Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности федерального бюджета

 

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета как ключевого звена бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии, создания рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации, роста реальной заработной платы в экономике.

Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности в долгосрочной перспективе неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть, к сокращению возможностей публично-правовых образований в достижении необходимых долгосрочных стратегических целей и исполнении публичных обязательств перед гражданами.

Действующий в настоящее время порядок индексации публичных нормативных и приравненных к ним обязательств на основе прогнозируемого (а не отчетного) уровня роста потребительских цен формирует условия для незапланированного роста расходных обязательств.

Кроме того, при осуществлении бюджетных инвестиций все инвестиционные риски, включая риски неэффективности бюджетных расходов, а также низкой заинтересованности частных инвесторов в их софинансировании, ложатся на бюджетную систему Российской Федерации.

Также важно, что в периоды снижения доходов бюджетной системы в результате различных внешних и внутренних факторов, возрастает нагрузка на расходы федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов, направляемых на поддержку сбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации и бюджетов субъектов Российской Федерации, что повышает актуальность повышения доли собственных доходов этих бюджетов.

В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в условиях высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Исходя из этого, первоочередной мерой противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета, не обеспеченных надежными источниками доходов в долгосрочном периоде, при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа (превышающие прогнозируемые при консервативных подходах), для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.

Для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям.

1) Разработка и реализация долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации.

Долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации (далее - Бюджетная стратегия) представляет собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде.

Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей и результатов государственной политики, сформулированных в долгосрочной стратегии социально-экономического развития, других стратегических документах, решениях Президента и Правительства Российской Федерации, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и повышении эффективности бюджетных расходов.

Необходимыми условиями для достижения цели Бюджетной стратегии является соблюдение при ее разработке и ведении следующих принципов (требований):

определение Правительством Российской Федерации базового варианта долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, принятого для целей бюджетного планирования и прогнозирования (при наличии других вариантов), с учетом необходимости минимизации рисков для долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;

принятие в качестве целевого индикатора отсутствие дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

последовательное снижение ненефтегазового дефицита федерального бюджета, аккумулирование конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;

сохранение объема государственного долга Российской Федерации на безопасном уровне;

полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, регулятивных инструментов и структурных реформ, которые могут быть использованы для достижения целей и результатов государственной политики в соответствующих сферах (отраслях);

формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе - с учетом их оптимизации;

принятие новых расходных обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах имеющихся ресурсов;

обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов, в том числе – наличие нераспределенных ресурсов и критериев для их перераспределения в соответствии с новыми задачами либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, подготовка и реализация мер по их минимизации.

Первая Бюджетная стратегия на период до 2030 года будет разработана в начале 2013 года в качестве аналитического документа.

С 2014 года планируется включить Бюджетную стратегию в состав документов бюджетного планирования с определением в Бюджетном кодексе ее основного содержания и включения в состав документов, вносимых в Государственную Думу одновременного с проектом федерального бюджета, а также установление полномочий Правительства Российской Федерации по определению порядка ее разработки и ведения.

При разработке указанного порядка, в частности, будет предусмотрено:

утверждение Бюджетной стратегии распоряжением Правительства Российской Федерации, вносимым Минфином России по согласованию с Минэкономразвития России, Минтруда России и Минздрава России;

определение Бюджетной стратегией основных параметров (с указанием минимального их перечня) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на срок 18 лет и предельных расходов федерального бюджета («потолков») на реализацию государственных программ Российской Федерации на срок 12 лет (см. также разделы 3.2 - 3.4);

ежегодная корректировка Бюджетной стратегии (без изменения ее временных горизонтов) при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

продление каждые 3 года горизонта «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации на 3 года (с переутверждением каждые 6 лет государственных программ Российской Федерации на новый 12-летний срок);

утверждение новой Бюджетной стратегии каждые 6 лет с продлением горизонта определения основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 6 лет.

Необходимым условием для разработки и ведения Бюджетной стратегии является разработка и ведение долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период (с определением его содержания, а также порядка разработки и корректировки).

2) Стабильность законодательно закрепленных «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов и регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.

Предлагаемые с 2013 года «бюджетные правила» предусматривают:

ограничение предельного объема расходов федерального бюджета суммой доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере не превышающем 1% прогнозируемого на соответствующий год ВВП;

установление «базовой» цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период (включая 6 месяцев текущего года), первоначально принятого в 5 лет с ежегодным удлинением до достижения 10 лет (в случае, если за последние 3 года цена на нефть оказывается ниже «базовой», в качестве «базовой» принимается цена за нефть за отчетный 3-х летний период);

недопустимость уменьшения объема расходов федерального бюджета относительно утвержденного в предыдущем бюджетном цикле общего объема расходов на плановый период (без учета условно утвержденных расходов);

возможность превышения при формировании проекта федерального бюджета предельного объема расходов на объем расходов, обусловленных увеличением прогноза отдельных видов доходов (в частности, доходов, формирующих бюджетные ассигнования Федерального дорожного фонда, доходов от реализации имущества и т.д.);

возможность увеличения в ходе исполнения федерального бюджета общего объема расходов только на величину дополнительных ненефтегазовых доходов;

аккумулирование нефтегазовых доходов, превышающих нефтегазовые доходы при «базовой» цене на нефть, в Резервном фонде до достижения им 7% ВВП, затем – в ФНБ;

использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета в случае, если прогнозируемая (фактическая) цена на нефть оказывается ниже «базовой»;

возможность использования до 50% нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ, на реализацию приоритетных проектов, не влекущих расходных обязательств «постоянного» характера, в том числе – с соответствующим увеличением общего объема расходов федерального бюджета.

