Управление расходными обязательствами публично-правовых образований

 

Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами публично-правовых образований, возникающих в результате:

принятия законодательных и иных нормативных правовых актов публично-правового образования при осуществлении органами исполнительной власти полномочий по предметам ведения публично-правового образования и (или) полномочий по предметам совместного ведения;

заключения публично-правовым образованием (от имени публично-правового образования) договоров (соглашений) при осуществлении органами исполнительной власти полномочий по предметам ведения публично-правового образования и (или) полномочий по предметам совместного ведения;

принятия законодательных и иных нормативных правовых актов публично-правового образования о предоставлении трансфертов другим бюджетам бюджетной системы.

Основными типами расходных обязательств являются расходные обязательства, обеспечивающие:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которое включает обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям;

социальное обеспечение населения, в том числе путем принятия публичных нормативных обязательств;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к публично-правовому образованию.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих расходных обязательств, обусловленных законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению, и принимаемых расходных обязательств, обусловленных законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению.

Государственные программы Российской Федерации, являясь инструментом реализации государственной политики, сами по себе не формируют расходных обязательств, а задают общие границы для их принятия и исполнения с учетом увязки расходных обязательств разных видов с целями и ожидаемыми результатами в определенной сфере деятельности.

В то же время при переходе к программному бюджету особенно важно четкое определение объема и структуры действующих расходных обязательств, поскольку они служат основой для формирования «потолка» для госпрограммы, позволяют планировать деятельность, обеспечивать результаты реализации государственной политики.

При этом в пределах бюджетных ассигнований на обеспечение действующих расходных обязательств возможно и необходимо проведение оптимизации, перераспределения бюджетных ассигнований в пользу более эффективных расходных обязательств. Одновременно это позволяет определить (при соблюдении «бюджетных правил») наличие ресурсов для обеспечения принимаемых расходных обязательств с учетом приоритетов государственной социально-экономической политики и уровня эффективности реализации соответствующих госпрограмм.

Расходные обязательства, основанием возникновения которых является «публичный контракт», составляют вид «контрактных» расходных обязательств. При этом, являясь расходным обязательством, любое «контрактное правоотношение» проходит все стадии бюджетного процесса от составления бюджета до представления отчетности о его исполнении и осуществлении контроля за расходами бюджета. В этой связи контрактную систему Российской Федерации необходимо рассматривать как систему норм права, регламентирующих вопросы планирования, принятия, исполнения «контрактного» обязательства, а также мониторинга, отчетности о его исполнении и контроля.

Предметом нормативного правового регулирования «контрактных отношений» с участием публично-правового образования являются отношения, связанные:

с заключением государственных контрактов (договоров) на поставки товаров, оказания услуг, выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд;

с предоставлением субсидий на оказание государственных услуг физическим или юридическим лицам;

с размещением государственных (муниципальных) заказов на предоставление государственных (муниципальных) услуг в пользу третьих лиц;

с предоставлением субсидий юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), а также физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг;

с осуществлением инвестиционной деятельности, в том числе предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

с предоставлением межбюджетных субсидий, иных межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

с предоставлением на возмездной и возвратной основе средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, гарантий Российской Федерации, гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий, осуществлением заимствований и размещением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в депозиты, а также реструктуризацией долговых обязательств;

с обеспечением деятельности, связанной с государственной (муниципальной) службой, военной службой и выполнением трудовых функций работниками.

Расчет объема бюджетных ассигнований на исполнение «контрактных» расходных обязательств требует создания новых методов расчета бюджетных ассигнований. В настоящее время объем таких ассигнований определяется доведенными в соответствии с законом (решением) о бюджете лимитами бюджетных обязательств, а в случаях, установленных Бюджетным кодексом – решениями о заключении договоров (соглашений) на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

Вместе с тем, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса лимиты бюджетных обязательств определяют право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). То есть существующий подход к институту лимита бюджетных обязательств не определяет особенности принятия прав по новым расходным обязательствам на срок, превышающий срок действия соответствующих лимитов бюджетных обязательств.

