М.В. РЕДКОУС, Д.Н. КУЛИШОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ:
Редкоус Владимир Михайлович - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин института правоведения НОУ ВПО "Международная академия бизнеса и управления".
Кулишов Денис Николаевич - соискатель кафедры административного и финансового права Российский университет дружбы народов.
В статье рассмотрены современные подходы к определению административно-правового положения (статуса) граждан РФ применительно к области обеспечения национальной безопасности, предложено его определение, показана структура и особенности, дан анализ соотношения понятия "правовой статус" и "правовое положение", выделены особенности административно-правового статуса гражданин Российской Федерации и показаны трудности в его формировании; определены виды административно-правовых статусов граждан.
Ключевые слова: человек, личность, гражданин РФ, административное право, административная правосубъектность, права, свободы, законные интересы, обязанности, ответственность, административно-правовое положение, национальная безопасность, федеральные органы исполнительной власти.
Administrative legal position of the citizens of the Russian Federation in the sphere of national security guarantees: theoretical approaches towards development of definition and establishing its structure V.M. Redkous, D.N. Kulishov
The article includes analysis of the modern approaches towards establishing administrative and legal status of the citizens of the Russian Federation in the sphere national security guarantees, the authors offer its definition, show its structure and specific features, analyze the correlation between the terms" legal status" and "legal position", single out specific features of administrative legal status of citizens of the Russian Federation, show the difficulties in the sphere of its formation, establish types of administrative legal statuses of citizens.
Key words: person, individual, citizen of the Russian Federation, administrative law, administrative legal competence, rights, freedoms, lawful interests, responsibility, administrative legal position, national security, federal executive bodies.
В условиях построения в нашей стране демократического правового государства в основе отношений, складывающихся между государством и личностью, лежат закрепленные в Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2); в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией; основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Все это говорит о коренном изменении концептуальных подходов к построению взаимоотношений личности и государства, а также предполагает активное продолжение ранее начатых научных исследований в данной области. Вопросы, связанные с анализом правового положения граждан РФ, в том числе и в области обеспечения национальной безопасности, являются предметом как самостоятельных административно-правовых исследований монографического характера <1>, так и предметом обсуждения на научных конференциях <2>. Однако данных работ явно недостаточно для полного научного осмысления такого важнейшего феномена нашей действительности, каким является административно-правовой статус граждан РФ применительно к сфере обеспечения национальной безопасности <3>. -------------------------------- <1> Например: Тен А.Л. Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации: Монография. Барнаул: Изд-во Алтайской академии экономики и права, 2006. 208 с.; Правовая основа обеспечения национальной безопасности РФ: Монография / Под ред. проф. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 160 - 180, и др. <2> Права человека и национальная безопасность: материалы международной научно-практической конференции, состоявшейся в Московском гуманитарном университете 11 - 12 мая 2011 г. / Под ред. Т.А. Сошниковой. М.: Изд-во Моск. гум. ун-та, 2011. 338 с., и др. <3> Куракин А.В., Костенников М.В. Актуальные проблемы административного права. М., 2013.
Понятие "административно-правовое положение" является производным от понятий "правовое положение", "правовой статус". Эти термины широко употреблялись в законодательстве и в юридической литературе как в прошлые годы, так и сейчас, говорит в своей работе Л.Д. Воеводин <4>. Их обычно применяют тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения. Основными критериями самостоятельного рассмотрения административно-правового статуса граждан России являются: отраслевой (регулирование статуса нормами административного права); субъектный (граждане России являются наиболее многочисленной категорией субъектов административного права); гражданства, которое в соответствии со ст. 3 Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <5> представляет устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. -------------------------------- <4> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М.: Изд-во МГУ, Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 11. <5> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
В Конституции РФ термины "статус" и "положение" употребляются для определения различных правовых состояний. Например, термин "статус" употребляется в ст. 64 гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ: "Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией"; в ст. 66 - применительно к статусам субъектов РФ; в п. "н" ст. 71 говорится, что "определение статуса и защита государственной границы" находятся в ведении Российской Федерации; в п. "ж" ст. 83, где устанавливается, что Президент РФ "формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом". Термин "положение" употребляется реже: в ст. 19 в словосочетании "должностное положение"; в ст. ст. 56, 102 - применительно к чрезвычайному положению"; в ст. ст. 87, 102 - применительно к режиму военного положения, и т.д. На законодательном уровне употребляются термины и "правовой статус", и "правовое положение", при этом зачастую как тождественные. Так, гл. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <6> (с посл. изм. и доп.) называется "Правовое положение (статус) гражданского служащего". Такой же подход применен и в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" <7> (с посл. изм. и доп.). Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8> устанавливает в главе 3 правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <7> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152. <8> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7020.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <9> (с посл. изм. и доп.) в главе 6 устанавливает правовое положение сотрудника полиции. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) <10> определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации. Термин "правовое положение" употребляется не только применительно к физическим лицам <11>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900. <10> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <11> В ст. 3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145 говорится о правовом положении некоммерческой организации.
