Функции и полномочия руководителя следственного органа

Полномочия уголовно-процессуального характера руководителю следственного органа предоставлены в целях осуществления контроля за своевременностью действий следователя по раскрытию преступления и изобличению лиц, виновных в его совершении, иными словами, для повышения эффективности уголовного преследования. Контроль осуществляется с помощью мер, для принятия которых достаточно решения самого руководителя следственного органа.

В соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 28.12.2010 №404-ФЗ[18]), полномочия руководителя следственного органа, предусмотренные настоящей статьей, осуществляют Председатель Следственного комитета Российской Федерации, руководители следственных органов Следственного комитета Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, по районам, городам, их заместители, а также руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по субъектам Российской Федерации, по районам, городам, их заместители, иные руководители следственных органов и их заместители, объем процессуальных полномочий которых устанавливается Председателем Следственного комитета Российской Федерации, руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти).

Анализируя положения ст. 39 УПК РФ и других норм УПК РФ, можно выделить несколько групп полномочий руководителя следственного органа.

Первую группу процессуального контроля руководителя следственного органа образуют полномочия, связанные с поручением производства предварительного следствия и передачей уголовного дела от одного следователя другому. В частности, руководитель следственного органа вправе поручить производство расследования одному или нескольким следователям, создавать следственную группу при необходимости расследования сложных и многоэпизодных уголовных дел, изменять ее состав. Он вправе изъять уголовное дело от одного следователя и передать его другому, однако при этом обязан указать основания такой передачи. Вопрос об изъятии уголовных дел может возникнуть при наличии как непроцессуальных (в случае болезни, длительной командировки следователя), так и процессуальных оснований — в случае удовлетворения заявленного участниками уголовного судопроизводства отвода либо самоотвода следователя либо несогласия с указаниями руководителя следственного органа.

В случае нарушения требований уголовно-процессуального закона при расследовании уголовного дела руководитель следственного органа вправе отстранить следователя от дальнейшего расследования уголовного дела.

Эти полномочия обеспечивают объективное, высококачественное расследование преступлений, законность производства процессуальных действий, а также осуществление прав участников уголовного судопроизводства. Использование этих средств возможно на любом этапе досудебного производства, начиная с момента возбуждения уголовного дела и заканчивая составлением обвинительного заключения, и носит как процессуальный, так и организационный характер. Кроме того, руководитель следственного органа сам вправе принимать уголовное дело к своему производству, проводя расследование самостоятельно, выступая и принимая на себя полномочия следователя. Таким образом задает направление расследования. По своему общеупотребительному смыслу направление расследования - это в частности: 1) выдвижение следователем версий, т.е. подлежащих следственной и оперативно-розыскной проверке предположений, касающихся прежде всего события преступления, лиц, виновных в его совершении, форм их вины и мотивов действий, а также других фактических обстоятельств дела; 2) определение квалификации инкриминируемых преступлений; 3) определение вопросов и обстоятельств, которые необходимо выяснить по каждой версии, эпизоду или по делу в целом (т.е. объема обвинения); 4) определение источников доказательственной информации, подлежащих исследованию; 5) определение следственных действий, необходимых по данному делу. [19]

Руководитель следственного органа, обладая широкими процессуальными правомочиями, до недавнего времени был лишен права возбуждать уголовное дело. Отсутствие возможности у руководителя следственного органа возбудить уголовное дело препятствовало эффективной реализации им и контрольных, и процессуальных функций. Данное положение было изменено Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ, который наделил указанного субъекта правом возбуждения уголовного дела.[20]

Вторую группу полномочий руководителя следственного органа образуют полномочия по проверке качества проведения проверочных действий в стадии возбуждения уголовного дела, а также качества проводимого расследования по делу, выявлению и устранению недостатков, допущенных в ходе расследования. Руководитель следственного органа вправе проверять материалы проверки сообщения о преступлении в стадии возбуждения уголовного дела. Он также вправе по своей инициативе, а также по жалобам участников уголовного судопроизводства проверить в любой момент любое уголовное дело, находящееся в производстве подчиненного ему следователя. Проверка материалов позволяет выявить недостатки, допускаемые при расследовании уголовных дел, и принять меры по их устранению. При этом руководитель следственного органа проверяет своевременность и обоснованность возбуждения уголовного дела, результативность производства следственных действий, соблюдение процессуальных сроков при производстве следственных и иных процессуальных действий, законность и обоснованность принятия решений о задержании, об избрании меры пресечения, привлечения в качестве обвиняемого, приостановления или прекращения предварительного следствия, а также всесторонность, полноту и объективность рас следования.