Соблюдение этих правил обеспечивает бездефицитность федерального бюджета начиная с 2015 года, сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета, увеличение объема суверенных фондов (без учета использования 50% нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ).

Как показал опыт последних лет, политика использования периодов макроэкономической стабильности для создания «подушки безопасности» полностью оправдала себя при необходимости компенсации резкого падения уровня доходов федерального бюджета (причем как нефтегазовых, так и иных доходов), например в 2009 году, когда средства Резервного фонда использовались для финансирования дефицита федерального бюджета. Это также позволило обеспечить минимизацию роста долговых обязательств федерального бюджета.

Кроме того, наличие резервов стало важнейшим фактором инвестиционной привлекательности России, поддержания инвестиционного уровня суверенных рейтингов, снижения стоимости государственных и корпоративных заимствований.

3) Поддержание безопасного уровня и структуры государственного долга Российской Федерации.

В настоящее время макроэкономические показатели России позволяют осуществлять государственные заимствования на приемлемых условиях. Это дает возможность выходить на рынок займов при благоприятной конъюнктуре и накапливать часть нефтегазовых доходов в Резервном фонде, реализуя, таким образом, стратегию «занимай и сберегай».

Данный подход позволяет обеспечивать привлечение займов в ограниченных (с учетом «бюджетных правил») объемах на оптимальных условиях с возможностью дальнейшего сокращения относительного уровня процентных расходов федерального бюджета, сохранении низкого уровня налоговой нагрузки, при гарантированном накоплении резервов, при устойчивых доходах от размещения средств суверенных фондов.

В случае развития кризисных тенденций в мировой экономике условия заимствований на долговых рынках для Российской Федерации, как и для многих суверенных заемщиков, значительно ухудшатся. При самом негативном сценарии долговой рынок может быть фактически «закрыт», что не позволит привлечь средства в нужных объемах на приемлемых условиях. В такой ситуации, накопленные в Резервном фонде средства, позволят гарантировать исполнение расходных обязательств бюджета.

Оправданность такой стратегии подтверждается опытом прохождения Россией кризиса 2008-2009 гг. В данном периоде стоимость заимствований для Российской Федерации достигала неприемлемого уровня: 11% годовых на внутреннем рынке капитала и 9% годовых на международном рынке. В этих условиях резервы, накопленные государством в суверенных фондах, позволили избежать заимствований по завышенным ставкам, а, следовательно, неоправданного роста расходов на обслуживание государственного долга. Средства Резервного фонда были быстро и без потерь выведены из валютных активов и направлены на исполнение расходных обязательств федерального бюджета в сумме 4,1 трлн. рублей, а средства ФНБ – размещены на депозиты во Внешэкономбанке в сумме 649 млрд. рублей в целях реализации антикризисных мер Правительства Российской Федерации. При этом средняя доходность размещения средств суверенных фондов в активы в иностранной валюте в указанном периоде составила 14,0% годовых в рублевом выражении.

Даже в кризисных условиях привлечение долгосрочных займов под 7% годовых оказывается сопоставимым с уровнем доходности от размещения средств суверенных фондов на более сжатые сроки, который также обеспечивается за счет положительной курсовой разницы. Анализ доходностей привлечения и размещения средств в одной валюте и на сопоставимый срок показывает, что разница между ставками составляет всего 1 - 1,5% годовых.

Важно учесть, что разница между стоимостью заимствований России и доходностью размещения средств российских суверенных фондов незначительна и может быть сведена к минимуму при условии повышения эффективности управления средствами суверенных фондов и оптимизации затрат на обслуживание долговых обязательств.

Возможное ухудшение макроэкономической ситуации существенно повысит стоимость внешних заимствований за счет возможного ослабления рубля по отношению к основным валютам. В связи с этим оптимальным с точки зрения бюджетной эффективности решением будет использование накопленных конъюнктурных доходов федерального бюджета.

При этом сохраняющаяся зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры и в целом достаточно высокий уровень рисков для бюджетной системы Российской Федерации требуют соблюдения более жестких, чем для стран с диверсифицированной структурой экономики, ограничений для долговой политики.

В целом политика государственных заимствований будет исходить из необходимости стабилизации объема государственного долга Российской Федерации на уровне, не превышающем 15% ВВП, при повышении доли внутреннего долга.

Такой подход обеспечит устойчивость федерального бюджета, поскольку позволит в случае внешних шоков увеличить в целях покрытия дефицита федерального бюджета объем государственного долга Российской Федерации (в основном за счет внешних заимствований) при сохранении контролируемого уровня и структуры долговой нагрузки.