Проектування організаційних структур управління

Формування нових оргструктур або удосконалення існуючих являє собою безперервний процес. В умовах реформування суспільства та держави для вирішення даних завдань потрібні:

уточнення або розробка нових генеральних схем управління на всіх його рівнях. При цьому треба підвищити ініціативу нижніх ешелонів управління в проведенні такої роботи;

удосконалення форм міжгалузевого управління, оскільки в сучасний період спеціалізація праці в органах внутрішніх справ досягла такої глибини, що питання взаємодії різних служб та підрозділів розв’язуються дуже важко. Треба виходити з того, що охорона громадського порядку та боротьба зі злочинністю – це комплексна задача і вирішувати її треба зусиллями всіх підрозділів та служб органів внутрішніх справ. А для цього треба створювати і певні організаційно-структурні передумови;

найбільш чітке розмежування прав та обов’язків, усунення дублювання та паралелізму в роботі, різке скорочення інструкцій та вказівок. В органах внутрішніх справ норми, що регламентують правовий статус працівників, розосереджені по надзвичайно великій кількості правових регламентів; є розбіжності в нормативних установленнях, ще не врегульовані досить чітко деякі аспекти діяльності. Наприклад, керівники служб МВС, ГУМВС– УМВС, УМВСТ позбавлені права керівництва аналогічними підрозділами на рівні міськрайлінорганів внутрішніх справ, хоча на них покладена відповідальність за стан їх роботи. Тут наявна невідповідність балансу прав та відповідальності. Усе це, безумовно, ускладнює організаційне забезпечення управління.

Згідно з рекомендаціями теорії управління формування та вдосконалення організаційних структур управління повинно здійснюватися в певній технологічній послідовності, по етапах.

Коротко розглянемо кожного з них.

Виявлення проблем та постановка завдань. На цьому етапі на основі наказу, вказівки у відповідних органах, підрозділах виконується певна організаційна робота щодо виявлення існуючих проблем. Після з’ясування цих проблем представникам організаційно-штатного чи іншого підрозділу дається вказівка про розробку проекту нової організаційної структури або вдосконалення існуючої. При цьому повинні бути враховані пропозиції керівництва про характер структури, що проектується, відповідні положення нормативних актів, особливості вирішуваних завдань, оперативної обстановки і т. п.

Підготовка до обстеження. Розробка програми обстеження об’єкта. В програмі, як правило, викладаються мета і завдання обстеження, формуються гіпотези щодо причин існуючих проблем, ставляться питання, що підлягають з’ясуванню, а також вказуються методи, за допомогою яких можна здобути необхідну інформацію для відповіді на них.

У процесі обстеження можуть бути використані соціологічні методи (вивчення документів, опитування, спостереження), статистичні, фото- і самофотографія, хронометраж робочого часу та ін. Наприклад, аналіз статистичних даних дозволяє встановити співвідношення між навантаженням та штатною чисельністю по

різних підрозділах, виявити диспропорції в організаційному забезпеченні реалізації окремих функцій.

До програми додається план передпроектного обстеження, в якому послідовно вказуються види та строки майбутньої роботи, відповідальні за її проведення особи.

Передпроектне обстеження об’єкта. Воно має проводитись відповідно до розробленої програми у максимально стислі строки, без відривання працівників органу, підрозділу, що обстежуються, від їхніх безпосередніх функцій. З цією метою із числа працівників апарату управління формується невеличка робоча група чисельністю 4–5 осіб обстеження об’єкта. Важливе значення має інструктаж усіх учасників для обстеження та роз’яснювальна робота з особовим складом обстежуваного органу.

Досвід проведення різних обстежень в органах внутрішніх справ доводить, що добре підготовлені та апробовані форми збирання інформації (анкети, бланки, таблиці) забезпечують швидке та безконфліктне одержання необхідної інформації. Велику допомогу в здійсненні обстеження можуть подати наукові співробітники, слухачі та курсанти навчальних закладів МВС, студенти цивільних вузів, що вивчають право, соціологію, теорію управління.

