Студопедия — Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления
Студопедия Главная Случайная страница Обратная связь

Разделы: Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления






 

В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативно-правовая, методическая и аналитическая база для перехода, начиная с 2014 года, к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету).

Внедрение «программного» бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.

В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.

 

Развитие системы стратегического планирования

 

В настоящее время, несмотря на большое количество документов стратегического планирования (стратегий, концепций, программ, основных направлений, доктрин и т.д.) целостная система стратегического планирования отсутствует.

В частности, недостаточно регламентированы условия и порядок формирования, утверждения и реализации таких документов, их содержание, включая вопросы ресурсного обеспечения, сроки действия и актуализации.

При этом отсутствует единый подход к государственному стратегическому планированию, обеспечению иерархии данных документов, а также процедуры обеспечения их координации, соподчиненности и взаимной непротиворечивости.

Следствием сложившейся ситуации становится крайне низкая практическая ценность элементов государственного стратегического планирования, их фактически краткосрочный характер, неприменимость в целях планирования и организации деятельности органов государственной власти, в том числе при формировании федерального бюджета.

Одновременное наличие различных целей, задач и количественных ориентиров приводит к неопределенности и неэффективности государственного планирования. Отсутствие возможности для координации инструментов планирования и механизмов их реализации становится препятствием для решения масштабных проблем и повышения конкурентоспособности Российской Федерации в текущих и перспективных условиях.

Кроме того, практикуемое установление в указанных документах параметров ресурсного обеспечения соответствующих мероприятий и планов действий, как правило, не соответствует ресурсам бюджетной системы, вследствие чего возможности исполнения этих решений стратегического характера являются крайне ограниченными.

В то же время, внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству документов государственного стратегического планирования, позволяющего использовать преимущества планирования и осуществления приоритетных направлений деятельности публичных правовых образований в длительном периоде, учитывая основные тенденции социально-экономического развития с учетом новых задач и вызовов.

Для этого необходимо установить четкую очередность и механизм разработки документов государственного стратегического планирования, систему взаимного учета и ограничений, определив конкретный порядок их рассмотрения и утверждения. Кроме того, государственное стратегическое планирование должно учитывать реальные финансовые возможности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, что формирует дополнительные требования к данной процедуре.

Соответственно, система государственного стратегического планирования должна основываться на единых подходах к прогнозированию внутренних и внешних условий социально-экономического развития, оценке ограничений и рисков, определению основных и соподчиненных целей государственной политики, установлению конкретных направлений действий для достижения этих целей при обеспечении координации всего комплекса документов стратегического планирования, четко определять перечень этих документов, устанавливать их содержание, последовательность разработки и взаимосвязи.

Данные вопросы должны быть решены в рамках проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании», внесенного в Государственную Думу, которым регулируются отношения в сфере планирования, прогнозирования и стратегического контроля социально-экономического развития Российской Федерации.

В целом данный федеральный закон определяет общие (рамочные) подходы к правовому регулированию системы стратегического планирования, фактически передав основные регулятивные полномочия в данной сфере Правительству Российской Федерации и высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подразумевает, что значительная часть вопросов государственного стратегического планирования должна быть урегулирована в соответствующих подзаконных актах. Последующий анализ правоприменительной практики в данной сфере позволит сформулировать более детальные требования к правовому регулированию системы стратегического планирования, и в последующие периоды урегулировать эти вопросы в законодательстве.

Для среднесрочной перспективы такой подход является оправданным, поскольку позволит учесть складывающуюся на разных уровнях управления практику, однако в дальнейшем потребуется новый этап ее систематизации в законодательстве, включая конкретизацию условий и порядка разработки и реализации соответствующих документов, определение четкой последовательности, соподчиненности целей, задач, целевых индикаторов и инструментов достижения соответствующих приоритетов, установление предметных требований к прозрачности формирования и реализации этих документов.

Также важно обеспечить строгое соответствие стратегических планов долгосрочной бюджетной стратегии, определяющей и устанавливающей условия и подходы к обеспечению сбалансированности бюджетной системы.

Это может быть осуществлено за счет концентрации вопросов ресурсного обеспечения стратегических целей в государственных программах Российской Федерации, основанных на документах более высокого уровня.

В целом данный федеральный закон должен определять лишь самые общие (рамочные) подходы к правовому регулированию системы стратегического планирования, фактически передав основные регулятивные полномочия в данной сфере Правительству Российской Федерации и высшим органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подразумевает, что значительная часть вопросов государственного стратегического планирования должна быть урегулирована в соответствующих подзаконных актах. Последующий анализ правоприменительной практики в данной сфере позволит сформулировать более детальные требования к правовому регулированию системы стратегического планирования, и в последующие периоды урегулировать эти вопросы в законодательстве.

Для среднесрочной перспективы такой подход является оправданным, поскольку позволит учесть складывающуюся на разных уровнях управления практику, однако в дальнейшем потребуется новый этап ее систематизации на законодательном уровне.