В этой связи для развития бюджетного законодательства необходимо уточнение института лимита бюджетных обязательств в части определения объема прав на принятие новых расходных обязательств в рамках «контрактных отношений». По общему правилу срок заключения «публичных контрактов» будет соответствовать сроку принятия закона (решения) о бюджете, при этом сохранится порядок принятия «контрактных» расходных обязательств на более длительный срок в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций муниципальных образований. В рамках долгосрочных «контрактных» расходных обязательств должна производиться разбивка лимитов бюджетных обязательств по годам исполнения «публичного контракта».

Приведенный подход позволит выделить «расчетные» бюджетные ассигнования, в рамках которых обеспечиваются все действующие расходные обязательства, и «прогнозные» бюджетные ассигнования, планируемые в соответствии с лимитами бюджетных обязательств.

В этой связи, первоочередной задачей становиться упорядочение управления «контрактными» расходными обязательствами.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, являясь одним из видов «контрактных отношений», обуславливают возникновение «контрактных» расходных обязательств на основании государственных (муниципальных) контрактов. Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов на исполнение «контрактных» расходных обязательств составляет приблизительно 30 процентов, что предопределило начало реформирования сферы контрактных отношений именно с указанного вида публичного контракта.

Во-первых, требует решения вопрос учета действующих и принимаемых расходных обязательств по заключенным и планируемым к заключению государственным (муниципальным) контрактам при планировании и исполнении бюджета.

В отношении планирования бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг потребуется в 2013 году перейти к использованию инструментов, формирование которых проходило на предыдущих этапах реформирования сферы управления общественными финансами (реестр контрактов, учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств, перечень расходных полномочий).

Так, составление реестра расходных обязательств в отношении обязательств, возникающих на основании государственных (муниципальных) контрактов, уже в 2013 году должно корреспондироваться со сведениями реестра контрактов, а в 2014 году включение обязательства в реестр расходных обязательств и реестр контрактов будет основываться на данных учета принятых обязательств, обеспечивающего учет обязательств за пределами бюджетного планирования. Сведения данного реестра об исполнении государственных (муниципальных) контрактов (например, о неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств) могут являться основанием для уточнения объема действующих обязательств и перераспределения бюджетных ассигнований между расходными обязательствами.

Сведения государственных (муниципальных) контрактов о сроках и периодах оплаты, объемах поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) станут основанием для расчета объема ассигнований на их оплату, в том числе по долгосрочным государственным контрактам.

Сведения, обосновывающие бюджетные ассигнования на осуществление закупок должны базироваться на детальном планировании закупок получателем бюджетных средств с учетом данных систем управления активами и расчетов начальных (максимальных) цен контрактов. Инструментом, устанавливающим перечисленные взаимосвязи станет проект плана закупок товаров, работ, услуг получателя бюджетных средств, являющийся приложением к бюджетной смете.

С 2014 года требования к форме плана закупок товаров, работ и услуг будут утверждены федеральным законом «О федеральной контрактной системе в сфере товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Законопроект о ФКС), а особенности его составления и ведения в части формирования проекта плана закупок, его взаимосвязи с бюджетной росписью главного распорядителя бюджетных средств и бюджетной сметой, а также использования показателей плана закупок при определении прогнозов кассовых выплат должны быть определены Бюджетным кодексом.

Во-вторых, комплексность совершенствования стадий закупочного процесса предполагается обеспечить разработанным в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов и внесенным в Государственную Думу Законопроекта о ФКС.

Во взаимосвязи с Законопроектом о ФКС в 2013 году будут подготовлены изменения в Бюджетный кодекс в части:

установления требований об утверждении государственными (муниципальными) заказчиками как получателями бюджетных средств планов закупок товаров, работ, услуг, обеспечивающих взаимосвязь между данными о расходах на закупки товаров, работ, услуг, которые формируются главными распорядителями бюджетных средств в составе обоснований бюджетных ассигнований, и бюджетными обязательствами, возникающими из планируемых к заключению государственных (муниципальных) контрактов получателями бюджетных средств по итогам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в рамках доведенных им лимитов бюджетных обязательств;

установления особенностей формирования главными распорядителями бюджетных средств обоснований бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг;

определения требований к нормированию затрат на обеспечения функций органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами и органов местного самоуправления;

учета сроков оплаты денежных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам, при формировании прогнозов кассовых выплат из бюджета в целях обеспечения ликвидности управления бюджетными средствами;

наделения органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, контрольными полномочиями за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в части закупок товаров, работ, услуг.