Узагальнення результатів передпроектного обстеження. На цьому етапі здійснюється зведення та групування зібраної інформації. Для наочності будуються порівняльні таблиці, графіки, підсумовуються думки та оцінки і дається структурна схема органу з указанням посадових зв’язків та обсягу функцій всіх працівників. Математичні та графічні методи, що використовуються у процесі узагальнення, дозволяють виявити диспропорції в штатному забезпеченні, нерівномірність навантаження працівників і т.д.

Основні висновки обстеження та рекомендації щодо розробки оргпроекту викладаються у формі довідки, висновків. Нерідко подібні пропозиції містяться у раніш складених аналітичних документах, звітах, актах інспекторських перевірок. У цьому разі завдання учасників передпроектного обстеження зводяться до визначення ступеня об’єктивності вже зроблених висновків та збирання інформації, якої бракує.

Організаційне проектування. На основі висновків передпроектного обстеження та обговорення його результатів з керівниками зацікавлених підрозділів починається формування організаційної структури. Уся праця на цьому етапі ведеться у суворій відповідності з відомчими нормативними актами та встановленим порядком створення нових або реорганізації існуючих структур. Однак в нормативних актах не можна передбачити усі особливості організаційної діяльності та умови функціонування органів і підрозділів. Отже, тут необхідно враховувати і наявний досвід оргпроектуваиня, і рекомендації науки управління.

Розглянемо осноіяіі операції і методи формування організаційної структури та її важливіших елементів. У науковій літературі вказуються наступні сім операцій.

/. Насамперед необхідно чітко визначити (або уточнити) призначення органу, тобто його цілі, завдання та функції. Хоча в органах внутрішніх справ їх кінцева мета єдина, фактичні умови діяльності кожного з них потребують її конкретизації у вигляді завдань та функцій з урахуванням соціально-економічних, політичних, кримінологічних та інших особливостей території обслуговування. Як правило, перелік загальних функцій дається в Положенні про орган, службу. Однак щодо конкретних умов він повинен бути уточнений, оскільки в одних випадках на підрозділи нерідко покладаються додаткові, іноді невластиві їм функції; в інших – деякі функції фактично не виконуються з якихось причин.

При розробці функціональної структури з’ясовуються пріоритет і трудомісткість функцій, а також організаційні і технологічні зв’язки між ними. Пріоритет визначається методом експертних оцінок; трудомісткість – шляхом аналізу статистики та документообігу, а відповідні зв’язки – за допомогою логічного аналізу та графічного моделювання. Функції групуються за ступенем однорідності і взаємозалежності у вигляді ‘ дерева функцій.

2. На основі функціональної структури (процедуру розробки якої ми розглянули в попередній главі) формується організаційна структура. Головне тут – визначення складу структурних підрозділів органів залежно від конкретних функцій, що ними виконуються. Створення організаційної структури потребує дотримання такого правила: кожний елемент системи повинен спеціалізуватися на виконанні однієї або групи однорідних чи тісно взаємопов’язаних функцій. Поряд із суворою спеціалізацією підрозділів органів внутрішніх справ необхідна погодженість їхніх дій, яка забезпечує вирішення загальних завдань системи.

Таким чином, організація системи управління передбачає її структурування, тобто визначення її ланок з одночасним функціональним розподілом праці між ними. В процесі структурування підрозділів та посад використовуються функціональна структура, типові оргструктурн і висновки оргпроектного обстеження, а його кінцевий варіант установлюється з урахуванням дії внутрішніх та зовнішніх факторів.

3. Формування організаційної структури передбачає знання потреб системи в штатній чисельності працівників та їх номенклатури. Це найбільш складний момент в оргпроектуванні. Він пов’язаний з лімітами штатної чисельності та фондами заробітної плати. Слід відмітити, що тепер не для усіх функцій вироблені нормативи чисельності, а вироблені часом непридатні через специфіку місцевих умов. У цій ситуації необхідно враховувати усі найбільш сильно ‘впливаючі на визначення чисельності працінпи-ків фактори, до яких підносяться: ступінь централізації та децентралізації системи управління; ступіні» спеціалізації; розмір та

протяжність території; розкиданість філіалів органів, об’єктів, що ними обслуговуються, та ряд інших.

