Общая характеристика пенсионной системы России

Пенсионеров в Российской Федерации почти 39 млн.[1]. Большинство из них (примерно 95%) получают «страховую» пенсию. Пенсия почти для всех из них является основным, а зачастую и единственным источником средств к существованию. Всё это предопределяет повышенную значимость пенсионной системы.

С 1990 г. законодательство о пенсионном обеспечении в России полностью обновилось. Эта часть социального законодательства претерпела кардинальные изменения, как по существу, так и по форме.

Новая пенсионная система состоит из двух подсистем: страховой и бюджетной. Они подразделяются в зависимости от тех источников, за счёт которых выплачиваются пенсии. Первая из них финансируется за счёт обособленного страхового пенсионного фонда, в орбите её действия находятся главным образом наёмные работники и некоторые другие категории занятого населения, охваченные обязательным пенсионным страхованием, и их семьи. Вторая финансируется за счёт бюджета страны, ею охватываются в основном отдельные категории государственных служащих (кадровые военные и некоторые другие), их семьи, а также те граждане, которые по каким-либо причинам не заработали пенсию своим трудом, службой. Бюджетная пенсионная система слагается, таким образом, как бы из двух неравнозначных частей: одна часть – «возвышается» над всеми, она для тех, кто служит власти, другая часть подсистемы, наоборот, для тех, кто вообще не трудился.

Иногда эти две подсистемы переплетаются – к страховой пенсии производится бюджетная доплата.

Обновление пенсионного законодательства началось в конце 1990 г., когда в России, находившейся в то время ещё в лоне СССР, был принят Закон «О государственных пенсиях в РСФСР». Этим законом вводилась подлинная система пенсионного обеспечения на основе обязательного пенсионного страхования наёмных работников.

Что побудило тогда Россию приступить к формированию своей пенсионной системы, с собственной независимой финансовой базой, обособленной от государственного бюджета, - с российским пенсионном страховым фондом? Причин было несколько. Отмечу две главные, не потерявшие до сих пор значения, а, наоборот, ставшие ещё более актуальными.

Первая причина состояла в объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность. При этом учитывалось, что уже в то время постепенно, хотя и медленно, складывалась многоукладная система экономических отношений, менялось представление властных структур о целях общественного производства и распределении богатства, создаваемого трудом народа, в частности наметилась тенденция к паритетному смягчению военного противостояния двух мировых политических систем и использованию высвобождаемых ресурсов, в прошлом пожираемых гонкой вооружений, в интересах населения страны.

В недалёком прошлом в течение десятилетий нашим соотечественникам навязывался постулат в том, что государственное социальное страхование (а пенсионное – часть его) осуществляется якобы за счёт государства. Внедрённая в сознание людей, эта идея использовалась при формировании управленческих решенй и получила даже законодательное выражение. Определяя в централизованном порядке крайне низкую оплату труда практически для всех работников, изымая львиную долю того, что создавалось их трудом, государство вместе с тем декларировало полное освобождение трудящихся от уплаты страховых взносов из их заработка, выдавая это за одно из величайших завоеваний. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Расходы на выплату пенсий ввиду низких страховых взносов финансировались в основном за счёт государственной дотации. Всё это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создаёт богатства общества.

Первая основополагающая идея российского пенсионного Закона 1990г.[2]состояла в том, чтобы в стране укоренилась подлинная система обязательного пенсионного страхования. Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся изобретений человечества в эпоху появления наёмных работников и развития общества, проста, она практически воплощена во всех развитых странах и вполне приемлема в период становления и развтия многоукладных экономических отношений на основе различых форм собственности. Её принципиальное содержание определяется следующими основными критериями, хотя конкретное их проявление в разных странах может несколько различаться.

1. Экономический критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, коренится в производственных отношениях, реальной стоимости рабочей силы. Вполне очевидно, что стоимость рабочей силы не может определяться и в развитых странах давно уже не определяется ценой «живого» труда непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, прежде всего пенсионный период жизни человека, когда ему выплачивается заработанная им пенсия.

2. Социальный критерий обязательного пенсионного страхования, определяющий его сущность, заключается в солидарности всех застрахованных и работодателей, работающих в различных регионах, в разных отраслях и организациях и, главное, в солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных людей.