Результаты проверки руководителем следственного органа материалов уголовного дела получают отражение в других средствах процессуального контроля. В частности, в случае если выявлены недостатки предварительного расследования, руководитель следственного органа вправе дать указание о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения (п. 2 ч. 3 ст. 39 УПК РФ). Указание — форма властного процессуального решения руководителя следственного органа, которое должно быть облечено в письменную форму, хотя закон не запрещает руководителю следственного органа давать и устные указания, но в таком случае отсутствие письменной формы будет свидетельствовать о рекомендательном, факультативном характере таких указаний. Указания руководителя следственного органа можно разделить на три группы.

А) это те указания, которые могут быть обжалованы вышестоящему руководителю следственного органа с приостановлением их исполнения. К ним относятся указания об изъятии уголовного дела и передаче его другому следователю; привлечении лица в качестве обвиняемого; квалификации преступления; объеме обвинения; избрании меры пресечения; производстве следственных действий, которые допускаются только по судебному решению; о на-

правлении дела в суд или его прекращении (ч. 3 ст. 39 УПК РФ).

Б) указания, которые не могут быть обжалованы вышестоящему руководителю следственного органа. К ним относятся указания об исполнении требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. Такие указания руководитель следственного органа дает следователю по результатам рассмотрения поступившего к нему требования прокурора

об устранении нарушений федерального законодательства и возражений следователя на данные требования и когда приходит к выводу, что требования прокурора законны и обоснованны (ч. 3, 4 ст. 39 УПК РФ).

В) это все остальные, которые могут быть обжалованы вышестоящему руководителю следственного органа, но обязательные для следователя; несогласие с ними не приостанавливает их исполнения (к примеру, указание о производстве очной ставки, следственного эксперимента и др.). В случае незаконности и необоснованности вынесенного следователем постановления (о приостановлении, прекращении уголовного дела, привлечении в качестве обвиняемого и других) руководитель следственного органа вправе его отменить. Это средство относится к числу наиболее жестких средств процессуального контроля руководителя следственного органа.

Третья группа полномочий руководителя следственного органа касается непосредственно процессуального руководства и контроля за расследованием с целью недопущения нарушений уголовно-процессуального закона, прав и законных интересов личности. Реализуя данные полномочия, руководитель следственного органа дает согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения, а также о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

Несмотря на то, что возможность дачи разрешений на указанные действия отнесена к компетенции суда, руководитель следственного органа призван выступать барьером или фильтром, предварительно оценивающим законность и обоснованность ходатайств следователя перед судом.

В случае необходимости и по ходатайству следователя руководитель следственного органа вправе продлить срок проверки материалов в стадии возбуждения уголовного дела до 10 суток, а в случае необходимости проведения ревизии или документальной проверки — до 30 суток. Осуществляя процессуальное руководство расследованием, руководитель следственного органа соответствующего уровня уполномочен продлить срок предварительного следствия до 3 месяцев, а по уголовным делам, расследование которых представляет особую сложность, до 12 месяцев, и в исключительных случаях свыше 12 месяцев. В случае же возобновления прекращенного или приостановленного предварительного следствия, руководитель следственного органа устанавливает срок следствия не более чем на один месяц (ч. 6 ст. 162 УПК РФ).

При продлении срока предварительного следствия руководитель следственного органа изучает законность, обоснованность, своевременность и периодичность производства следственных действий и применения мер принуждения, а также обоснованность и необходимость продления срока предварительного следствия. По итогам проверки он вправе дать указания о производстве отдельных следственных действий, применении мер принуждения, привлечении лиц к уголовной ответственности.

Руководитель следственного органа дает согласие на прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК), в связи с деятельным раскаянием (ст. 28 УПК), а также дает согласие на прекращение уголовного преследования и возбуждения перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому мер воспитательного воздействия (ст. 427 УПК).

По окончании предварительного расследования руководитель следственного органа вправе возвратить дело следователю со своими указаниями для производства дополнительного расследования, установив при этом срок не более чем на 1 месяц (п. 11 ч. 1 ст. 39 УПК).

