Орган внутрішніх справ як система управління

Властивості великих соціальних систем-організацій виразно виявляються в побудові та функціонуванні органів внутрішніх справ. Останні складаються із неоднорідних компонентів, специфічних в функціональному та організаційному відношеннях. У збільшеному вигляді такими компонентами (в даному разі – підсистемами) виступають: міліція, слідчі апарати, установи виконання покарань, пожежна охорона, внутрішні війська, що функціонують і структуровані згідно з особливостями виконуваних ними завдань та методів, які при цьому використовуються.

У той же час ці компоненти взаємопов’язані в рамках цілісного утворення. Міністерство внутрішніх справ України, його управління в областях та на транспорті, міськрайліноргани, підрозділи міліції, пожежної охорони, внутрішніх військ, установи виконання покарань, навчальні заклади та науково-дослідні установи, а також інші підвідомчі їм підрозділи, установи, організації та підприємства, складають єдину систему Міністерства внутрішніх справ України, що закріплено у відповідних нормативних актах.

Складність організаційної побудови системи МВС України обумовлена, з одного боку, багатогранністю функцій, які виконуються її підсистемами, а з іншого – розподіленням їх з врахуванням адміністративно-територіального розподілу України. Вказана система має власні апарати управління, а також центральний

та місцеві органи. До першого відноситься МВС України, а до другого – Головні управління МВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, управління МВС України в областях та на транспорті, міські, районні та лінійні органи (управління, відділи, відділення) внутрішніх справ.

У системі апаратів управління прийнято виділяти три основних рівні: стратегічний, оперативний і тактичний.

На стратегічному рівні управління, виходячи із установок та вимог вищих органів державної влади, розробляються та приймаються важливіші рішення за всіма напрямами організації функціонування та удосконалення системи органів внутрішніх справ. Виконання таких рішень забезпечується шляхом централізованого керівництва цією системою апаратом МВС України.

Оперативний рівень характеризується повсякденним управлінням підлеглими органами та службами, що спрямований на здійснення установлень Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів України, місцевих органів влади, МВС України з урахуванням соціально-економічних, географічних, а також кримінологічних особливостей обслуговуваних регіонів. Даний рівень представляють Головні управління і управління в Автономній Республіці Крим, областях та на транспортних магістралях.

Тактичний рівень управління передбачає безпосереднє здійснення функцій в сфері охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, забезпечення громадської безпеки, проведення в життя рішень вищестоящих органів. До вказаного рівня відносяться органи внутрішніх справ міст, районів та лінійних дільниць транспортних магістралей.

Подібна диференціація рівнів управління містить деяку умовність, про яку не слід забувати, хоча вона і не порушує самого принципу наведеного розмежування. Так, для МВС України головним напрямом зусиль є, звичайно, стратегічне управління системою. Разом з тим в діяльності центрального апарату є елементи повсякденного оперативного управління обласними і транспортними управліннями МВС. Силами співробітників апарату МВС України здійснюється на місцях і тактичне управління в екстремальних ситуаціях, при розкритті, розслідуванні особливо складних злочинів і за інших неординарних обставин.

На рівні ж Головних управлінь-управлінь МВС України в областях та на транспорті проводиться досить значна робота щодо безпосереднього виконання співробітниками їх апаратів функцій в сфері охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю.

Для системи органів внутрішніх справ характерна розгалужена мережа зовнішніх та внутрішніх інформаційних зв’язків. Вони забезпечують:

передачу управляючої та повідомної інформації між органами системи МВС України, з одного боку, і вищестоящими органами державної влади – з іншого;

взаємний інформаційний обмін між органами внутрішніх справ та іншими відомствами і громадськими організаціями;

передачу управляючої та повідомної інформації між апаратами управління і відповідними системами;

циркулювання інформації вказаного характеру між керівництвом органу та іншими управлінськими ланками;

обмін інформацією між Головними управліннями – управліннями – відділами служб органів;

циркулювання інформації між Головними управліннями – управліннями – відділами служб та їх підрозділами на нижчес-тоящих рівнях.

