Е.Н. ПОРОШИН, И.С. ГЕРАСИМОВА-------------------------------- <11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 6. Ст. 491. <12> Пункты 3.2, 3.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 1-П.
Что касается количественных требований, предъявляемых к политическим партиям, то Суд оставил данный вопрос полностью на усмотрение законодателя, указав, что партия должна пользоваться значительной поддержкой в обществе. Конституционный Суд Российской Федерации не обошел вниманием и наделение политических партий статусом единственного вида избирательных объединений на выборах органов государственной власти (помимо избирательных блоков, в которых к партиям в то время могли примкнуть иные общественные объединения). В итоге он пришел к выводу, что данное положение не лишает иные объединения возможности участвовать в выборах на уровне местного самоуправления <13>. Ради достижения каких конституционно значимых целей иные общественные объединения были лишены права на выдвижение своих кандидатов на федеральных и региональных выборах, Конституционный Суд, к сожалению, не указал. -------------------------------- <13> Пункт 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 1-П.
Отправной точкой радикальных преобразований в партийной системе можно назвать апрель 2002 г. <14>. В результате консолидации в парламенте пропрезидентских сил удалось провести многочисленные изменения в законодательство. Менее чем за год до выборов 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <15>. В первоначальной редакции Закона был заложен ряд изменений, вступивших в силу после выборов 2003 г. Среди них было повышение избирательного порога с 5% до 7% <16>. Таким образом были созданы более благоприятные условия для крупных партий за счет ухудшения положения менее популярных партий. Также значительно возросло число голосов избирателей, не учитываемых при подведении итогов выборов, за счет голосов, поданных за партии, не преодолевшие барьер. -------------------------------- <14> В апреле 2002 г. состоялся скандальный пересмотр так называемого пакетного соглашения между фракциями в Государственной Думе Российской Федерации. Данным соглашением между фракциями распределялись посты руководителей комитетов, Председателя Государственной Думы и его заместителей. После консолидации проправительственных сил вокруг Президента Российской Федерации расклад сил в Думе изменился, что позволило постепенно скорректировать курс политической реформы в целях достижения целей захвата и последующего удержания властных позиций на политической арене. См.: Апрельская контрреволюция. В Госдуме добивают коммунистов // Электронное периодическое издание "Lenta.ru". 2 апреля 2002 г. URL: http:// lenta.ru/ articles/ 2002/ 04/ 02/ agreement/. <15> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253. Далее по тексту - Закон "Об основных гарантиях...". <16> Статья 99 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 51. Ст. 4982.
Еще до назначения выборов 2003 г. в Закон "Об основных гарантиях..." был внесен ряд изменений, направленных против менее крупных и популярных конкурентов партии власти. Изменения законодательства в совокупности с активным использованием административного ресурса <17> как на федеральном, так и на региональном уровнях позволили партии "Единая Россия" по итогам избирательной кампании 2003 г. получить почти половину депутатских мандатов. Тем самым на следующие четыре года был обеспечен законодательный ресурс для дальнейших политических преобразований. -------------------------------- <17> В частности, международные наблюдатели охарактеризовали выборы как "свободные, но несправедливые", поскольку "не были соблюдены множество обязательств перед ОБСЕ и Советом Европы, а также многие стандарты демократических и свободных выборов", в том числе имел место "перекос на государственном телевидении в пользу одной партии". См.: Иностранные наблюдатели на выборах в РФ. История вопроса // Коммерсантъ. 2007. N 194(3770). 23 октября; URL: http://www.kommersant.ru/ doc/ 817918.
Уже в следующем 2004 г. по праву граждан на объединение в политические партии был нанесен катастрофический удар. Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" были изменены требования к численности политических партий. Общая минимальная численность членов политической партии была увеличена с 10 тысяч до 50 тысяч человек. Не менее чем в половине субъектов Федерации региональные отделения должны насчитывать минимум 500 человек (ранее - 100), в остальных регионах - минимум 250 человек (ранее - 50) <18>. Закон вступил в силу с 1 января 2005 г. На приведение численности в соответствие с новыми требованиями партиям был дан всего один год. В противном случае она должна была быть распущена либо преобразована в иное общественное объединение <19>. В числе таких политических партий оказалась и Республиканская партия России. -------------------------------- <18> Статья 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5272. <19> Статья 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях".
