Типы легитимации политической власти

 

Легитимация политической власти как процедура ее общественного признания, объяснения, оправдания и положительной оценки является результатом восприятия и отражения властных отношений общественным сознанием. “Легитимность, – отмечает профессор В.П.Пугачев, – коренится в политической культуре населения и означает соответствие ее устройства ценностным представлениям граждан. Однако их отношение к власти может быть не только ценностным – с позиций норм нравственности, но и инструментальным – оценивающим ее с точки зрения того, что она дает или может дать людям” ⁷. Это означает, что легитимация политической власти может достигаться как путем апелляции к каким-либо доводам идеального порядка – абсолютным и высшим ценностям (свобода, справедливость и др.), национальным традициям, обычаям и т. д., – так и посредством обращения к утилитарным, прагматическим аргументам, оправдывающим политику с позиций ее практической полезности, например, для оздоровления экономики. В зависимости от источников легитимации М.Вебер выделял три типа власти – традиционную, харизматическую и легальную ⁸. Разумеется, в данном случае речь идет об известной теоретической идеализации, поскольку в конкретных исторических условиях элементы каждого из указанных типов власти присутствуют в различных сочетаниях и по-разному влияют на характер властных отношений ⁹. [c.24]

Традиционная власть опирается на веру в ее вечность и священный характер. Решения и действия лиц, осуществляющих эту власть, считаются правомочными, если они соответствуют сложившимся в обществе традициям или историческим прецедентам, соблюдение которых препятствует абсолютному произволу: если властители нарушают традицию, то массы могут отказать им в легитимности. Тем не менее вне традиционных норм властители могут принимать произвольные решения, поэтому фактические властные полномочия как бы складываются из двух компонентов: с одной стороны, власти, связанной и ограниченной традициями, с другой – власти, не связанной с традиционными началами и ограниченной только чувством справедливости властителя. В зависимости от соотношения этих компонентов М.Вебер выделяет четыре вида традиционной власти: патриархализм, патримониализм, султанизм и феодализм ¹⁰.

Патриархализм означает полную зависимость властителей от традиций и представляет “чистый” вид традиционной власти, свойственный родовым отношениям. Патримониализм характеризуется определенной свободой властителя от традиций и появляется тогда, когда возникает потребность в создании армии и административного аппарата для управления захваченными территориями. При этом и армия, и административный аппарат по сути являются собственностью правителя – он содержит и вооружает войска из своих личных средств, а также по собственному усмотрению назначает чиновников и определяет их полномочия.

По мере дальнейшего расширения подчиненной территории наступает период, когда правитель вынужден делегировать часть своих властных полномочий аппарату управления. Если чиновники рекрутируются из социальных низов и зависят от воли властителя, получая плату за выполнение административных функций, то происходит централизация власти, ведущая к формированию султанизма – разновидности патримониализма, характерной для стран Востока, при которой власть передается по наследству, а правитель фактически свободен от патриархальных традиций, что на деле нередко граничит с абсолютным произволом.

Западная разновидность “позднего патримониализма” – феодализм – отличается от султанизма тем, что чиновники рекрутируются из местной знати, образуя сословие нотаблей, которые при выполнении управленческих функций обычно не нуждаются в оплате. В результате происходит децентрализация власти: формируется сильная местная власть в лице крупных землевладельцев – феодалов, которые выступают посредниками между центральной властью и подданными. При феодализме верховный правитель – король, царь и т. д. – может передавать часть властных полномочий и соответствующих привилегий нотаблям, строя свои взаимоотношения с ними на договорных началах, поэтому административные проблемы решаются на основе права. По мнению М.Вебера, в силу последнего обстоятельства феодализм тяготеет к легальному типу власти и служит ступенью на пути к формированию рационального государства. [c.25]

Для обозначения особого типа легитимности, основанной на исключительных, “сверхъестественных” способностях и свойствах того или иного индивида, позволяющих ему осуществлять в обществе функцию пророка, вождя или реформатора, М.Вебер использовал понятие харизматической власти (от греческого charisma – благодать, божественный дар) ¹¹. Данный тип легитимации возникает, как правило, в период кризисов, революций, войн и других социальных потрясений, когда для достижения определенной цели становится необходимой мобилизация всех сил и резервов общества. Выполняя “историческую миссию”, харизматический властитель, опираясь на собственные чувства, “дар ясновидения” и поддержку народа, стремится подорвать основы существующего социального порядка, отвергнуть действующие традиции или нормы закона и установить новые. Последователи, ученики, а также народные массы подчиняются такому лидеру до тех пор, пока он способен доказывать свою исключительность.