Звичайно, це принципова схема. Фактично вона набагато складніша. Треба відмітити, що інформаційний обмін системи МВС з державними органами, що функціонують у сфері забезпечення правопорядку, носить обов’язковий характер, а з іншими відомствами і- тим більш громадськими організаціями він передбачений лише у принципі. Раніш це приводило до засекречування майже всієї діяльності органів внутрішніх справ. Зокрема, невиправдано приховувалися від громадськості дані про стан злочинності, про окремі проблеми боротьби із нею (наприклад, з наркоманією).

Організація і функціонування системи МВС України базуються на загальних принципах державного управління і разом з тим мають ряд особливостей.

Перша з них обумовлена тим, що об’єктом впливу в сфері внутрішніх справ виступає певний комплекс суспільних відносин, що володіють специфічними властивостями. Властивості ж об’єкта, як відомо, визначають характеристики системи управління, її завдання, форми і методи діяльності.

Друга особливість органів внутрішніх справ – воєнізова-ність їх системи. До осіб, які зараховуються в кадри органів внутрішніх справ, пред’являються підвищені вимоги. Тут діє близький до армійського порядок проходження служби, присвоєння працівникам спеціальних звань, військова дисципліна, прийняття присяги.

Третьою особливістю є виконання органами внутрішніх справ широкого кола обов’язків по здійсненню нагляду за виконанням посадовими особами та громадянами законодавчих та інших нормативних актів з питань забезпечення громадського порядку. Певним категоріям співробітників цих апаратів надано право застосовувати до правопорушників засоби адміністративного та кримінального примусу.

Четверта особливість полягає в реалізації системою МВС кримінально-процесуальних функцій, тобто в наявності права та обов’язку здійснювати дізнання (міліцією, інспекцією Державного пожежного нагляду, начальниками установ виконання покарань і т.ін.) і попереднє слідство (слідчими органів внутрішніх справ).

П’ята особливість виражається у використанні специфічних методів оперативно-розшукової роботи і застосуванні до правопорушників спеціальних засобів впливу, аж до зброї.

Якщо умовно виділити із сукупності державних установ ті, чиї функції безпосередньо пов’язані із здійсненням правосуддя по кримінальних справах (виявленням події і особи, яка вчинила злочин; розслідуванням учиненого; розглядом кримінальної справи у суді; виконанням покарання), то ми дістанемо загальне уявлення про систему кримінальної юстиції⁶.

У вказану систему, поряд з органами внутрішніх справ, входять органи Служби безпеки, прокуратура, суд, адвокатура. Ця система не може бути віднесена до систем-організацій, оскільки не має ознаки цілісності, тобто не являє собою структурно з’єднаного комплексу. В той же час система кримінальної юстиції фактично існує на основі єдності цілей державних органів, які безпосередньо ведуть боротьбу із злочинністю⁷. Конкретне визначення цілей даної системи є завданням кримінальної політики.

Іерархічність побудови системи органів внутрішніх справ виразно виявляється в тому, що усі створюючі її територіальні підсистеми виступають як суб’єкт і об’єкт управління водночас. Кожна з цих підсистем входить в більшу, або управляючу, систему і містить меншу, або керовану, систему. Ієрархія системи органів внутрішніх справ України є трирівневою і має такий вигляд:

І рівень – МВС України;

// рівень – Головні управління МВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві, Київській області; управління МВС України в областях і на транспортних магістралях;

НІ рівень – міськрайліноргани внутрішніх справ.

Також існують інші підходи до визначення рівнів управління в системі органів внутрішніх справ. Так, Г.А. Туманов, наприклад, вважає, що в структурі та ієрархії управляючих та керованих систем і рівнів управління колишнього МВС СРСР було сім рівнів управління. Керуючись цим, до вже названих трьох рівнів він додає ще три: IV – відділення районного відділу, V – групу працівників на чолі зі старшим групи і VI – окремий працівник (службовець) МВС⁸. Цей підхід не витримує критики через ряд причин: в ньому чомусь не знайшлося місця структурним підрозділам апаратів МВС та УМВС, окремого працівника Г.А. Туманов уявляє як систему управління і т.ін. Використання Г.А. Тумановим різних критеріїв у формуванні рівнів управління призводить до плутанини. На наш погляд, названі автором підру-

⁶ Див.: Кудрявцев В.Н. Уголовная юстиция как система // Правовая кибернетика. – М., 1973. – С. 8.