Помимо УПК РФ, цели, формы, методы и организационные условия процессуального контроля руководителей следственных органов отражены в ведомственных нормативных правовых актах. Например, приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. №1 «Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации.[21]

Наряду с полномочиями по процессуальному контролю и руководству расследованием уголовных дел руководитель следственного органа наделен полномочиями, позволяющими выступать гарантом процессуальной самостоятельности и независимости следователя.

Таким гарантом руководитель следственного органа выступает при рассмотрении требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. Только руководителю следственного органа в ходе расследования уголовного дела предоставлено право вмешиваться в ход расследования, давать указания, отменять постановления следователя. Ни прокурор, ни суд такими правами не наделены. Прокурор лишь вправе направить требование об устранении нарушений федерального законодательства руководителю следственного органа, который, получив от следователя возражение на данное требование, рассматривает их и принимает одно из двух решений. В случае несогласия с требованием прокурора, руководитель следственного органа информирует его об этом. В случае согласия с требованием прокурора, он либо дает указания следователю об устранении допущенных нарушений, либо отменяет незаконное и необоснованное решение следователя (ч. 3, 4 ст. 39 УПК РФ).[22]

Федеральным законом №404-ФЗ от 28.12.2010[23] в ч.1 ст. 39 УПК РФ добавлен п. 2.1, согласно которому руководитель следственного органа уполномочен отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя (дознавателя) другого органа предварительного расследования.

По нашему мнению, необходимо закрепить в законе за руководителем следственного органа полномочия по контролю над действиями и решениями следователя на строго определенных этапах предварительного следствия. Данный вид контроля ни в коей мере не исключит права руководителя следственного органа осуществлять процессуальный контроль на любом из иных этапов расследования, если в этом возникнет объективная необходимость. На наш взгляд, рациональное сочетание обязательных и факультативных этапов осуществления процессуального контроля над деятельностью следователя могло бы придать процессуальному контролю системный характер и, таким образом, повысить его эффективность.

Именно посредством систематического контроля руководитель следственного органа выявляет наличие либо отсутствие оснований для осуществления двух других направлений своей деятельности по руководству предварительным следствием:

1) организующего и направляющего воздействия на ход и результаты процессуальной деятельности следователя;

2) оказания следователю необходимой консультативной, методической и практической помощи.

Одно из направлений решения обозначенной выше проблемы, по нашему мнению, состоит в том, чтобы ввести процессуальную деятельность руководителя следственного органа в рамки более строго очерченного в законе процессуального регламента, определяющего не только перечень его процессуальных полномочий, как это в основном имеет место в настоящее время (ст. 39 УПК РФ), но и основания их применения, последовательность осуществления, порядок процессуального оформления (документирования), механизм ответственности.

Объективировать и нормативно закрепить обязательность процессуального контроля за ходом и результатами предварительного следствия возможно путем прямого указания в законе или в подзаконных актах на те процессуальные решения и действия следователя, своевременность, законность и обоснованность которых руководитель следственного органа обязан проконтролировать при любых условиях и обстоятельствах.

Кроме того, руководитель следственного органа, реализуя свои процессуальные полномочия, имеет возможность активно влиять на ход уголовного процесса. При этом вся его деятельность в конечном счете направлена на решение задач уголовного судопроизводства. Указанный участник уголовного процесса осуществляет не только уголовное преследование. Он наряду с другими участниками процесса способствует решению приоритетных задач уголовного судопроизводства, к которым относятся защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (ч. 1 ст. 6 УПК РФ). Участвуя в решении задачи защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, руководитель следственного органа осуществляет деятельность, направленную на обеспечение прав подозреваемого обвиняемого на защиту при производстве предварительного следствия.[24]

Как отмечает профессор В. Божьев, «руководитель следственного органа сочетает в своей деятельности элементы процессуального и управленческого характера».

Все 12 пунктов, содержащиеся в ч. 1 ст. 39 УПК РФ, представляют собой сплав процессуальных и управленческих компонентов. Но это, как известно, далеко не полный перечень полномочий должностного лица, ближе всех из числа управленцев соприкасающегося с деятельностью следователя. При этом каждое последующее звено в цепи руководителей следственных органов не только наделено более широким числом организационной и процессуальной деятельности, не только в большем масштабе реализует те же полномочия, которые даны нижестоящему руководителю следственного органа, но и обретает новые полномочия управленческого и процессуального характера. Обращение даже к упорядоченным (недавно принятым) приказам руководителям СК РФ и МВД России подтверждает многообразие следственных органов, осуществляющих в настоящее время процессуальную деятельность на всех уровнях: района, субъекта Федерации, всей страны.