Столь радикальная трансформация законодательства также не осталась без внимания Конституционного Суда Российской Федерации <20>. Партия "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" обжаловала нормы Закона о численности членов политических партий. По мнению заявителей, минимальный предел численности членов партии был чрезмерным и существенно ограничивал реализацию конституционного права граждан на объединение путем создания общероссийских политических партий, что умаляло их "право на представительство интересов в законодательных (представительных) органах государственной власти" <21>. То же самое касается и требования о регистрации региональных отделений численностью от 500 человек более чем в половине субъектов Федерации. -------------------------------- <20> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 30. Ст. 3989. <21> Пункт 1.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 11-П.
Однако Конституционный Суд занял противоположную позицию. По мнению судей, Конституция Российской Федерации только провозглашает политический плюрализм и гарантирует равенство политических партий, возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов партий, но она не определяет порядок и особенности создания и деятельности партий. Эти вопросы отданы на откуп федеральному законодателю. А он вправе действовать в пределах имеющейся дискреции и исходя из "конкретно-исторических условий развития Российской Федерации" <22>. Что же касается требований о регистрации региональных отделений с обязательным предъявлением в регистрирующий орган списков членов отделения, то Конституционный Суд обозначил это как форму контроля за соблюдением партиями установленных им требований, а не ограничение права на создание политических партий <23>. -------------------------------- <22> Пункты 3 и 3.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 11-П. <23> Пункт 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 11-П.
В качестве цели реформы 2004 г. российские власти назвали необходимость улучшения политической системы России: "вовлечение более широкого диапазона граждан в политическую жизнь общества и государства" <24>. Результат оказался обратным. Только за период с 2005 по 2007 г. количество существующих политических партий сократилось почти втрое, с 48 до 17. "Двенадцать политических партий были ликвидированы Верховным Судом в 2007 г., три политические партии были реорганизованы в общественные объединения, в то время как еще несколько политических партий объединились с более крупными партиями" <25>. Впоследствии их количество постепенно сократилось до семи <26>. Очевидно, что всем членам политических партий, прекративших свое существование, фактически было отказано в реализации их конституционного права на объединение в политическую партию с определенной политической платформой. -------------------------------- <24> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 31 - 32. <25> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 35. <26> По информации с официального интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации // URL: http:// www.minjust.ru/ ru/ activity/ nko/ partii/.
Негативные последствия ужесточения требований к политическим партиям становятся очевидными, если рассматривать их в контексте с параллельно проведенной избирательной реформой. С принятием в 2005 г. Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <27> был изменен порядок формирования депутатского корпуса. Все 450 депутатов теперь избираются по единому общефедеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Право выдвижения кандидатов сохранено только за политическими партиями. -------------------------------- <27> Федеральный закон от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.
В результате законодательных реформ 2001 - 2007 гг. были ограничены не только права политических партий, но в первую очередь право граждан на участие в управлении делами государства. В том числе были созданы препятствия для реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами, поскольку процедура выдвижения гражданина в качестве кандидата поставлена в прямую зависимость от руководства политических партий.
НАРУШЕНИЕ ПРАВА НА ОБЪЕДИНЕНИЕ В ПОЛИТИЧЕСКУЮ ПАРТИЮ В ДЕЛЕ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ПАРТИИ РОССИИ
В деле Республиканской партии России Европейский суд по правам человека подверг тщательному анализу все описанные выше законодательные повороты и их оценку российскими правоприменителями (включая Конституционный Суд Российской Федерации). Европейский суд выявил нарушение статьи 11 Конвенции. Он признал, что свобода объединений не может быть абсолютной и государство вправе защищать интересы национальной безопасности, общественного порядка и права и свободы других лиц. Тем не менее он достаточно жестко охарактеризовал произошедшие в России преобразования партийной системы. В первую очередь Европейский суд подчеркнул, что та важная роль политических партий, которую он неоднократно отмечал, в России имеет особое значение, так как только политические партии обладают правом выдвижения кандидатов на парламентских выборах. Поэтому для заявителя, основной целью которого является участие в выборах, принципиальным является вопрос о сохранении статуса политической партии, исключающий возможность преобразования в другое общественное объединение <28>. Ситуация с каждой политической партией подлежит индивидуальной оценке <29>, несоответствие формальным количественным требования не должно влечь за собой автоматической ликвидации партии как совершенно необоснованной и непропорциональной меры государственного вмешательства. -------------------------------- <28> Republican Party of Russia v. Russia, no. 12976/07, § 106 - 107, 12 April 2011. <29> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 129.
