Управление доходами публично-правовых образований

 

Политика в области формирования и администрирования доходов бюджетов является существенным элементом повышения эффективности использования финансовых ресурсов публично-правовых образований, в том числе – при реализации государственных программ.

При использовании для этих целей налоговых инструментов основное внимание необходимо уделить:

их количественной оценке, включая объем доходов, направляемых на те или иные программы, выпадающие доходы от применения различных налоговых льгот и освобождений, пониженных или повышенных налоговых ставок, иных налоговых преференций, имеющих стимулирующий характер и направленных на решение определенных задач, но не являющихся основными элементами налогов;

оценке эффективности их применения – достижения целей и задач, для решения которых были установлены те или иные налоговые преференции, а также соотнесение полученных результатов и ресурсов, затраченных на их достижение в виде недополученных доходов бюджетной системы.

В настоящее время система такой оценки только формируется, что не позволяет достигнуть не только эффективности мер налогового стимулирования, но и обеспечить эффективное использование общественных финансов, их направление (в том числе в виде доходов, недополученных от предоставления налоговых льгот) на решение поставленных задач.

Отсутствие практики использования комплексной системы подготовки, реализации и оценки решений по изменению законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с точки зрения их влияния на условия и эффективность реализации государственных программ Российской Федерации, приводит к принятию неэффективных решений, частым и зачастую необоснованным корректировкам законодательства о налогах и сборах.

Это, в свою очередь, обуславливает снижение степени определенности, ухудшение институциональных условий бизнес-планирования и возможностей осуществления предпринимательской деятельности, особенно в отношении инвестиционных проектов долгосрочного характера.

В частности, налоговые льготы, предоставляемые для реализации инвестиционных проектов, в настоящее время не учитываются при оценке бюджетных расходов инвестиционного характера, а объем налоговых льгот не принимается во внимание при планировании и оценке эффективности бюджетных расходов связанных с отдельными секторами экономики (далее – налоговые расходы). Вместе с тем, они оказывают существенное влияние на показатели сбалансированности бюджетов, уменьшая возможности по финансированию прочих обязательств, и по аналогии с бюджетными расходами, должны подлежать оценке в качестве «налоговых расходов» на предмет своей эффективности, должны иметь срочный характер в зависимости от степени важности и сроков решения поставленных задач.

Необходимо создать систему учета «налоговых расходов» при бюджетном планировании и оценке эффективности бюджетных расходов.

Хотя на «налоговые расходы», безусловно, не должны распространяться все требования, предъявляемые к планированию и осуществлению бюджетных расходов, принятие решений о «налоговых расходах» должно основываться на общих процедурах оценки их необходимости и эффективности, в том числе (в случае поддержки инвестиционных проектов) - на рассмотрении типовой финансовой модели инвестиционного проекта, его экономической эффективности, влияния на конкурентные условия ведения бизнеса, объемы привлекаемых внебюджетных инвестиций и устойчивость к макроэкономическим рискам.

В свою очередь, при оказании финансовой поддержки секторам экономики за счет средств бюджетов, «налоговые расходы» также должны учитываться при определении суммарного объема такой государственной поддержки.

С учетом этого представляется необходимым реализовать в рамках Программы следующие меры, позволяющие обеспечить полноценную интеграцию налоговой политики (в части предоставления налоговых льгот) с общими направлениями повышения эффективности использования бюджетных средств.

1. Необходимо привести в соответствие порядок формирования и состав бюджетной отчетности, статистической и налоговой отчетности, обеспечив их сопоставимость в отраслевом и территориальном аспектах.

2. Следует обеспечить периодическое обновление и актуализацию перечня налоговых льгот по результатам анализа практики их применения и администрирования.

Продление действующих и особенно введение новых налоговых льгот следует производить на условиях:

а) предварительного анализа влияния результата от предоставляемых налоговых льгот на финансово-экономическое состояние субъекта предпринимательской деятельности;

б) установления ограничения действия льготы во времени;

в) анализа фактической результативности и эффективности применения налоговых льгот по итогам каждого периода ее применения (в том числе в целях возможного принятия решений о дальнейшей их пролонгации).

3. Принять нормативные правовые акты, регламентирующие учет и анализ налоговых льгот в качестве «налоговых расходов» бюджетов.

4. Разработать методику оценки эффективности налоговых льгот, учитывающую наряду с выпадающими доходами бюджетной системы создание благоприятных условий для субъектов предпринимательской деятельности, а также результаты реализации ими полученных преимуществ.

5. Установить в качестве обязательного требования при формировании и реализации государственных программ Российской Федерации учет объемов предоставленных и предлагаемых к предоставлению налоговых льгот, рассматривая налоговые льготы в качестве «налоговых расходов» на реализацию соответствующих задач и мероприятий.

Кроме того, необходимо определить более четкий порядок урегулирования задолженности организаций по налогам и сборам, пени и штрафам, практика которого осуществляется, начиная с 1997 года путем принятия постановлений Правительства Российской Федерации на основании соответствующих статей о федеральном бюджете на соответствующий год и носят систематический, но не системный характер.

В связи с этим целесообразно предусмотреть в Бюджетном кодексе рамочную норму о возможности проведения реструктуризации задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам путем принятия Правительством Российской Федерации соответствующего нормативного правового акта, установив при этом четкие требования к порядку и условиям проведения такой реструктуризации.

Одновременно необходимо включить в Налоговый кодекс Российской Федерации корреспондирующие нормы о порядке администрирования налоговыми органами такой реструктурированной задолженности.

Необходимо также перейти от ежегодной индексация ставок по налогам, которая производится в соответствии с изменениями, вносимыми в Налоговый кодекс Российской Федерации к автоматической («формульной») индексации специфических налоговых ставок с учетом различных факторов.

Помимо вопросов, касающихся «налоговых расходов», крайне важными являются вопросы налогового администрирования доходов, в которых основная роль отводится Федеральной налоговой службе и ее территориальным органам.

Повышение качества налогового администрирования региональных и местных налогов в большой степени зависит от организации взаимодействия территориальных органов ФНС России и органов государственной и муниципальной власти.

Расширение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению доходной части региональных и местных бюджетов возможно в рамках предоставления органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления прав по выявлению объектов налогообложения и содействию в их регистрации, а также по участию в обеспечении погашения налогоплательщиками имеющейся задолженности по уплате налогов и сборов.

В целях повышения эффективности администрирования как налоговых, так и неналоговых доходов, в том числе доходов от оказания государственных и муниципальных услуг (госпошлины, иные платежи) необходимо:

сформировать нормативно-правовую базу, обеспечивающую ведение Реестра доходов федерального бюджета, а также реестров доходов иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в которых должны быть определены главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, перечень администрируемых ими доходов, правовые основания их взимания, размеры платежей и т.п.

отменить платежи за оказание государственных и муниципальных услуг, предусмотренные федеральными законами, за исключением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

разработать методику формирования уникального номера по каждому начислению, определить порядок учета авансовых платежей (в том числе госпошлин).

Необходимо также сформировать механизм зачисления в доход федерального бюджета поступлений прошлых лет, невостребованных плательщиками, учтенных органами Федерального казначейства как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в федеральный бюджет.

В настоящее время на счетах органов Федерального казначейства учтены поступления прошлых лет как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в федеральный бюджет, которые невозможно отнести к конкретным налогам, сборам или иным обязательным платежам. Данные поступления не были востребованы плательщиками и не уточнены администраторами доходов бюджета.

Необходимо определить механизм зачисления данных невыясненных поступлений, не востребованных плательщиками или неучтенных администраторами доходов бюджетов в течение 3-5 лет, в доход федерального бюджета.