Кроме того, поскольку Законопроект о ФКС распространяется на деятельность бюджетных учреждений, связанных с осуществлением ими закупок товаров, работ, услуг, требуется внесение системных поправок в Закон № 7-ФЗ и принимаемые в соответствии с ним нормативные правовые акты (правовые акты), определяющих правила:

планирования бюджетными учреждениями расходов на закупки товаров, работ, услуг в процессе планирования их финансово-хозяйственной деятельности;

обеспечения оплаты обязательств по заключаемым бюджетными учреждениями гражданско-правовым договорам;

осуществления контроля за деятельностью бюджетных учреждений, связанной с закупками товаров, работ, услуг.

В 2013 – 2014 годах реализация Законопроекта о ФКС потребует утверждения нормативных правовых актов, определяющих в том числе:

требования к форме планов закупок и порядок их размещения в единой информационной системе, порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок;

правила нормирования затрат при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, и нормативных затратах на обеспечение функций (деятельности) заказчиков;

порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также требования к форме планов-графиков и порядок их размещения в единой информационной системе;

общие принципы и подходы к формированию начальных (максимальных) цен контрактов;

порядок разработки типовых контрактов (типовых условий контрактов), а также случаи и условия их применения;

требования к банковским гарантиям;

порядок осуществления мониторинга закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

порядок осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, в сфере закупок товаров, работ, услуг;

правила и порядок информационного взаимодействия единой информационной системы с иными информационными системами, в том числе в сфере управления государственными и муниципальными финансами, а также требования к инфраструктуре, обеспечивающей такое взаимодействие.

В рамках определенной Законопроектом о ФКС системы нормативно-правового регулирования, в том числе в соответствии с общими требованиями, которые установит Правительство Российской Федерации, будут разработаны нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (федеральных государственных органов), в том числе утверждающие:

нормативные затраты на обеспечение функций и полномочий указанных органов;

типовые контракты (типовые условия контрактов) в соответствующих сферах деятельности;

порядки определения начальных (максимальных) цен контрактов в определенных Правительством Российской Федерации сферах деятельности.

В отношении «контрактных» расходных обязательств, основанных на иных видах «публичного контракта», прежде всего, необходимо обеспечить формирование актуальной информации о действующих расходных обязательствах.

Представляется, что в указанных целях по аналогии с реестром контрактов могут быть созданы системы учета возникших «контрактных» обязательств, сгруппированных по каждому виду правового основания их возникновения, позволяющие оперировать первичными данными при составлении реестров расходных обязательств.

Наименее разработанными в области правового регулирования являются вопросы принятия «контрактных» расходных обязательств, основанных на договорах (соглашениях), заключаемых в пользу третьих лиц. Указанные контракты могут стать одной из форм аутсорсинга при оказании государственных услуг, однако не нашли отражения в сложившимся правовом регулировании государственного (муниципального) заказа.

Преимуществами названного способа оформления правоотношений по предоставлению гражданам или юридическим лицам государственных услуг являются сочетание административного и гражданско-правового методов регулирования и рыночные принципы в оказании названных услуг.

Включенные в Бюджетный кодекс в качестве вида бюджетных ассигнований, указанные «контрактные правоотношения» требуют создания специального регулирования в федеральных законах, определяющих возможность предоставления государственных услуг на основе договора (соглашения) в пользу третьего лица (например, услуги информационных центров в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, направление на лечение гражданина за границу в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

Регулирование «контрактных отношений» с участием публично-правового образования должно основываться на единых принципах, таких как единство контрактной системы Российской Федерации, равнодоступность и конкуренция в «контрактных отношениях», эффективность участия в них публично-правовых образований, информационной открытости (прозрачности).

Отдельного рассмотрения в рамках «контрактных отношений» требуют вопросы управления расходными обязательствами при реализации государственного-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство подразумевает разделение рисков, затрат, ответственности и компетенций. В этой связи важно на этапе юридического оформления отношений в согласованных пропорциях распределить принимаемые при реализации проектов обязательства и объемы их финансового обеспечения, а также закрепить участие в использовании полученных результатов проекта. Кроме того, потребуется внедрить учет действующих долгосрочных обязательств как публично-правового образования, так и его партнера при реализации государственно-частного партнерства проектов, порядок и условия их пересмотра.