При викорис танні методу аналогії прототипом майбутнього об’єкта вибирається орган, який схожий за характеристиками та умовами діяльності з проектованим органом. Метод експертних оцінок дозволяє здобутії необхідні дані про потрібну чисельність структурних одиниці» шляхом опитування фахівців, які мають багатий досвід роботи в подібних підрозділах. Метод порівняльного аналізу обсягу виконаної роботи та її результатів дає можливість встановити той максимально припустимий рівень навантаження, вище якого, виходячи із статистичних даних, завжди настає погіршення кінцевих результатів.

Важливим питанням в процесі формування організаційних структур є визначення необхідної чисельності керівників. Як відомо, її недостатність призводить до втрати керованості, а надмірність збільшує число ступенів н управлінні, ускладнює процеси погодження рішень і, як правило, потребує додаткових координаційних зусиль. Чисельність керівників повинна бути в прямій залежності від кількості підлеглих і відповідати нормам керованості. Теорією управління визначені такі норми. Кожен керівник може ефективно керувати системою при наявності в нього не більш як 5–7 (3–8) безпосередньо підлеглих працівників. Однак залежно від характеру діяльності підрозділу, умов його функціонування ці норми можуть істотно різнитися. Чим менші різноманітність і складність викопуваних завдань, тим більша кількість підлеглих може бути у одного керівника. Так, у стройових підрозділах їхня чисельність може складати 20 осіб.

Опосередковано норми керованості відображені н рекомендаціях, ідо визначають умови переведення підрозділів із одного рангу в інший (наприклад, перетворення відділення у відділ) та особливості організації управління при введенні посад заступника або помічника керівника.

Розв’язання організаційно-штатних питань часто ускладнюється обмеженістю ресурсів. І тому чимала тут роль належить професійній підготовці осіб, які залучаються до оргнроектування та виконання завдань раціоналізації структури, онтимізації розподілу штатної чисельності згідно з умовами функціонування системи. Разом з тим, якщо розрахунки свідчать про явну недостатність штатів працівників, особливо провідних служб, проектувальники мусять довести до відома керівництва про можливі негативні наслідки перевищення робочого навантаження па особо-пий склад. Такими наслідками, наприклад, можуть бути зниження розкриваності злочинів, збільшення строків розслідування, перевірки матеріалів і т.д.

У процесі оргпроектування, незалежно від типових проектів або методів, що використовуються, необхідно, як вже підкреслювалось, враховувати сучасні вимоги, що випливають із принципі н наукового управління.

4. Коли організаційна структура сформована, для наочності її необхідно уявити у вигляді структурно-логічної моделі (схеми). На практиці, на жаль, ця операція часто не виконується. Замість вказаної схеми складається лише перелік підрозділів та посад, що не дає уявлення про організаційну структуру як єдине цілісне утворення.

Складання структурно-логічної моделі слід починати з низових ланок. У прямокутниках, що означають підрозділи, доцільно вказувати чисельність працівників. Тоді відразу можна помітити навантаження на керівника та ступінь його відповідності нормам керованості. Використання такої моделі допоможе уточнити кількість рівнів управління, групування функцій, зв’язки і т. ін.

5. Організація системи управління, поряд із розробкою функціональної та організаційної структури, передбачає також кадрове, інформаційне, технічне та матеріально-технічне (матеріально-господарче) забезпечення майбутньої діяльності, а також організацію роботи працівників.

6. Розроблений оргпроект потребує правового закріплення. Юридичною основою такого закріплення є такі документи: Положення про орган, підрозділ; функціональні обов’язки працівників; штатний розклад (або перелік змін в штатному розкладі, якщо вдосконалюється вже наявна структура).