3. Реализуются эти сущностные критерии через систему соответствующих страховых платежей, которые в обязательном порядке уплачиваются работодателями (независимо от формы собственности) и наёмными работниками, независимо от их желания. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем в отдельных странах, в том числе и в России, подобная система называется государственной.

Обычно страховые взносы уплачиваются примерно в равных долях (в процентах к заработку) или в несколько большем объёме работодателем. Однако надо иметь в виду, что, в конечном счете, страхование осуществляется за счёт самих работников, поскольку доходы работодателя образуются в основном в результате труда застрахованных. В связи с этим распределение платежей между работниками и работодателями не имеет существенного значения.

4. Страховые взносы аккумулируются в централизованном фонде, который обычно именуется фондом обязательного пенсионного страхования (в России – это Пенсионный фонд РФ). Его средства не должны сливаться с государственным бюджетом, они предназначены только на пенсионное обеспечение застрахованных, их семей и ни при каких обстоятельствах не могут изыматься на иные цели. Управление таким фондом осуществляется застрахованными и работодателями (их представителями) под контролем государства.

5. Все условия и нормы уплаты страховых пенсионных взносов, а также нормы пенсионного обеспечения (уровень пенсий в процентах к заработку, требуемый для получения пенсии стаж, порядок подсчёта стажа и заработка, минимальные и предельные размеры пенсии и т. д.) определяются законом.

6. Уровень страхового пенсионного обеспечения, в конечном счете, определяется, во-первых, тем, сколько лет трудился человек, или, иначе говоря, сколько лет им и его работодателями уплачивались в эти годы страховые взносы. Эти два показателя определяют в основном уровень пенсионного обеспечения конкретного наёмного работника и дифференциацию в размерах пенсий застрахованных, их семей.[3]

Уровень пенсионного обеспечения – один из существенных показателей, характеризующих пенсионную систему и её состояние в каждый период времени. Необходимо различать относительный и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, которые неразрывно связаны между собой.

Относительный уровень – это отношение пенсии пенсионера к его среднемесячному заработку, из которого она исчислена. Иногда этот показатель именуют коэффициентом замещения. Обычно он рассчитывается по стране в целом и по отдельным регионам. Для этого средняя пенсия делится на средний заработок, из которого она исчислена (соответственно в стране или в регионе). Относительный показатель характеризует уровень жизни (достаток, потребление) пенсионеров – бывших наёмных работников, живущих на пенсию, по сравнению с уровнем жизни наёмных работников, продолжающих трудиться и живущих на заработок. Чем выше соотношение, тем меньше разрыв в уровне жизни указанных двух групп граждан, составляющих в развитых странах большинство населения.

Как это ни парадоксально на первый взгляд, но в странах, где высокая реальная оплата труда, относительный уровень пенсионного обеспечения обычно сравнительно невысок и, наоборот, в тех странах, где низкая оплата труда, он повыше. Объясняется это просто: при уровне пенсионного обеспечения в первых странах, допустим, в 40-45%, человек, живущий на пенсию, вполне может за счёт такой пенсии удовлетворять свои обычные потребности (в пище, одежде, оплате соответствующих услуг и т. д.), поскольку работающий член общества затрачивает на эти цели не более той же части своего заработка. Что касается других стран, то в них на удовлетворение обычных потребностей человека расходуется значительно большая часть заработка, следовательно, относительный уровень пенсионного обеспечения должен быть существенно выше. В противном случае пенсионер оказывается за чертой бедности или на её грани.

Абсолютный уровень пенсионного обеспечения – это потребительская стоимость пенсии – от минимальной до максимальной. Другими словами, данный показатель определяет, в каком объёме пенсионер может приобретать необходимые ему потребительские товары, и, в частности, услуги, достаточны ли они для того, чтобы обеспечить ему достойный уровень и качество жизни.

В российском пенсионном Законе 1990 г. Отражены все перечисленные выше критерии – принципы, на которых должна основываться обязательная страховая пенсионная система. На их основе, кстати, во всех развитых странах успешно функционируют и развиваются общенациональные страховые системы. Эти критерии являются не изобретением разработчиков закона и законодателей, его принявших, а практической реализацией общепризнанных в мире идей обязательного пенсионного страхования.