Суд также не согласился с аргументом российских властей о том, что требования к минимальной численности политической партии и ее региональных отделений направлены на предотвращение чрезмерной фрагментации парламента. В этой части Суд сослался на Постановление по делу Юмак и Садак против Турции, в котором в свое время признал, что 10-процентный избирательный барьер соответствует заявленной цели. Однако в российском деле он принял во внимание всю совокупность механизмов избирательного законодательства, которые позволяют только крупным партиям выдвинуть списки кандидатов (эту задачу выполняет повышенный до 7% избирательный порог <30> и система преференций для парламентских партий <31>). Следовательно, использование сразу нескольких средств для достижения одной поставленной цели не может считаться соответствующим Конвенции <32>. -------------------------------- <30> Часть 7 ст. 82 Федерального закона от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919. Далее по тексту - Закон "О выборах депутатов...". <31> Здесь Европейский суд говорит о праве политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов на предыдущих выборах, регистрировать списки кандидатов на текущих выборах без сбора подписей в свою поддержку (ч. 2 ст. 39 Закона "О выборах депутатов..."). Иные политические партии такого права не имеют. <32> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 113.
Отвергнут Судом и аргумент о необходимости представления интересов только значительной части общества. Учитывая возникающие в турецких делах курдский вопрос и проблему малочисленных партий, Европейский суд ссылается на дело Юмак и Садак против Турции, обосновывая необходимость защиты прав меньшинства. "Небольшие группы меньшинства также должны иметь возможность учреждения политических партий и участия в выборах с целью получения парламентского представительства". И далее: "Демократия не просто означает, что взгляды большинства должны всегда преобладать: нужно достичь равновесия, которое обеспечит справедливое и надлежащее отношение меньшинств и устранит любое злоупотребление доминирующим положением" <33>. Положения о регулярных проверках численности членов партий Суд расценивает как необоснованные и не отражающие факт наличия у партии реальной поддержки среди населения. -------------------------------- <33> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 110 - 114.
Аналогичной критике подверглись и требования о наличии определенного числа региональных отделений партии и о минимальном количестве членов таких отделений. Суд акцентировал внимание на необоснованности ограничения на создание общественного объединения или политической партии "исключительно потому, что они пытаются публично обсудить ситуацию части населения государства или даже защищают сепаратистские идеи путем призыва к автономии или расколу части территории страны" <34>. Безусловно, демократия в России еще очень молода, а новая политическая система на момент введения требований к структуре партий характеризовалась нестабильностью, но введение ограничений произошло спустя целое десятилетие после распада Советского Союза, за которое действительных проблем именно с региональными партиями в государстве не возникло <35>. -------------------------------- <34> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 123. <35> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 128.
Наконец, ссылка на турецкие дела была использована для опровержения доводов властей России о необходимости предотвращения децентрализации. Если вернуться к делу Юмак и Садак против Турции, то в нем власти заявляли о том, что высокий избирательный барьер необходим для защиты унитарного государства и единства нации. В Постановлении по делу Республиканской партии Европейский суд указал, что региональным партиям должна быть предоставлена возможность принимать участие в выборах как минимум на региональном уровне, и они не должны быть лишены такой возможности на выборах в парламент <36>. -------------------------------- <36> Republican Party of Russia v. Russia, cited above, § 124 - 125.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сравнение государств - участников Конвенции, как России и Турции, так России и любого другого участника Совета Европы, не просто уместно, а полностью оправданно с точки зрения права. При вступлении в Совет Европы все участники подтвердили "свою приверженность духовным и моральным ценностям, которые являются общим достоянием их народов и подлинным источником принципов свободы личности, политической свободы и верховенства права, лежащих в основе любой истинной демократии" <37>. Они формально признали свою общность и единство. -------------------------------- <37> Преамбула Устава Совета Европы от 5 мая 1949 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1390.