Процессуальный закон прямо указывает лишь на ряд должностей, соответствующих процессуальному статусу руководителя следственного органа, в Следственном комитете РФ и в федеральных органах исполнительной власти. Но одновременно Председателю Следственного комитета РФ и руководителям, возглавляющим следственные аппараты в иных ведомствах, предоставлено право устанавливать объем процессуальных полномочий нижестоящим должностным лицам (ч.5 ст. 39 УПК), которые могут быть наделены ведомственными приказами либо всеми полномочиями руководителя следственного органа, либо их частью.[25]

Возникает вопрос: можно ли и нужно ли регламентацию деятельности всех их втискивать в рамки одной статьи и выполнимо ли это? Я бы ответил: «нет»! И в этом убеждает наличие ведомственных приказов, призванных конкретизировать закон. Получилось то, что получилось. Руководителей следственных аппаратов федерального уровня призвали восполнить то, что не доделали разработчики законопроекта. При всем желании этот «новый» опыт нельзя признать образцом или даже достижением в области законотворчества».[26]

С учетом того что органы предварительного следствия, в том числе и входящие в Следственный комитет РФ, имеют определенную иерархию, т.е. своего рода «вертикаль власти», организационные полномочия руководителей следственных органов различаются, причем существенно. Кроме того, отношения между этими руководителями в данной сфере строятся на основе единоначалия, т.е. подчинения нижестоящих вышестоящему.

Что касается процессуальных полномочий этих должностных лиц, то, в общем, они являются едиными. По крайней мере в ст. 39 УПК РФ они определены одинаково для руководителей следственных органов всех уровней.

Как указывал Кротков Д.С.: «Сегодня у руководителя следственного органа отсутствует право давать указание следователю о принятии итоговых решений в стадии возбуждения уголовного дела. Не закреплено также полномочие давать указания нижестоящему руководителю следственного органа. Содержание правового статуса руководителя следственного органа таково, что даже если он изъявит желание самостоятельно осуществить расследование (что позволяет ему сделать п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 39 УПК РФ), пользуясь при этом полномочиями следователя, то не вправе возбудить данное уголовное дело.[27]

Поскольку ст. 39 УПК РФ является общей нормой, изложенное выше позволяет констатировать и наличие общего правила - руководитель следственного органа не наделен полномочием возбуждать производство по уголовному делу. В то же время следователь таким правом обладает. Был ли этим реализован какой-либо замысел законодателя, или данная ситуация является продуктом стихийного нормотворчества, мы не беремся судить.

Ст. 448 УПК РФ наделяет руководителей следственных органов правом возбуждать уголовные дела в отношении отдельных категорий лиц. Таким образом, мы имеем частный случай по отношению к рассмотренному выше общему правилу, когда законодатель такое полномочие данному должностному лицу предоставляет. Однако в отличие от ст. 39 УПК РФ, где сформулирован единый правовой статус руководителя следственного органа любого уровня, ст. 448 УПК РФ право возбуждения уголовного дела устанавливает дифференцированно. Кроме того, в ряде случаев закон ставит дополнительные условия принятия такого решения.

Так, Председателем Следственного комитета решение о возбуждении уголовного дела принимается единолично в отношении Президента Российской Федерации, прекратившего свои полномочия, а также кандидата в президенты Российской федерации; члена Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса; председателя избирательной комиссии субъекта РФ, Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, кандидата в Президенты РФ.

Руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ единолично принимается решение в отношении члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса; депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления; прокуроров района, города, приравненных к ним прокуроров, руководителя и следователя следственного органа по району, городу, а также адвокату; депутата законодательного, (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В отношении другой части должностных лиц решение о возбуждении уголовного дела принимается руководителем следственного органа на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей (либо заключения судьи), о наличии в действиях лица признаков преступления.

Так, в отношении Генерального прокурора РФ решение принимается Председателем Следственного комитета РФ, на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, принятого по представлению Президента РФ о наличиях в действиях Генерального прокурора Российской Федерации признаков преступления.

В отношении третьей части должностных лиц решение о возбуждении уголовного дела или привлечении в качестве обвиняемого принимается Председателем Следственного комитета РФ на основании заключения суда и при наличии согласия соответствующего органа (Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда РФ, соответствующей квалификационной коллегии судей).

