Развитие системы государственного и муниципального финансового контроля

 

Важнейшей новацией проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля стало определение сферы государственного (муниципального) финансового контроля.

Вводится новый принцип разграничения сферы контроля за организацией и исполнением бюджетного процесса, управлением имуществом, находящимся в государственной (муниципальной) собственности. Предполагается разделение данной сферы контроля на контрольно-ревизионную деятельность уполномоченных органов контроля и иные виды контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами в ходе проведения экспертно-аналитических мероприятий, высшими органами исполнительной власти (местными администрациями), контрольными органами Президента Российской Федерации.

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в отношении операций объекта контроля, законодательно регламентируемых в виде четко установленных требований (правил), с обязательным применением мер ответственности и (или) мер принуждения в случаях невыполнения данных требований (правил). Остальные виды контроля не предполагают выполнение всей совокупности или отдельных процедур контрольно-ревизионной деятельности либо направлены на выполнение особых целей и задач.

В соответствии с данным принципом государственный (муниципальный) финансовый контроль определен как контрольно-ревизионная деятельность в сфере бюджетных правоотношений, направленная на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса, а также юридическими лицами, созданными на базе государственного (муниципального) имущества (бюджетные и автономные учреждения, унитарные предприятия, государственные корпорации), с применением административной ответственности и (или) бюджетных мер принуждения в случае выявления бюджетных правонарушений.

Другие юридические лица могут быть объектами контроля только в процессе проверки участников бюджетного процесса, предоставивших бюджетные средства, и их проверка ограничивается проверкой соблюдения условий соответствующих договоров (соглашений) о получении и использовании этих средств.

Полномочиями по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля наделены органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы) и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, органы финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций)).

Законодательное закрепление методов государственного (муниципального) финансового контроля (проверка, ревизия, обследование, санкционирование), закрытого перечня объектов контроля и перечня нарушений бюджетного законодательства, за каждое из которых предусматривается ответственность, позволит четко определить обязанности и права должностных лиц, осуществляющих контроль законности исполнения бюджета.

В рамках осуществления полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, направленному на предупреждение и недопущение нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации в части учета бюджетных обязательств и оплаты денежных обязательств получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований проводится процедура санкционирования.

В целях совершенствования процедуры санкционирования предполагается переход к «электронному санкционированию».

При этом Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований получат возможность осуществления внутреннего государственного финансового контроля, в том числе по проверке документов, подтверждающих возникновение у заказчика – получателя средств федерального бюджета денежных обязательств по государственным контрактам (договорам) на оказание услуг (выполнение работ) в автоматическом режиме.

К контролю законности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предполагается также отнести полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд.

За указанными органами предлагается закрепить полномочия по контролю за:

соблюдением требований к обоснованию закупок при формировании планов закупок;

нормированием в сфере закупок при планировании закупок;

определением и обоснованием начальной (максимальной) цены контракта при формировании планов-графиков;

применением заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

соответствием принятых товаров, выполненных работ (их результатов) и оказанных услуг условиям контракта;

своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в учете принятых товаров, выполненных работ (их результатов) и оказанных услуг;

соответствием использования принятых по контракту товаров, выполненных работ (их результатов) и оказанных услуг обоснованию соответствующей закупки.

В настоящее время такой контроль в целом осуществляется в ходе проверок эффективности использования бюджетных средств. Однако, отсутствие четких требований к операциям закупочного цикла (за исключением требований по размещению заказа на поставки товаров, работ, услуг) и ответственности за их нарушение является причиной субъективизма и слабости контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

В силу специфики контрольно-ревизионной деятельности органы внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля имеют схожие полномочия по государственному (муниципальному) финансовому контролю, поэтому не представляется возможным на законодательном уровне четко их разделить. На практике это приводит к конфликту интересов, снижению эффективности контрольно-ревизионной деятельности, в ряде случаев дезорганизации финансово-хозяйственных процедур и операций.

В этой связи необходимо реализовать ряд мер по минимизации дублирования проверок (ревизий) в отношении одних и тех же предметов и объектов контроля того же проверяемого периода, организации взаимного сотрудничества контрольных органов в целях повышения эффективности государственного (муниципального) финансового контроля.