Государства обязались придерживаться европейского стандарта в области прав человека в рамках всей своей юрисдикции: в конституции, законодательстве, правоприменительной практике. Таким образом, с точки зрения международного права вполне справедливо, что контроль за соблюдением европейских стандартов осуществляется наднациональным органом - Европейским судом по правам человека - на основе рассмотрения конкретных дел. Следовательно, и правовая позиция, или прецедентная часть, сначала сформулированная в одном деле, потом может быть применена в последующих, независимо от того, какое государство является ответчиком. В области свободы объединения в политические партии турецкие дела стали первыми и прецедентными. Они продемонстрировали наиболее характерные черты нарушений. Правовой основой многочисленных нарушений прав политических партий в Турции стали нормы Конституции о статусе политических партий. Реакция властей на создание нежелательных политических партий была достаточно быстрой и происходила в самой суровой форме, путем их роспуска. При этом все случаи нарушений объединяло намерение не допустить такие партии к участию в парламентских выборах. В деле Республиканской партии ситуация выглядит более сглаженной, но нарушение не менее очевидно. С 2001 г. законодательство и практика его применения развивались в сторону ограничения числа политических партий и их возможностей участия в выборах. В результате Республиканская партия, которая просуществовала около семнадцати лет, оказалась перед необходимостью в течение года привести численность в соответствие с новыми требованиями закона, для того чтобы принять участие в парламентских выборах. Несоблюдение этих требований стало причиной роспуска партии. Сходство нарушений прав политических партий в Турции и России можно увидеть в том, какие цели были использованы властями для оправдания ограничений. Турецкие дела продемонстрировали, насколько умозрительной может быть угроза нарушения государственного единства и территориальной целостности, потери государственной стабильности, децентрализации и сепаратизма. Единственным примером, когда роспуск партии полностью соответствовал заявленной цели, было приведенное выше дело Партии Благоденствия. К моменту роспуска партия уже находилась у власти и имела реальные возможности воплотить антидемократическую программу. Сформулированные критерии не могли быть применены к Республиканской партии, которая не обладала достаточным властным ресурсом и в соответствии с программой выступала за укрепление единства России. Поэтому также необъяснима ссылка властей на необходимость "предотвращения беспорядков, защиты национальной безопасности и прав других лиц". Наконец, следует отметить, что Европейский суд полностью отклонил утверждение властей о том, что ограничения прав политических партий обусловлены "конкретно-историческими" и политическими соображениями развития России. В принципе, они могли быть оправданны в России 90-х годов, но спустя десятилетие они уже выглядят неубедительными. Роспуск политических партий как крайне суровая и необоснованная мера выделяет Россию и Турцию среди множества других участников Совета Европы. В Совете Европы мы, скорее, азиаты, которые следуют стандартам авторитарной власти, политического монополизма и ущемления прав оппозиции. В конечном итоге закономерным результатом сокращения числа политических партий для двух государств стал кризис парламентского представительства. Показательно, что к 2011 г., на который пришлось проведение парламентских выборов в России и Турции, стали заметны некоторые аналогии. В июне Партия справедливости и развития Турции добилась большинства голосов на парламентских выборах. Оппоненты власти сразу же заявили о "путинизации" страны <38>. Парламентские выборы в России состоялись 4 декабря 2011 г. О "легитимности" их недавно подведенных результатов в том числе может свидетельствовать действующее законодательство о партиях и выборах, подробный анализ которого был проведен в деле Республиканской партии России. -------------------------------- <38> Партия Справедливости и развития вошла в парламент по итогам выборов 2002, 2007 и 2011 гг. "This comes as good news to government critics who, concerned about Erdogan's increasingly authoritarian stance, accused him of wanting to "Putinise" the country in an effort to remain in charge beyond 2015, when he would be barred from serving as prime minister again". Recep Erdogan wins by landslide in Turkey's general election // Guardian.co.uk. 13 June 2011. URL: http:// www.guardian.co.uk/ world/ 2011/ jun/ 13/ recep- erdogan- turkey- general- election.
* * *
P.S. 23 декабря 2011 г., после написания данной статьи, Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу проект Закона, предполагающий коренное изменение государственной политики в области политических партий: снижение требований к численности членов партии до 500 человек, отмену требований к региональной структуре партии, упрощение ведения партией отчетности о своей деятельности <39>. В вопросе порядка создания политических партий это, по сути, "откат" к регулированию, имевшему место до 2001 г., в том числе легализация региональных партий. Причина такого радикального преобразования, по мнению авторов статьи, кроется в кардинальном изменении отношения граждан к состоянию российской политической системы - возмущенные беспрецедентными нарушениями и фальсификациями в ходе выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 г., граждане провели целый ряд массовых акций протеста. Остается надеяться, что вне зависимости от причин, подвигнувших главу государства на столь неожиданно либеральный шаг, законопроект будет принят с минимальными изменениями, не затрагивающими его сути. -------------------------------- <39> Законопроект N 1471-6 от 23 декабря 2011 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" (в части либерализации требований к созданию и деятельности политических партий)" // Опубликован на сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http:// asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/ (ViewDoc)?OpenAgent&work/ dz.nsf/ ByID&EF0860D090DC 08C7C32579720029EE40.
|