В законодательстве страны встречаются и непосредственные определения правового статуса отдельных категорий лиц. Так, Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (с посл. изм. и доп.) <12> в ч. 1 ст. 1 определяет статус военнослужащих как "совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
В Федеральном законе от 24 апреля 2008 г. "Об опеке и попечительстве" (с посл. изм. и доп.) <13> в главе 3 говорится о правовом статусе опекунов и попечителей. В Федеральном законе от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <14> говорится об урегулировании правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории РФ. Термины "статус", "правовой статус" применяются не только к физическим лицам <15>. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755. <14> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031. <15> Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750.
Понятие "правовое положение" и "правовой статус" употребляются также и в международных договорах <16>. -------------------------------- <16> См., напр.: Соглашение о правовом статусе трудящихся мигрантов и членов их семей (Санкт-Петербург, 19 ноября 2010 г.) // СЗ РФ. 2012. N 5. Ст. 546.
Таким образом, анализ российского законодательства показывает, что: - термины "правовое положение" и "правовой статус" употребляются для характеристики определенного положения субъектов в обществе, системе отношений, деятельности; - термины "правовое положение" и "правовой статус" законодателем употребляются применительно как к физическим лицам, так и к иным субъектам правовых отношений; - в российском законодательстве термины "правовое положение" и "правовой статус" употребляются, как правило, к определенным группам лиц, а не к отдельной личности, то есть характеризуют определенное правовое состояние группы лиц, обособленной по определенному критерию (например, гражданства, осуществляемый вид профессиональной деятельности, и т.д.); - понятия "правовое положение" и "правовой статус" раскрываются через права и обязанности их носителей, которые составляют основу данных понятий; - в российском законодательстве практически отсутствуют законодательные определения понятий "правовое положение" и "правовой статус", что требует серьезного научного осмысления данных понятий для четкого определения их содержания, установления связей между входящими в них элементами. С учетом последнего вывода рассмотрим имеющиеся научные подходы к определению правового статуса и правового положения, тем более что определения административно-правового статуса граждан базируются на выработанных определениях правового статуса личности, изложенных в научной литературе. Определенную дискуссионность порождает трудность в разграничении понятий "человек", "личность", "гражданин", которые употребляются в российском законодательстве и научной литературе и характеризуются многозначностью понимания и употребления. М.П. Фомиченко и Т.М. Троян, рассматривая личность как объект обеспечения национальной безопасности <17>, справедливо ставят вопрос о необходимости установления их соотношения. -------------------------------- <17> Национальная безопасность: политико-правовые вопросы: Научное исследование / Под общ. ред. М.П. Фомиченко. Российская правовая академия Министерства юстиции РФ. М., 2008. С. 33 - 40.
В Толковом словаре русского языка приводятся следующие определения: "человек" - "живое существо, обладающее даром мышления и речи, способностью создавать орудия и пользоваться ими в процессе общественного труда" <18>; "личность" означает "человека как носителя каких-либо свойств" <19>; "гражданин" означает "лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью прав и обязанностей" <20>. -------------------------------- <18> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / РАН. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 879. <19> Там же. С. 330. <20> Там же. С. 143.
Человек - это высшая ступень живых организмов на Земле, субъект общественно-исторической деятельности и культуры <21>. -------------------------------- <21> Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1989. С. 1502.