На федеральном уровне при формировании системы стратегического планирования предлагается исходить из следующих подходов.

Основные цели и задачи стратегического характера определяются Президентом Российской Федерации и разрабатываются Правительством Российской Федерации на 6-летний период в форме приоритетных целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, включающих значения соответствующих целевых показателей, сроки и условия их достижения.

Приоритетные целевые индикаторы социально-экономического развития Российской Федерации утверждаются Президентом Российской Федерации.

На основании целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации Правительством Российской Федерации разрабатывается и утверждается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 18-летний период, подлежащий ежегодной актуализации и продлению.

Актуализация (корректировка) приоритетных целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации осуществляется в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. При необходимости в ежегодных Посланиях уточняются цели, особенности и условия реализации ключевых мероприятий по достижению указанных индикаторов в очередном финансовом году и плановом периоде, в том числи – определяются основные направления бюджетной политики, которые в настоящее время формулируются в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации.

В целях достижения целевых индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации, а также обеспечения преемственности (непрерывности) стратегического планирования Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает Концепцию долгосрочного социально-экономического развития на 12-летний период, которая подлежит актуализации (при необходимости) и продлению.

Совет Безопасности Российской Федерации разрабатывает и утверждает Стратегию национальной безопасности на 12-летний период, служащую достижению целей, определенных целевыми индикаторами социально-экономического развития Российской Федерации, которая подлежит актуализации (при необходимости) и продлению каждые три года.

Целью разработки и ведения указанных документов является определение на прогнозный период условий и механизмов достижения стратегических целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны, а также выявление, оценка и предотвращение (минимизация) экономических и финансовых рисков для их достижения, включая бюджетные ограничения.

Исходя из этого, долгосрочный экономический прогноз должен содержать:

обоснование сценариев социально-экономического развития и гипотез, положенных в его основу;

основные макроэкономические параметры при различных сценариях развития мировой и национальной экономики и последствия их осуществления;

основные параметры, характеризующие развитие отраслей экономики и социальной сферы;

основные показатели, необходимые для долгосрочного прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации.

Одновременно с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает долгосрочные (на срок не менее 30 лет) прогнозы конкретных условий социально-экономического развития (с их актуализацией не реже, чем раз в 6 лет), в том числе демографический прогноз, прогноз пенсионной системы, прогноз природно-ресурсного потенциала, научно-технологический прогноз, прогноз основных показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

В целях оценки ресурсного обеспечения Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и обеспечения сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе соответствии с долгосрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации долгосрочная бюджетная стратегия (долгосрочный бюджетный прогноз).

Бюджетная стратегия должна содержать:

основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (с выделением федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов), уровня государственного и муниципального долга;

основные положения бюджетной, долговой и налоговой политик Российской Федерации в долгосрочном периоде;

предельные объемы («потолки») расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации (на срок до 12 лет);

условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению (минимизации).

В целях детализации стратегических целей и способов их достижения, координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе для реализации государственных программ Российской Федерации, затрагивающих сферы совместного ведения, Правительством Российской Федерации могут разрабатываться и утверждаться основные направления политик по конкретным вопросам социально-экономического развития Российской Федерации на 12-ти летний срок, в том числе основные направления демографической политики, национальной политики, молодежной политики, инновационной политики, политики по повышению энергоэффективности экономики Российской Федерации, политики по повышению эффективности государственного и муниципального управления (государственной и муниципальной службы), политики повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, региональной политики и т.д.

Содержание указанных документов ограничивается детализацией целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и способов их достижения, которые подлежат реализации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации, включающих условия, планы мер (действий) и механизмы их финансового обеспечения.

Государственные программы Российской Федерации (далее также – государственные программы, госпрограммы), являющиеся инструментом реализации Концепции долгосрочного развития Российской Федерации и формируемые с учетом ограничений, установленных бюджетной стратегией, должны формироваться на срок не менее 12 лет, объединять регулятивные (нормативно-правовые) инструменты, контрольно-надзорные функции, финансовые и нефинансовые активы и инструменты, государственные задания на оказание государственных услуг, бюджетные ассигнования федерального бюджета для достижения целей, государственные гарантии, меры налогово-таможенной политики, а также содержать конкретные результаты государственной политики в соответствующих сферах (см. также разделы 3.2 – 3.4).

В состав госпрограмм включаются 3-летние (скользящие) планы (планы-графики) реализации с ежегодным их продлением и актуализацией, которые также включают детализацию состава и механизма осуществления. В соответствии с указанными планами федеральные органы исполнительной власти, являющиеся соисполнителями и участниками госпрограммы (включая ответственного исполнителя госпрограммы) будут утверждать согласованные с ответственным исполнителем госпрограммы ведомственные планы реализации соответствующих подпрограмм и (или) их основных мероприятий.

