційно закріпленим та гаранто­ваним законодавством держави. Стосується він всебічної підтрим­ки на державному рівні процесів співпраці, його метою є спри­яння виявленню ініціатив областей, провінцій та комун Італії в межах Європейського Союзу.

Принцип відповідальності та єдності адміністрування. Сутність цього принципу полягає в чіткому визначенні відпові­дальності (політичної, адміністративної, цивільної, кримінальної). Відповідальність за виконання кожної послуги в межах адміні­стративної діяльності покладається на єдиний відповідальний ор­ган — єдиноначальний чи колегіальний.

Принцип адекватності тісно пов'язаний з принципом субси­діарності (мається на увазі адекватність та співмірність повнова­жень, що делегуються, до можливостей відповідних інституцій).

Принцип диференціації. При делегуванні повноважень зако­нодавець має враховувати різноманітність характеристик органів, яким передаються функції (структурні, організаційні, територі­альні, демографічні та інші особливості).

Принцип фінансового покриття вказує на те, що фінансове забезпечення виконання делегованих повноважень здійснюється органом, який їх делегує.

Прийняття «Закону Бассаніні», мало надзвичайно важливе значення для розширення повноважень місцевого самоврядуван­ня та утвердження його як самостійного інституту в здійсненні публічної влади.

Швеція є європейською країною, в якій сучасна система те­риторіальної організації влади обумовлена формою її державного устрою як унітарної відносно децентралізованої держави і вклю­чає три рівні управління: загальнонаціональний, регіональний та місцевий. Відносно децентралізований характер Шведської держа­ви обумовлений тим, що на субнаціональних територіальних рів­нях (лен, комуна) застосовується змішана модель управління — поєднання прямого державного управління на місцях із широким місцевим самоврядуванням.

На загальнонаціональному рівні функціонують вищі та цен­тральні органи влади (глава держави — король Швеції, парла­мент — Риксдаг, уряд, міністерства та інші центральні відомства). На регіональному рівні державне управління здійснюють управ­ління ленів та державні органи, а на місцевому рівні — місцеві державні установи [10].

У Швеції існують чотири типи органів місцевого самовряду­вання:

1) світські «первинні муніципалітети», які у побуті назива­ються просто муніципалітетами;

2) світські «вторинні муніципалітети», які, як правило, на­зиваються окружними радами;

3) територіальні одиниці Церкви, відомі як парафії;

4) регіональні одиниці Церкви, відомі як єпархіальні об'єд­нання.

І світська, і церковна влада можуть співпрацювати через спеціалізовані організації, відомі відповідно як федерації орга­нів місцевого самоврядування та міжпарафіяльні федерації [10]. Муніципалітети є незалежними юридичними особами, чию авто­номію закріплено Шведською Конституцією.

Система територіальної організації влади в Швеції базується на чіткому розмежуванні сфер компетенції державної влади та місце­вого самоврядування з одного боку та розмежування сфер компе­тенції між комунами різного територіального рівня — з другого. Таке розмежування періодично змінюється: окремі функції з віда­ння державної влади переходять до сфери компетенції комун і на­впаки. Наприклад, до відання держави від комун перейшли питан­ня охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю (полі­ція) та частково — шляхове господарство і працевлаштування на­селення, а до сфери компетенції комун перейшли питання освіти.

Головним принципом центрального уряду в його відносинах з місцевою владою було обмеження ролі міністерств центрально­го уряду прийняттям рішень загальнодержавного характеру та розподіл ресурсів.

Тому у наданні послуг на місцевому рівні центральний уряд повинен довіряти субнаціональним органам влади й покладатися на них. Втім, присутність центрального уряду на окружному рівні є дуже відчутною завдяки призначенням до адміністративних рад; крім того, захист своїх інтересів на місцевому рівні він здійснює і через переговори та укладання угод з муніципальними службов­цями. Таким чином, функції загальнодержавних органів настіль­ки переплелися, що важко визначити кордони між центральними та місцевими інтересами [10].