Личность рассматривается как "субъект отношений и сознательной деятельности, а также как устойчивая система социально-значимых черт, характеризующих индивида как члена общества или общности" <22>. Н.С. Бондарь и Ю.В. Капранова считают, что личность - интегральное понятие, включающее в себя характеристику человека как конкретного индивида со всей совокупностью социальных качеств и отношений, образовавшихся в процессе его взаимодействия с другими индивидами. Эти качества позволяют человеку выступать субъектом труда, познания и общения <23>. По мнению А.А. Чепурнова, конституционные формулировки дают основания для вывода, что "личность в правовом ее значении - это каждое лицо независимо от его физического развития и психического статуса" <24>. -------------------------------- <22> Советский энциклопедический словарь. С. 729. <23> Бондарь Н.С., Капранова Ю.В. Конституционное измерение равноправия граждан Российской Федерации. Ростов н/Д, 2002. С. 19. <24> Чепурнов А.А. Правовой статус личности: конституционные основы гарантирования // Конституционные основы, формы и методы государственного управления: Науч. издание / Под общ. ред. Н.М. Чепурновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 378.
Обобщив имеющиеся в юридической литературе точки зрения, а также опыт законодательного применения, правомерно сделать вывод, что понятие "человек" характеризует его с биологической стороны как индивида с физиологическим свойствами, как представителя животного мира; понятие " личность " характеризует человека с социальной стороны как осознающего себя, свое место и роль в обществе, ответственность перед ним <25>; понятие " гражданин " характеризует человека с юридической стороны как находящегося в устойчивой правовой связи с государством. -------------------------------- <25> Существует точка зрения, которую отразили С.А. Комаров и А.В. Малько, что возможны случаи, когда человек в силу различных объективных и субъективных причин не обладает качествами личности, например, признан судом недееспособным вследствие психического заболевания. См.: Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб.-метод. пособие. М.: НОРМА-ИНФРА-М.
Человек как продукт природы должен рассматриваться как материальная, биологическая основа личности. По своему объему понятие "личность" шире понятий "человек" и "гражданин", так как включает в себя и индивидуально определенную совокупность социально значимых свойств человека, и политико-правовые связи гражданина с государством. Поэтому термин "личность" является более универсальным, отражающим содержание терминов "человек" и "гражданин". С.А. Комаров и А.В. Малько предлагают рассматривать правовое положение личности достаточно широко, давая небесспорное определение правового статуса как признанной Конституцией и законодательством совокупности прав и обязанностей субъектов, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные функции. В структуре правового статуса эти ученые предлагают выделять: права и обязанности; законные интересы; правосубъектность; гражданство; юридическую ответственность; правовые принципы и т.п. <26>. По нашему мнению, в определение правового статуса личности нецелесообразно включать указанные выше полномочия государственных органов и должностных лиц, которые даже будучи корреспондированными с правами и обязанностями личности, гарантирующими их реализацию, все же относятся к правовому статусу соответствующих государственных органов и должностных лиц. -------------------------------- <26> Комаров С.А., Малько А.В. Указ. соч. С. 274 - 275.
А.В. Парфенов рассматривает правовой статус через категории "правовое состояние", "гражданское состояние". В самом общем виде правовой статус А.В. Парфенов определяет как юридически закрепленное положение субъекта в обществе <27>. По его мнению, правовой статус в широком смысле и есть гражданское состояние субъекта <28>. А.В. Парфенов выделяет общий (конституционный) статус лица; специальный (родовой) статус, отражающий особенности положения отдельных категорий граждан; индивидуальный статус, фиксирующий конкретику отдельного лица. Кроме названных, по его мнению, следует выделять факультативные статусы: физических и юридических лиц, статус иностранцев и лиц без гражданства и т.д. -------------------------------- <27> Парфенов А.В. Правовое состояние: Монография. М.: Юристъ, 2007. С. 53. <28> К элементам гражданского состояния А.В. Парфенов относит: правовые нормы, устанавливающие статус; правосубъектность; основные права и обязанности; законные интересы; гражданство; юридическую ответственность; правовые принципы; правоотношения общего (статусного) типа. См.: Парфенов А.В. Указ. соч. С. 53.
Правовое положение (статус) личности в полном объеме характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми наделяется человек и гражданин как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права <29>. --------------------------------
КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).
<29> Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010; СПС "Гарант-Максимум".