Возникает вопрос: можно ли предписания ч. 1 ст. 448 УПК РФ в части субъектов возбуждения уголовного дела толковать расширительно? Представляется, что нет. Аргументов при этом несколько. Во-первых, это не позволяет сделать конкретизация, использованная законодателем (четкое определение полномочий конкретных должностных лиц). Во-вторых, в уголовном процессе применен метод регулирования, именуемый разрешительным: допустимы только те действия и решения, которые разрешены в законе, и в том порядке, который установлен законом[28]. Таким образом, процессуальные полномочия, указанные в ч. 1 ст. 448 УПК РФ, может исполнять только то лицо, которому это дозволено. И, как мы отмечали ранее, уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает право вышестоящего руководителя следственного органа давать указания нижестоящему.

Поэтому, решение о возбуждении уголовного дела в отношении адвоката может быть принято только руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по району (городу). Данная ситуация выглядит несколько парадоксальной: руководитель следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту Российской Федерации как лицо, обладающее большими организационными полномочиями и занимающее более высокое место в иерархии, не может решить частный вопрос. Но dura lex, sed lex.

Правильно ли это? На наш взгляд, не вполне. Жизнь богаче тех ситуаций, которые охватываются правовым регулированием. Например, существует так называемая вертикальная подследственность, которая не урегулирована законом, а авторами учебной и научной литературы рассматривается достаточно редко.

Статья 151 УПК РФ, определяя подследственность уголовных дел, устанавливает лишь ведомственную принадлежность следователя и не конкретизирует, следователь какого звена из системы следственных органов этого ведомства должен осуществлять производство по конкретному уголовному делу. Так, дела о преступлениях, отнесенных к компетенции следователей Следственного комитета РФ, могут расследоваться следователями и районного, и областного, и федерального уровня. Аналогично может осуществляться и проверка сообщений о преступлении. Как же надлежит поступить, если проверку сообщения о деянии, совершенном адвокатом, осуществлял следователь следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту Российской Федерации, а решение о возбуждении уголовного дела может принять только руководитель следственного органа Следственного комитета РФ по району (городу). В настоящее время видится только один выход из этой ситуации - направлять материалы для разрешения в нижестоящую следственную структуру. Однако это не всегда может быть целесообразным.

Итак, подводя итоги, можно сделать вывод о том, что руководитель следственного органа вправе лично:

- проверять не только уголовные дела у подчиненных ему следователей, но и материалы проверок сообщений о преступлениях (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);

- отменять незаконные и необоснованные постановления, находящиеся в производстве подчиненного следственного органа (п.2 ч.1 ст.39);

- рассматривать сообщения о преступлениях, участвовать в проверке таких сообщений (п. 3 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 144 УПК РФ);

- возбуждать уголовные дела, принять их к своему производству, производить предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы (ч. 4 ст. 39, п. 1 ч. 1 ст. 145, ч. 1 ст. 146 УПК РФ);

- отказывать в возбуждении уголовных дел (ч. 4 ст. 39, п. 2 ч. 1 ст. 145, ч. 1 ст. 148 УПК РФ);

- передавать сообщения о преступлениях по подведомственности (ч. 4 ст. 39, п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ).

Требования руководителей следственных органов, если они заявлены в пределах их компетенции, обязательны для всех учреждений, предприятий, организаций и граждан (ч. 4 ст. 21 УПК РФ).

Требования и распоряжения руководителя следственного органа или следователя при осуществлении им своих полномочий обязательны для всех без исключения государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, других юридических и физических лиц. Информация, документы и их копии, необходимые для осуществления предварительного следствия, представляются по требованию руководителя следственного органа или следователя немедленно и безвозмездно. Неисполнение требований и распоряжений руководителя следственного органа или следователя влечет установленную законом ответственность. Наличие такой нормы в УПК РФ помогло бы руководителям следственных органов и следователям существенно облегчить выполнение возложенных на них обязанностей.

Принимая процессуальное решение по уголовному делу, руководитель следственного органа выносит постановление. Исключение из этого общего правила - обвинительное заключение, обвинительный акт (п. 25 ст. 5 УПК РФ).

Закрепив за руководителем следственного органа определенные права и обязанности, законодатель в ч. 1 ст. 125 УПК РФ внес его в перечень должностных лиц, решения и действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в порядке ст. 125 УПК РФ.