‘Див.: Вицин С.Е. Системний подход й преступность. – М., 1980. - С. 90.

⁸ Див.: Туманов Г.А. Организация управлений в сфере охраньї общественного порядка. – М., 1973. - С. 94.

чника три рівні управління безумовні, до них можна було б додати ще рівень міських управлінь, які мають у своїй структурі райвідділи, а також відділи міліції, міські (селищні) відділення міліції, що входять до структури відповідних міських (районних) управлінь (відділів). Тоді запропонована автором трирівнева система набула б вигляду п’ятирівневої.

Наведена ієрархічна побудова органів внутрішніх справ відображає ступінь складності структури внутрішньосистемного управління, зокрема, кількість ступенів управління, характер управлінського впливу на основний об’єкт – міськрайліноргани

внутрішніх справ.

Таким чином, система органів внутрішніх справ володіє всіма основними властивостями великих соціальних систем-організацій державного управління. Вона являє складне, таке, що динамічно розвивається, ієрархічно побудоване, багатофункціональне системне утворення державно-правової природи, яке виконує комплекс завдань по охороні правопорядку та боротьбі зі

злочинністю в країні.

Щоб дістати уявлення про реальну складність системи управління органами внутрішніх справ, треба з’ясувати, що саме слід розуміти під середовищем функціонування.

Середовище функціонування (зовнішнє середовище) є насамперед сукупність соціальних об’єктів, явищ, процесів, в оточенні яких існує система управління. Такі об’єкти-системи є елементами ще більш складних системних утворень. Для органів внутрішніх справ – це всі інші соціальні системи, що не охоплюються рамками системи МВС України. Зовнішнє середовище включає також об’єктивні фактори і умови, що характерні для території обслуговування, – кліматичні, економіко-географічні, соціально-культурні, демографічні, соціально-психологічні, кримінологічні та ін. Як своєрідні зовнішні умови, виступають різного роду соціальні норми-закони і підзаконні акти, традиції, звичаї, згідно з якими органи внутрішніх справ здійснюють управління.

Усі численні фактори і умови, виявляючись у самих різних сполученнях, формують оперативну-службову обстановку і визначають завдання, спрямованість та інтенсивність внутрішньоси-стемних та зовнішніх управляючих впливів органів внутрішніх справ і їхніх структурних підрозділів. Вони обумовлюють організаційну структуру системи управління і служать показниками оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ і управління ними. Важливим компонентом середовища функціонування та об’єктом управляючих впливів органів внутрішніх справ є правопорушення, особливо злочини, що вчинені на обслуговуваній території. За допомогою цілеспрямованих впливів органи внутрішніх справ намагаються звести до мінімуму і знизити рівень суспільної небезпеки протиправних діянь із тим, щоб в остаточному підсумку сприяти їх знищенню.

Управління в системі органів внутрішніх справ не самоціль, а засіб і форма здійснення практичної діяльності по забезпеченню громадського порядку і боротьби зі злочинністю. При цьому, вдосконалення управління виступає як динамічний процес розвязання проблем, що висуваються життям. Постійною його метою є оптимізація управління, що забезпечує максимально ефективне функціонування соціальної системи.

Оптимальне – значить найкраще, але не взагалі, а з урахуванням конкретних умов і реальних можливостей системи управління. Оптимізація передбачає цілеспрямовану реалізацію комплексу заходів, що відповідають певним умовам.

Головними із цих умов є: а) постановка науково обґрунтованих цілей управління; б) наявність матеріально-технічних, фінансових, часових, кадрових, інформаційних та інших ресурсів, що забезпечують досягнення намічених цілей; в) визначення раціональних шляхів виконання практичних завдань. Крім того оптимізація системи управління передбачає наявність об’єктивних критеріїв оцінки ефективності її функціонування.

З урахуванням викладеного, окремий орган внутрішніх справ можна уявити собі так:

Рис. 8.1. Система управління "орган внутрішніх справ" (принципова схема)