Ряд авторов различают понятия "правовой статус" и "правовое положение" личности. Так, Н.В. Витрук делает вывод, что ядро, основу правового положения личности составляет система юридических прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности в их единстве, то есть правовой статус личности. Структурными элементами правового положения личности являются гражданство и правосубъектность как необходимые условия обладания правовым статусом личности, а также юридические гарантии правового статуса личности. Особым, специфическим элементом правового положения и его структурных составляющих служат принципы, закрепленные в законе либо вытекающие из правовой природы отношений личности, общества и государства, определяющие сущность и содержание правового положения личности и его структурных элементов <30>. -------------------------------- <30> Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 31 - 32.
Е.А. Лукашева, анализируя понятие и структуру правового статуса, указывает, что "...следует ограничить понятие правового статуса категориями прав и обязанностей, которые позволяют четко определить его структуру". По всей вероятности, предстатусные и послестатусные элементы целесообразно включить в понятие "правовое положение личности" <31>. -------------------------------- <31> Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2001. С. 93.
Рассмотрим существующие определения административно-правового статуса гражданина. В концентрированном виде подходы различных ученых-административистов к вопросу об определении административно-правового статуса гражданина излагаются в учебной литературе по административному праву. Так, например, В.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский в своем учебнике справедливо говорят, что граждане (физические лица) - это важнейший и, к сожалению, как правило, мало описываемый в литературе субъект административного права <32>, однако рассмотрению данного вопроса уделяют минимальное внимание, ограничившись лишь кратким изложением административно-правовых аспектов гражданства <33>. В дальнейших учебниках названных авторов добавлена глава "Административно-правовая защита граждан и юридических лиц" <34>. В учебнике административного права под общ. ред. Г.В. Атаманчука вообще нет раздела, посвященного административно-правовому статусу граждан <35>. Ю.А. Тихомиров в монографическом учебнике по современному публичному праву не предлагает определения правового статуса граждан, однако рассматривает их статусы и публично-правовые роли <36>. -------------------------------- <32> Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации: В 3 частях: Учебник для вузов. М.: Дашков и К, 2003. С. 82. <33> Там же. С. 315 - 348. <34> Административное право России: Учебник / Б.Н. Габричидзе и др. 2-е изд., перераб и доп. М.: ТК Велби, 2006. С. 210 - 218. <35> Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 2003. 392 с. <36> Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 399 - 418.
Анализ данных определений позволяет выделить два основных подхода, используемые современными учеными-административистами при выработке определений правового статуса граждан. Эти подходы различаются не только включением в структуру правового статуса тех или иных элементов, но и степенью конкретизации правовой связи граждан с органами исполнительной власти. Первый подход можно назвать классическим: правовой статус определяется как совокупность закрепленных в нормах права прав, обязанностей и ответственности. Так, например, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров указывают, что административно-правовой статус граждан определяется предоставленными им законодательством правами, возложенными на них обязанностями и установленной нормами административного права ответственностью <37>. -------------------------------- <37> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Велби, Проспект, 2006.
Б.В. Россинский отмечает, что "административно-правовой статус человека и гражданина - это комплекс прав и обязанностей личности в административно-правовых отношениях" <38>. -------------------------------- <38> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд. пересмотр и доп. М.: Норма, 2009. С. 166.
Административно-правовой статус гражданина, по мнению Н.Ю. Хаманевой, это комплекс прав и обязанностей граждан, закрепленных нормами административного права, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизмы защиты органами государства и местного самоуправления). Также Н.Ю. Хаманева считает, что административно-правовое положение граждан характеризуется объемом и характером их административной правосубъектности, которая включает административную правоспособность и административную дееспособность <39>. -------------------------------- <39> Хаманева Н.Ю. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина // Административно-правовой статус гражданина: Сб. / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 10 - 11.