Предлагается внедрить риск-ориентированное планирование контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.В ходе такого планирования определяется приоритетность предметов и объектов контроля, направления использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений.

На этапе планирования проведения проверок и ревизий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере, который включает:

обследование систем внутреннего финансового контроля и аудита всех главных администраторов бюджетных средств;

анализ сведений о планировании и результатах контрольных мероприятий других уполномоченных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы, в случае проведения контроля использования межбюджетных субсидий и субвенций органы финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти (местными администрациями), и предоставляющие указанные трансферты главные распорядители бюджетных средств,а такжеправоохранительные органы);

анализ представляемых органами Федерального казначейства (финансовыми органами) данных о закупках.

В этих целях необходимо обеспечить заключение необходимых межведомственных информационных соглашений, а также ускорить создание централизованной подсистемы по финансовому контролю в рамках информационной системы «Электронный бюджет», позволяющей обеспечить интерактивный доступ уполномоченных должностных лиц органов контроля к такой информации.

В 2013 – 2015 годах предполагается выполнение следующих мероприятий по повышению эффективности государственного (муниципального) финансового контроля:

разработка и принятие нормативных правовых актов высших органов исполнительной власти (правовых актов муниципальных администраций), регулирующих порядок осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

актуализация административных регламентов органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

принятие нормативных правовых актов финансовых органов, регулирующих применение бюджетных мер принуждения;

принятие и актуализация единой методики по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, содержащей стандарты финансового контроля по планированию, исполнению и документированию результатов контрольных мероприятий;

внедрение системы мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на основе установленных количественных показателей эффективности;

принятие программы материального стимулирования федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;

разработка единых программ обучения и переподготовки должностных лиц, осуществляющих контрольно-ревизионную деятельность.

Переход к программно-целевым методам организации бюджетного процесса требует усиления контроля за разработкой и выполнением государственных (муниципальных) программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта федерального закона, но и на всем их «жизненном цикле» – при разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке результативности государственных (муниципальных) программ.

В процессе реализации государственных (муниципальных) программ органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля обладают широкими полномочиями по анализу формирования и выполнения государственных (муниципальных) программ на всем их «жизненном цикле». При их формировании органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля вправе проводить экспертизу проектов программ, а в ходе реализации программ они осуществляют аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности государственных (муниципальных) программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.

Предполагается усиление роли органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля при осуществлении указанных полномочий, за счет создания механизма, при котором данные органы одновременно с заключением на отчет об исполнении бюджета ежегодно могли бы представлять заключения не менее чем по 1/3 государственных (муниципальных) программ, которые рассматриваются законодательными органами.

В свою очередь, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будут обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной отчетности.

Такой жесткий контроль позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке государственных (муниципальных) программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также получить объективную оценку результатов реализации и эффективности государственных (муниципальных) программ.

Наряду с установленными бюджетными полномочиями по контролю законодательные органы в процессе рассмотрения и утверждения бюджетов будут обладать полномочиями по проведению комплексного анализа государственных (муниципальных) программ с учетом представленных заключений Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов по результатам экспертизы проектов государственных (муниципальных) программ, аудита эффективности, полной и достоверной отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ.

Развитие систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита каждым главным администратором бюджетных средств должно привести к выделению функции внутреннего аудита, осуществляемого на основе организационной и функциональной независимости в целях оценки надежности внутреннего контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждения полноты и достоверности бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, подготовки и направления руководителю рекомендаций по повышению эффективности деятельности органа государственной власти (местной администрации) или государственного (муниципального) учреждения (см. также раздел 6.1).

Определяющим фактором, обеспечивающим эффективность функции внутреннего аудита, является независимость внутреннего аудита на всех его этапах (планирование, исполнение, документирование, отчетность, внутренний контроль качества внутреннего аудита).

В этих целях предполагается наделение органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля особыми полномочиями по организации проведения внутреннего аудита с делегированием уполномоченным должностным лицам указанных органов прав по утверждению планов внутреннего аудита, актов о результатах аудиторских проверок, рекомендаций и отчетов, а также организации внутреннего контроля качества внутреннего аудита.