Харизматическая власть основана исключительно на вере в “особенные” свойства лидеров, которыми в экстремальных условиях становятся не только положительные личности, но и демагоги, шарлатаны и даже главари бандитских формирований. Такая власть может возникать в любых исторических условиях: М.Вебер приводит в качестве примера подобных властителей племенных вождей, сосредоточивших в своих руках функции главы рода, предводителя на охоте и войне, главного мага или шамана, судьи и т. д., и в то же время подчеркивает особое значение харизматических моментов при формировании демократических институтов Запада в период первоначального накопления капитала. Латиноамериканский политолог Л.С.Санистебан относит к харизматическому типу власть в Римской империи при Юлии Цезаре, режим Наполеона во Франции, фашизм в Италии и Германии, социализмЛенина и Мао Цзэдуна ¹².

Поскольку харизматическая власть персонифицируется с конкретным индивидом, обладающим “уникальными” качествами, она не может быть постоянной и передаваться обычным путем. Если лидер не назначит преемника, то между его последователями нередко возникает борьба за право наследовать власть, которая грозит перерасти в кризис и привести к утрате их влияния на общество. Однако “соратники вождя” могут и объединиться, чтобы в той или иной степени сохранить харизматическое воздействие. Если при этом “особые” качества лидера переносятся на его семью, род, то возникает родовая харизма, а если на должность или организацию, которую он, соответственно, занимал или создавал, то харизма превращается в безличную и становится свойством того или иного социального института. Очевидно, что в обоих случаях характер легитимации властных отношений сближается с традиционным.

Легальная власть возникает на том этапе исторического развития, когда в обществе складываются общеобязательные нормы, регламентирующие процессы социального управления. Наиболее развитой формой этого типа власти выступает рациональное государство, где властные отношения легитимируются нормами права. Основным правовым актом [c.26] такого государства является конституция, устанавливающая определенные правила социального поведения, которые обязаны соблюдать все без исключения граждане, в том числе и политические руководители. Законы в рациональном государстве принимают политики, а их исполнение осуществляет бюрократия ¹³. Следует отметить, что бюрократия как административный аппарат существовала в различных цивилизациях, начиная с Древнего Египта, однако говорить о рациональном управлении становится возможным только с того момента, когда государство начинает оплачивать работу чиновников в денежной, а не в натуральной форме, как это было характерно для всех видов традиционной власти, включая и феодализм.

Содержание легального типа власти включает следующие элементы:

– право как совокупность принципов, регулирующих все сферы общественной жизни;
– социальное управление как процесс применения права;
– элиту как субъект власти, деятельность которого ограничена правовыми рамками;
– бюрократию как субъект управления, чьи функции также регламентированы правом;
– массы, подчиняющиеся не чиновникам административного аппарата, а применяемым ими нормам права.

Эффективность социального управления при легальном типе власти во многом зависит от контроля за деятельностью бюрократии со стороны политиков. Ослабление такого контроля дает чиновникам возможность решать административным путем любые политические вопросы. Чтобы этого не происходило, политики и бюрократы, с точки зрения М.Вебера, должны обладать определенными “идеальными” качествами ¹⁴. Так, идеальный тип политика характеризуется:

– свободой мышления и действий;
– активным участием и самоотдачей в борьбе за власть;
– ответственностью перед гражданами, избирателями;
– способностью к самостоятельным действиям, за которые он несет личную ответственность;
– умением находить сторонников и союзников, достигать в необходимых случаях компромисса;
– способностью снять с себя ответственность за действия, противоречащие его взглядам, и в определенной ситуации уйти в отставку, тем самым исполнив свой долг;
– независимым материальным положением.

Идеальному бюрократу, по мнению М.Вебера, должны быть присущи следующие качества:

– высокая профессиональная квалификация;
– готовность выполнить любой приказ;
– умение эффективно действовать в рамках существующих законов и правил;
– беспристрастность;
– предпочтение чувства долга всем остальным. [c.27]

Наряду с личностными свойствами идеального чиновника, М.Вебер также показал и отличительные черты бюрократии как наиболее рационального способа управления ¹⁵. Среди них:

– управленческая деятельность осуществляется постоянно, становится особой профессией;
– сфера власти и уровень компетенции устанавливаются в зависимости от места в структуре аппарата управления;
– иерархия образует основной принцип контроля за чиновниками;
– чиновники отделены от собственности на средства управления;
– подготовка чиновников осуществляется по определенной системе образования;
– управленческие функции документируются;
– в управлении господствует принцип безличности.