А.М. Волков и А.С. Дугенец определяют административно-правовой статус гражданина как "комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрану законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления)" <40>. Следует подчеркнуть, что А.М. Волков и А.С. Дугенец рассматривают граждан как частных субъектов административно-правовых отношений, отмечая, что в сфере исполнительной власти граждане выступают в качестве частных лиц, то есть лиц, которые реализуют свои личные права и обязанности <41>. Этот подход развивает точку зрения ряда ученых-административистов (например, Д.М. Овсянко), выработанную еще в советские времена, что "главной особенностью правового положения граждан в административно-правовых отношениях является то, что они выступают в качестве частных лиц, то есть реализуют свои личные общегражданские права и обязанности в сфере государственного управления, а не права и обязанности государственных органов, общественных организаций или должностных лиц" <42>. В иных учебниках по административному праву последних лет существования СССР указывалось, что правовое положение гражданина в сфере государственного управления, его административно-правовой статус является существенной частью правового статуса гражданина <43>. -------------------------------- <40> Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: Учебник. М.: ФОРУМ; ИНФРА-М, 2012. С. 119 - 120. <41> Волков А.М., Дугенец А.С. Указ. соч. С. 116. <42> Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М.: Юрид. лит., 1990. С. 141. <43> Советское административное право: Учебник / Под ред. В.И. Поповой, М.С. Студеникиной. М.: Юрид. лит., 1988. С. 66 - 69; Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1981. С. 132 - 134.
А.П. Алехин оперирует понятием "административно-правовое положение гражданина Российской Федерации", которое представляет собой "систему его прав, свобод и обязанностей, закрепленную нормами административного права и их гарантий, в том числе их защиту государством и местным самоуправлением, а также отдельными институтами гражданского общества (некоторыми общественными объединениями, обществами защиты прав потребителей и др.). По мнению А.П. Алехина, структура административно-правового положения гражданина РФ включает: а) его административную правосубъектность; б) систему его прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права; в) их политические и социально-экономические гарантии; г) организационно-правовые гарантии прав и свобод граждан РФ, а также исполнение возложенных на них нормами административного права обязанностей <44>. -------------------------------- <44> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Первая часть: Учебник. М.: Зерцало, 2009. С. 55 - 56, 58.
В рамках второго подхода правовой статус граждан в большей степени связывается с отношениями граждан и органов исполнительной власти, а также иных государственных органов. Так, Д.Н. Бахрах определяет административно-правовой статус индивидуального субъекта как "правовое положение личности в ее отношениях с субъектами публичной административной власти, урегулированное нормами административного права". Он является составной частью общего правового статуса гражданина <45>. Д.Н. Бахрах указывает, что составными частями административно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. Такого же мнения придерживается и ученая-административист из Украины О.И. Харитонова <46>. -------------------------------- <45> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 71, 74. <46> Административное право Украины: Учебник / Под общ. ред. С.В. Кивалова. Харьков: Одиссей, 2006. С. 73.
Ю.А. Тихомиров определяет административно-правовой статус гражданина России как "установленные законами и иными нормативными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов" <47>. -------------------------------- <47> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1998. С. 345.
Исследованию административно-правового статуса граждан посвящены работы и ученых государств - участников СНГ. Их подходы к определению правового статуса граждан близки к российским или тождественны им. Так, например, М. Бояринцева делает вывод, что административно-правовой статус гражданина составляют права, свободы, охраняемые законом интересы и обязанности лица и гарантии государственно-правовой защиты (охраны) этих элементов в сфере административно-правовых отношений, что опосредует все виды связей между государством и гражданином <48>. -------------------------------- <48> Бояринцева М. Адмiнiтративно-правовий статус громадян: до питання про склад елеменiв // Право Украини. 2002. N 6. С. 25 (на укр. языке).
В научных исследованиях встречаются и несколько иные подходы к определению административно-правового статуса граждан. Так, например, Н.В. Мучкина указывает, что "административно-правовой статус граждан - это установленная Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в сфере государственного управления, совокупность прав, обязанностей и ответственности граждан, основанная на приоритете признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан, гарантирующая их реализацию в деятельности государственных органов" <49>. -------------------------------- <49> Мучкина Н.В. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации, обеспечение его реализации органами внутренних дел: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2002. С. 7.