Франція одна з тих західноєвропейських країн, досвід якої може бути використаний у сфері децентралізації державно­го управління в Україні. Стаття 72 Конституції Французької Республіки гласить, що територіальні громади здійснюють управ­ління вільно, обраними радами за такими принципами:

- ліквідація нагляду з боку держави та її заміна контролем за­конності рішень місцевих громад з боку префекта, а також деле­гування владних повноважень мерам та головам генеральних та регіональних рад;

- делегування певних функцій від держави місцевим органам влади з одночасною передачею фінансових та людських ресурсів для їх реалізації;

- регіони, що досі мали статус державної одиниці, були наді­лені статусом повноправної територіальної громади;

- юридична та фінансова автономія місцевих громад, повна відсутність ієрархії та нагляду між ними [2].

Розподіл повноважень та компетенції між усіма гілками влади є важливим чинником якісного державного управління в Федеративній Республіці Німеччина. Стаття 28 Конституції ФРН проголошує, що в кожній з німецьких одиниць урядуван­ня — землях, округах та громадах — жителі повинні бути пред­ставлені органом, який обирається на загальних вільних і таєм­них виборах. Землі наділені суверенними правами вирішувати більшість внутрішніх питань. Повноваження, що не властиві за­конодавчим органам федерального чи земельного рівня або судо­вій владі, належать місцевим органам влади, які мають право на самоврядування, наприклад, у сфері охорони порядку, пожежної охорони і транспорту [5].

Німеччина має чотири рівні урядування: федеральна влада, 16 земель, округи й громади. Система місцевого самоврядування, що розвинулася в Німеччині, являє собою систему регіонального підпорядкування. Розв'язання місцевих проблем федеральний уряд покладає на землі, останні, у свою чергу, — на органи місцевого самоврядування. Землі наділені суверенними правами вирішувати більшість внутрішніх питань. Повноваження, що не властиві зако­нодавчим органам федерального чи земельного рівня або судовій владі, належать місцевим органам влади, які мають право на само­врядування, наприклад, у сфері охорони порядку, пожежної охоро­ни і транспорту. У шести найбільших землях Західної Німеччини адміністративні функції істотно децентралізовані і передані адміні­стративним районам, створеним у межах цих земель на чолі з чи­новниками районних органів. Головним обов'язком адміністратив­них районів є координація ведення справ у межах своєї юрисдикції, їх функції визначаються принципом розумної підпорядкованості: тобто вони вирішують питання, які вимагають широкого контролю і більших ресурсів, ніж мають громади, а також питання, які не ма­ють такого масштабу, як у земельних адміністративних одиницях.

Законодавством закладений високий ступінь розмежування повноважень між територіальними рівнями, на практиці існує значна взаємозалежність між федеральною владою, землями та місцевою владою. Окрім взаємозалежності між рівнями урядуван­ня є широка взаємодія у горизонтальному плані, коли, наприклад, асоціації громад чи земель опікуються певними сферами суспіль­ного життя, як освіта, автошляхи та пожежна охорона [5].

Досвід децентралізації та регіоналізації у Франції, Німеччині, Польщі та Швеції пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогоден­ня. Першим важливим кроком до побудови демократичної децен­тралізованої держави повинна бути територіальна реформа, під­кріплена фінансово, а також вдосконалення вітчизняного законо­давства, запровадження принципу субсидіарності, розмежування компетенції та повноважень між місцевою та державною владою, створення виконавчого органу районних та обласних рад з одно­часною ліквідацією районних державних адміністрацій та рефор­муванням з пріоритетом на контрольно-наглядові функції облас­них державних адміністрацій, для чого буде необхідно передати під контроль голів областей та районів частину службовців, заді- яних у місцевих державних адміністраціях — як це було зробле­но у Франції після 1982 р., в Італії та Польщі після того, як було створено самодостатні та політично незалежні регіони.

 

 

Зм м 9