При необходимости ответственным исполнителем госпрограммы могут разрабатываться и утверждаться комплексные проекты («дорожные карты»), обеспечивающие в течение установленного срока решение четко сформулированных, как правило, описываемых измеримыми индикаторами задач, необходимых для достижения конкретных стратегических целевых индикаторов.

В целях обеспечения организационно-административной основы реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, формирования системы мониторинга и контроля за достижением приоритетных индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на 6 летний период, координации и контроля за реализацией госпрограмм Правительством Российской Федерации разрабатываются и утверждаются Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, подлежащие ежегодному уточнению (в случае необходимости), срок действия которых ограничен сроком полномочий Президента Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти ежегодно формируют и публично представляют доклад о результатах и основных направлениях деятельности, включающий отчет о результатах за 3-х летний период и план деятельности на 3-х летний период (включая текущий год) по реализации соответствующих госпрограмм (подпрограмм, основных мероприятий, «дорожных карт»).

В 2013 – 2015 гг. планируется отработать в рамках действующего законодательства (включая федеральный закон «О государственном стратегическом планировании») выработать методологию формирования и реализации указанных выше документов стратегического планирования с возможным закреплением основных подходов постановлением Правительства Российской Федерации.

Аналогичную работу необходимо будет организовать на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов, предусмотрев основные требования к ее организации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации.

С 2015 года планируется перейти к формированию необходимой правовой и методической базы для полномасштабного внедрения, начиная с 2018 года, на всех уровнях управления целостной системы стратегического планирования с внесением в необходимых случаях комплексных поправок в законодательство Российской Федерации, в частности, предусматривающих:

уточнение состава и условий реализации полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (по базовой схеме разграничения полномочий по предметам совместного ведения с установлением единых рамочных требований к нормативным правовым актам федеральным законом);

решение вопроса о стратегическом планировании на уровне муниципальных районов и городских округов (с отнесением его к вопросам местного значения либо наделения субъектов Российской Федерации полномочиями по разработке документов стратегического планирования в том числе в разрезе муниципальных районов и городских округов, которые в данном случае будут носить рекомендательный характер для соответствующих органов местного самоуправления);

установление четкой и прозрачной иерархии документов стратегического планирования, основных требований к их содержанию, порядку формирования и корректировки, в том числе определенной последовательности и взаимосвязи периодичности их разработки и сроков реализации;

уточнение субъектов стратегического планирования и распределение соответствующих полномочий между ними с одновременным повышением ответственности за их формирование и исполнение;

определение порядка осуществления контроля за разработкой и реализацией документов стратегического планирования, а также установление ответственности за несвоевременную разработку и реализацию документов стратегического планирования, в том числе за не достижение установленных целевых показателей;

разработка и утверждение механизмов обеспечения публичности и прозрачности подготовки и обсуждения документов стратегического планирования в процессе их разработки, реализации и корректировки, в том числе – участия в обсуждении указанных документов, хода их реализации законодательных (представительных) органов, контрольно-счетных органов, общественности.

 







Дата добавления: 2015-10-01; просмотров: 850. Нарушение авторских прав; Мы поможем в написании вашей работы!



Шрифт зодчего Шрифт зодчего состоит из прописных (заглавных), строчных букв и цифр...

Картограммы и картодиаграммы Картограммы и картодиаграммы применяются для изображения географической характеристики изучаемых явлений...

Практические расчеты на срез и смятие При изучении темы обратите внимание на основные расчетные предпосылки и условности расчета...

Функция спроса населения на данный товар Функция спроса населения на данный товар: Qd=7-Р. Функция предложения: Qs= -5+2Р,где...

ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ САМОВОСПИТАНИЕ И САМООБРАЗОВАНИЕ ПЕДАГОГА Воспитывать сегодня подрастающее поколение на со­временном уровне требований общества нельзя без по­стоянного обновления и обогащения своего профессио­нального педагогического потенциала...

Эффективность управления. Общие понятия о сущности и критериях эффективности. Эффективность управления – это экономическая категория, отражающая вклад управленческой деятельности в конечный результат работы организации...

Мотивационная сфера личности, ее структура. Потребности и мотивы. Потребности и мотивы, их роль в организации деятельности...

Психолого-педагогическая характеристика студенческой группы   Характеристика группы составляется по 407 группе очного отделения зооинженерного факультета, бакалавриата по направлению «Биология» РГАУ-МСХА имени К...

Общая и профессиональная культура педагога: сущность, специфика, взаимосвязь Педагогическая культура- часть общечеловеческих культуры, в которой запечатлил духовные и материальные ценности образования и воспитания, осуществляя образовательно-воспитательный процесс...

Устройство рабочих органов мясорубки Независимо от марки мясорубки и её технических характеристик, все они имеют принципиально одинаковые устройства...

Studopedia.info - Студопедия - 2014-2024 год . (0.013 сек.) русская версия | украинская версия