Анализ этого определения позволяет выделить, как представляется авторам, несколько положений, требующих уточнения и конкретизации. Так, в этом определении: нет четкого указания о свободах как об элементе статуса граждан, говорится только о правах; административно-правовой статус граждан основывается далеко не только на приоритете признания, соблюдения и защиты прав и свобод граждан, но и на других конституционных принципах; в качестве элемента статуса также не выделены гарантии. Следует считать ошибочным сделанный в упомянутом определении вывод, что административно-правовой статус граждан как совокупность прав, обязанностей и ответственности граждан самостоятельно гарантирует реализацию самого себя, и при этом только в деятельности государственных органов. В.Е. Гончаров делает вывод, что по своему содержанию правовой статус и правовое положение личности имеют единое смысловое понимание и означают закрепленную нормами права в государстве совокупность прав, свобод и обязанностей личности <50>. -------------------------------- <50> Гончаров В.Е. Понятие правового статуса личности в современной юридической науке // Права и свободы человека и гражданина: актуальные проблемы науки и практики: Сборник научных статей и докладов V Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. А.А. Лабейкина, Н.А. Щеголевой. Орел: ОФ РАНХиГС, 2013. С. 81.
По мнению авторов, в вышеназванных определениях учеными-административистами не делается принципиальных различий между понятиями "правовой статус" и "правовое положение" гражданина, а в зависимости от избранного направления определения правового статуса будет зависеть рассматриваемый объем прав, обязанностей и ответственности граждан в той или иной области государственного управления, а также акцентироваться внимание на органе публичной власти как обязательном участнике административных правоотношений с гражданами. Всеми учеными-административистами отмечается, что граждане РФ являются наиболее многочисленными субъектами административного права. Ю.Н. Старилов отмечает, что традиционно субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти <51>. Одновременно в юридической литературе все больше утверждается методологический подход о необходимости различия субъектов права от субъектов правоотношений. Субъект права имеет потенциальную способность вступать в правоотношения, а субъект правоотношений - это уже фактический участник правовых связей, принимающий в них участие. В конкретном случае субъект права может не быть участником правоотношений. Так, если гражданин не совершает административного правонарушения, то он не является субъектом административно-деликтных отношений. Гражданин РФ, находящийся за ее пределами, может теоретически ни в какие административно-правовые отношения не вступать, то есть не быть их субъектом, однако субъектом административного права он является, поскольку его, как гражданина, административно-правовые нормы наделили комплексом прав и обязанностей. -------------------------------- <51> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА (издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 418.
Лицо, претендующее стать субъектом административного права, должно иметь потенциальную способность быть носителем субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления, то есть должно иметь комплекс социальных предпосылок, позволяющих предоставить ему субъективные права и обязанности <52>. Статус субъекта лицо получает лишь в том случае, если государство, используя административно-правовые нормы, делает его носителем прав и обязанностей, которые реализуются последним в сфере государственного управления. -------------------------------- <52> К таким предпосылкам относят: 1) внешнюю обособленность, которая характеризуется наличием системообразующих связей; 2) персонификацию в общественном отношении управленческого типа, то есть выступление в виде единого лица - персоны; 3) способность выражать и осуществлять персонифицированную волю в отношениях с государством, или государственную волю в процессе административно-правового регулирования общественных отношений. Подробнее см.: Административное право Украины: Учебник / Под общ. ред. С.В. Кивалова. Харьков: Одиссей, 2006. С. 70.
А.А. Демин считает, что представляется возможным рассматривать раздельно субъект права и субъект правоотношения, при этом у субъекта права есть правоспособность, или права в статике, а у субъекта правоотношения есть дееспособность, то есть права в динамике <53>. Таким образом, сложились теоретические предпосылки использовать термин "правовой статус" для обозначения правового состояния абстрактного субъекта права, а термин "правовое положение" - для характеристики субъектов в определенном круге общественных отношений. -------------------------------- <53> Демин А.А. Субъекты административного права: Учеб. пособие. М.: Книгодел, 2010. С. 16.
Поэтому правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение субъекта будет изменяться в зависимости от правоотношений, в которые он вступает. Таким образом, можно сделать вывод, что большинством юристов понятия "правовой статус" и "правовое положение" рассматриваются как тождественные, то есть правовой статус субъекта определяется как его правовое положение (например, в обществе, в механизме государства, в системе федеральных органов исполнительной власти, в системе обеспечения национальной безопасности и т.д.). Однако с учетом имеющихся научных взглядов о необходимости разграничения понятий "субъект административного права" и "субъект административного правоотношения" с понятием "правовой статус" в большей степени следует связывать по
|