Вторая причина, побудившая Россию приступить к формированию новой пенсионной системы, состояла в необходимости повысить реальный уровень доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию. При этом учитывалось, что за последние годы в СССР существенно снизился как относительный, так и абсолютный уровень пенсионного обеспечения, особенно тех граждан, пенсия которых превышала минимальный размер. Это произошло в связи с ростом номинальной оплаты труда и консервацией в то же время максимального размера пенсии (он не повышался более 30 лет). В результате пенсия стала составлять значительно меньшую часть заработка, чем прежде[4]. Кроме того, в прошлом пенсии вообще не индексировались ни с учётом роста цен на потребительские товары, ни с учетом роста заработка. Материальный достаток пенсионеров в силу этого хотя и медленно, но неуклонно снижался.

Закон 1990 г. затронул и бюджетную систему пенсионного обеспечения. Он, во-первых, существенно повысил уровень пенсионного обеспечения военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин и приравненных к ним категорий граждан, упорядочил их пенсионное обеспечение. Ранее зачастую пенсии граждан, инвалидность которых наступила вследствие военной травмы, оказывались по своему уровню ниже пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и пенсий по старости. Закон устранил эту явную социальную несправедливость. То же касалось и пенсии по случаю потери кормильца, умершего вследствие военной травмы. С введением в действие с 1 февраля 1993 г. Закона «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей»[5] завершилось создание достаточно развитой и «возвышенной» системы пенсионного обеспечения всех категорий военнослужащих и приравненных к ним других категорий граждан и их семей.

«Возвышенная», т. е. прежде всего более высокая по своему уровню система пенсионного обеспечения для указанных категорий граждан, условия службы которых специфичны и опасны, и их семей, типична для большинства стран. Особые пенсии для таких граждан были и в СССР.

Общие тенденции развития двух российских пенсионных подсистем в последние годы (начиная с 1993 г.) очевидны: они характеризуются, с одной стороны, резким, постоянно нарастающим снижением относительного и абсолютного уровня пенсионного обеспечения практически всех, без какого-либо исключения, пенсионеров, получающих пенсию в соответствии с Законом 1990 г., а с другой – введением значительно более высоких пенсий для сотрудников властных, силовых структур как на федеральном, так и на региональном уровнях. Эти тенденции явно противоречат тем целям, которые определены в Законе 1990 г., - формированию единой системы государственных пенсий в России, обеспечению стабильности достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышению его, дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения с учётом труда и его результатов.
1.2.Результаты и проблемы пенсионной реформы

В настоящее время происходит переход к трёхуровневой системе пенсионного обеспечения:

1) базовая часть формируется за счёт 14% от фонда оплаты труда. Эта сумма поступает в федеральный бюджет, а затем в Пенсионный фонд РФ и используется для выплаты социальной пенсии и базовой части трудовой пенсии. В случае недостатка поступлений федеральный бюджет компенсирует образующийся дефицит;

2) страховая часть пенсии (11-14% от фонда оплаты труда) поступает сразу в Пенсионный фонд РФ. Она используется для выплаты условно-накопительной части трудовой пенсии, размер которой зависит от стажа работы, платежей пенсионера в Пенсионный фонд РФ, средней величины заработной платы по стране;

3) накопительная часть пенсии (2-6% от фонда оплаты труда) поступает на специальный индивидуальный счёт работника. Будущий размер выплат зависит от взносов работника и дохода от инвестирования накопительной части пенсии.

Кроме того, работник (или работодатель) могут добровольно делать взносы в негосударственные пенсионные фонды, чтобы впоследствии получать от них пенсию.

Трёхуровневая система позволяет осуществлять переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к системе с преобладанием страхового принципа. Это способствует повышению устойчивости пенсионной системы. Помимо этого, за счёт большей дифференциации пенсий вырастет заинтересованность граждан (особенно со средними и высокими доходами) в участии в пенсионной системе, а значит и в легализации своих заработных плат.

На 1 января 2003 года пенсионные накопления в Пенсионном фонде РФ составили 39,95 млрд. руб. (0,37% от ВВП), причём 1,36 млрд. руб. из них были получены в виде дохода от временного размещения средств в государственных ценных бумагах. Таким образом, доходность этих вложений составила около 8%, что в условиях инфляции более 15% за 2002 год означает сокращение реального размера пенсионных накоплений.