Если хотя бы один из этих аспектов отсутствует либо заменяется чертами патримониальной или харизматической бюрократии, то властные отношения следует признать не соответствующими рационально-правовому типу легитимности.

Нетрудно заметить, что идеальные характеристики политика и бюрократа содержат в себе определенные противоречия. Так, чтобы выиграть борьбу на выборах, политик должен обладать харизматическими качествами, благодаря которым он может принимать ответственные решения и, опираясь на поддержку масс, противостоять бюрократизации политической власти. Однако апелляция к массам способна в итоге привести к установлению режима личной власти политика, поэтому его действия должны находиться под контролем парламента и применяющей нормы права бюрократии. Но власть чиновника, обеспеченная соответствующим положением в бюрократической иерархии, и власть профессионала, основанная на специальных знаниях, противоречат друг другу: подчинение профессионалу обычно подразумевает добровольное признание его квалификации, компетентности, тогда как подчинение бюрократу, обладающему правом приказа, всегда в той или иной степени связано с принуждением. В зависимости от конкретных социальных условий это противоречие может существенным образом отразиться на характере властных отношений: нарастание кризисных явлений в обществе служит почвой для того, чтобы усомниться в компетентности правящих кругов, и в конечном счете подрывает доверие граждан к рационально-правовым способам легитимации власти.

Идеальные характеристики политиков и бюрократов основаны на предположении, что указанные “действующие лица” властных отношений не преследуют каких-нибудь собственных целей. С этой точки зрения, парламент как институт власти политической элиты, включающий представителей различных социальных слоев и групп, призван выражать интересы всего общества, а не отдельных лиц, обладающих депутатскими мандатами, тогда как бюрократия должна лишь реализовывать задачи, сформулированные в парламентских решениях и переданные ей через главу исполнительной власти. Однако было бы неверным полагать, что политиками движут исключительно [c.28] общественные интересы. “Многие, – отмечает в этой связи В.П.Пугачев, – вообще предпочли бы уклониться от руководящих должностей и связанных с ними психологической и социальной ответственности, если бы власть не открывала широкие возможности для получения различного рода благ: высокого дохода, престижа, выгодных связей, привилегий и т.п. Для них стремление к власти имеет инструментальный характер, то есть служит средством достижения других целей” ¹⁶.

Что же касается бюрократии, то ее интересы находятся в сфере перераспределения результатов и продуктов общественного труда. Профессиональное знание предмета управления, контроль над социальными связями дают возможность административному аппарату пользоваться благами перераспределения, причем во все возрастающих масштабах. Обычно это реализуется путем регулярного принятия нормативных актов о повышении заработной платы или премировании государственных служащих в качестве своеобразного “аванса” из бюджетных средств, рассчитанного только на возможный в будущем положительный эффект от управленческой деятельности в виде прироста общественного благосостояния. Нередко подобное премирование носит косвенный характер. Достаточно нагляден в этом плане следующий пример. Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 1995 года № 478 “О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации” установлены “Нормативы распределения средств, поступающих от приватизации предприятий на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации”. В соответствии с этими нормативами, 2% от каждой суммы, поступающей в бюджет, направляются в специализированный “фонд для финансирования развития инфраструктуры рынка ценных бумаг” ¹⁷. Что же касается использования средств данного фонда, то, как выяснилось, согласно постановлению Федеральной комиссии по ценным бумагам, они расходуются в том числе “на премирование и поощрение работников государственных органов, осуществляющих контрольные функции на рынке ценных бумаг. Указанные выплаты производятся... без ограничения количества окладов” ¹⁸. Так всеобщий государственный интерес трансформируется в особую частную цель чиновничества, использующего государство и его аппарат в качестве средства присвоения материальных благ. И в данном смысле бюрократия, как подчеркивал полтора века назад в одной из ранних работ К.Маркс, “имеет в своем обладании государство,...это есть ее частная собственность ” ¹⁹. Располагая реальной возможностью влиять на принятие соответствующих решений и контролировать ход их выполнения, бюрократия, объединенная корпоративными интересами, фактически становится одним из субъектов [c.29] политики, реализующим свои цели посредством политической активности. [c.30]