7. Заключна стадія оргпроектування – оцінка оргпроекту та закріплюючих його документів. Вона повинна здійснюватися усіма зацікавленими службами. Методичною основою для її процедури може бути приблизний перелік питань, що формулюються виходячи із вимог керівних документів до розробки оргструктур:

чи забезпечує/дана оргструктура усунення багатоступінчатості та дублювання, спрощення зв’язків, скорочення управлінського персоналу; чи збалансовані права та обов’язки працівників; чи чітко встановлена відповідальність працівників і т. ін. З урахуванням оцінки оргпроекту зацікавленими службами та їх відповідей на контрольні запитання, приймається рішення про затвердження або доробку підсумкових документів оргпроекту.

Слід підкреслити один істотний і разом з тим досить поширений прорахунок у практиці оцінки оргпроектів. Як правило, він зводиться в основному до оцінки проекту штатного розкладу. Дуже рідко розглядаються структурно-логічні моделі (схеми) та систематизовані результати дослідження проблем. Ще недостатньо використовуються і можливості колективного обговорення оргпроектів у підрозділах за місцем їхнього майбутнього впровадження. Необхідність більш широкої участі трудових колективів у розробці оргпроекту прямо виходить із положень нової Конституції України.

Експериментальна перевірка оргпроектних рішень. Якими б ретельними не були обґрунтування оргпроекту і високими оцінки його переконливості, що здобуті під час обсте-

ження, – тільки практика може зробити остаточний висновок щодо ефективності розробленої організаційної структури. З цією метою організовується експериментальна перевірка оргпроекту, в ході якої виявляються його приховані дефекти, а також можливі труднощі психологічного, штатного, матеріально-технічного та іншого характеру при його впровадженні в практику. На жаль, питання підготовки та проведення експериментів в органах внутрішніх справ України на відповідному нормативному рівні ще не регламентовані⁵.

Впровадження оргпроекту. Виправлені після експериментальної перевірки документи оргпроекту затверджуються наказом начальника вищестоящого органу. В органах внутрішніх справ України оргпроекти затверджуються начальниками ГУМВС, УМВС, а в деяких випадках – міністром внутрішніх справ України. З цього моменту починається надто складний в організаційному та психологічному плані етап впровадження оргпроекту, тобто створення або перебудова організаційної структури органу, підрозділу. Тут треба мати на увазі, що багато переваг впроваджуваного оргпроекту можуть виявитися нереалізованими, якщо не буде проведена необхідна організаційна та роз’яснювальна робота. При впровадженні великих оргпроектів необхідно визначити послідовність та строки етапів даної діяльності, відповідальних виконавців, заздалегідь підготувати для нових структурних підрозділів приміщення, засоби зв’язку, зразки документів, інструкцій і т.д.

Будь-яка перебудова відображається на звичних зв’язках, режимі праці; нерідко після впровадження нової оргструктури декілька погіршуються результати діяльності. Тому велике значення має створення сприятливого психологічного клімату в даному підрозділі, органі, недопущення поспішних поверхових висновків та висловлювань про дефекти оргпроекту. Подібні судження можуть сприяти виникненню психологічного бар’єру, упередженості, що знижує запланований організаційний ефект, збільшує строки перебудови, ускладнює період становлення нових структурних елементів.

Слід зазначити також, що факт повного переходу на новий штатний розклад ще не означає завершення впровадження оргпроекту. В штатному розкладі фіксуються далеко не всі характеристики структури. Штат може бути новим, а тип зв’язків, форми координації – старими, не ефективними. Тому за процесом впровадження необхідно встановити неослабний контроль з боку штабних підрозділів та керівництва вищестоящого органу.

Як вже згадувалося вище, оргпроектування систем і процесів управління може бути ефективним лише за умови його комплексності. Крім розглянутого проектування організаційних структур

⁵ В колишньому МВС СРСР щодо цього був виданий навіть спеціальний наказ № 222. - 1976 р.

управління, мова йде як мінімум ще про проектування наукової організації праці (НОП), а також документаційного забезпечення управління. Це доволі масштабні, складні й важливі питання, які будуть викладені при розгляді глав 25 та 29 (відповідно).