Современный период пенсионной реформы является одним из основных в переходе от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной системе. В настоящий момент граждане впервые могут самостоятельно определить, кому они доверят инвестирование накопительной части своей пенсии. Для реализации этого этапа были осуществлены следующие мероприятия:

1) практически сформирована нормативная база для трёхуровневой системы пенсионного обеспечения;

2) создан Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений, который провёл первые заседания;

3) проведены конкурсы по выбору управляющих компаний и спецдепозитария;

4) заключены договоры между Пенсионным фондом РФ и управляющими компаниями на управление накопительной частью пенсии;

5) проведена рассылка писем гражданам о размере накопленных за 2002 г. средств на их индивидуальном счёте и бланков заявлений для выбора управляющей компании;

6) подписаны соглашения об удостоверении подписей на заявлениях о выборе частной управляющей компании между несколькими крупными банками и Пенсионным фондом РФ.

В ходе реализации указанных мероприятий возникли определённые проблемы, отрицательно влияющие на ход пенсионной реформы:

1) технические проблемы в Пенсионном фонде с рассылкой писем гражданам привели к срыву сроков проведения пенсионной реформы. В результате задержки рассылки писем на три месяца целый год оказался во многом потерян для пенсионной реформы;

2) отсутствие информационной кампании о пенсионной реформе ведёт к тому, что большая часть населения не очень хорошо знает, как можно распорядиться накопительной частью своей пенсии;

3) сложность подачи заявления о выборе управляющей компании сокращает число граждан, которые доверят им управление своими пенсионными накоплениями;

4) отсутствие механизма раскрытия информации о деятельности частных и государственных управляющих компаний, а также самого Пенсионного фонда РФ приводит к сложности выбора населением управляющей компании для наиболее эффективного инвестирования пенсий;

5) отсутствие закона о методике расчёта размера пенсии в зависимости от суммы накопленных средств на индивидуальном счёте сокращает прозрачность пенсионной реформы и ограничивает мотивацию граждан к участию в пенсионной реформе;

6) юридическая неопределённость статуса Внешэкономбанка в качестве государственной управляющей компании, а также самого Пенсионного фонда РФ повышает вероятность возникновения конфликтов между ними, частными управляющими компаниями и гражданами;

7) недостаточно жёсткие требования к частным управляющим компаниям позволили пройти конкурс 55 компаниям, большая часть из которых, вероятно, не сможет принять активного участия в реформе, а выбравшие их граждане не будут получать стабильный доход от инвестирования их пенсионных накоплений.

Единая пенсионная система государственных пенсий в России не состоялась. Другого вывода сделать, к сожалению, нельзя. В последние годы для многих категорий работников введены особые, привилегированные по своему уровню и условиям государственные пенсии либо весомые доплаты к «обычным» пенсиям. Все эти «особые» пенсии и доплаты регулярно повышаются пропорционально росту оплаты труда соответствующих продолжающих трудиться чиновников, в отличие от обычных пенсий, размеры которых практически оказались замороженными, несмотря на высокую инфляцию и продолжающийся процесс обесценения рубля.

Не обеспечена также стабильность реального уровня пенсионного обеспечения, достигнутого до введения в действие Закона 1990 г. Он снизился к началу 2000 г. по сравнению с 1990 г. в несколько раз и продолжает падать. Ныне даже самая высокая обычная пенсия по старости, выплачиваемая за многолетний труд, значительно ниже нищенского прожиточного минимума и практически не может обеспечить выживание тех, кто вынужден жить на пенсию. Следствие этого – многократный рост смертности среди пенсионеров, в частности вследствие суицида, а также стремительный рост у них тяжёлых заболеваний, включая психические.[6]

В связи со сдерживанием повышения минимальных размеров пенсий, ограничением их размеров предельной суммой, сопоставимой с заниженным минимумом, неполной индексацией пенсионных сумм и заменой её компенсационными выплатами общая пенсионная система превращена в уравнительную систему; дифференциация в зависимости от длительности трудовой деятельности и уровня оплаты труда (т. е. трудового вклада), заложенная в Законе 1990 г., практически ликвидирована. Сейчас в России установлены нищенские пенсии для большинства граждан, крайне незначительно различающиеся в зависимости от того, как долго, на какой работе и с какой оплатой трудился человек[7].