Реализуемые в настоящее время модели государственно-частного партнерства ограничиваются участием публично-правового образования в капитале юридического лица и концессионным соглашением.

В этой связи должны быть дополнены нормы статьи 80 Бюджетного кодекса, регламентирующие условия предоставления взносов в уставные (складочные) капиталы хозяйственных обществ (товариществ). Вносимые изменения необходимо направить на устранение пробела правового регулирования хозяйственных правоотношений, возникающих в области корпоративного права, одной из сторон которых является публично-правовое образование, то есть определить условия договоров, заключаемых хозяйственным обществом (товариществом) при получении от публично-правового образования соответствующего взноса.

К таким условиям, в частности, следует отнести наличие предмета договора, условия предоставления бюджетных инвестиций, показатели эффективности использования бюджетных инвестиций, порядок и сроки предоставления отчетности об использовании бюджетных инвестиций, право главного распорядителя бюджетных средств, предоставляющего бюджетные инвестиции, на осуществление проверок соблюдения юридическим лицом условий их предоставления, ответственность юридического лица за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору, в том числе за не достижение показателей эффективности бюджетных инвестиций.

В рамках концессионных соглашений уже созданы условия для пересмотра сложившихся схем взаимодействия государственного и частного партнера. Федеральным законом от 25 апреля 2012 № 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», установлена возможность реализации инвестиционного проекта, предусматривающего создание объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности с передачей его в эксплуатацию на длительный срок частному партнеру на условиях оплаты государством услуг частного партнера по управлению объектом.

Указанные нормы потребуют внесения изменений в Бюджетный кодекс, в соответствии с которыми должен быть определен вид бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение такого рода проектов, порядок принятия решений об осуществлении и предоставлении данных инвестиций.

Еще одним направлением развития форм и методов реализации инвестиционных расходов бюджетов станет регулирование государственно-частного партнерства в рамках «контрактов жизненного цикла» или контрактов, цена которых рассчитывается исходя из «стоимости владения» объекта закупки. Вопросы, связанные с планированием, заключением и исполнением указанных контрактов на строительство (приобретение), реконструкцию и техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности учтены при формировании правового регулирования контрактной системы Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ и услуг.

Кроме того, Бюджетный кодекс будет дополнен нормами о заключении при реализации бюджетных инвестиций государственных (муниципальных) контрактов на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. При этом в 2013 – 2014 годах необходимо разработать критерии формирования «стоимости владения», требования расчетам расходов, составляющих указанную стоимость, и объему услуг (работ), включаемых в понятие «жизненный цикл объекта контракта».

Препятствием для достижения эффективного управления бюджетными средствами является применение установленного бюджетным законодательством Российской Федерации общего порядка планирования и предоставления средств из бюджета на финансовое обеспечение расходов на проведение капитального ремонта объектов государственной (муниципальной) собственности, что создает риски необоснованного использования бюджетных средств на указанные цели.

Устранение данных рисков возможно.

Задача достижения эффективного управление бюджетными средствами в части расходов бюджетов на проведение капитального ремонта объектов государственной (муниципальной) собственности будет решена путем определения особенностей порядка планирования бюджетных ассигнований на указанные цели и принятия получателями бюджетных средств обязательств, связанных с выполнением. При этом основанием для заключения получателем бюджетных средств государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ по капитальному ремонту объектов государственной (муниципальной) собственности должно являться наличие объекта в реестре объектов, созданном в целях учета их текущего состояния.

Для реализации поставленной задачи необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы распоряжения государственным (муниципальным) имуществом, а также в нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Проблема учредительства публично-правовым образованием некоммерческих организаций (за исключением учреждений, государственных компаний и корпораций) непосредственно связана с принципом подведомственности.

В соответствии с указанными принципами в настоящее время допустимыми организационно-правовыми формами некоммерческих организаций являются только те, которые обеспечивают возможность финансового обеспечения деятельности такой организации и управления ее деятельностью из одного бюджета и одним публично-правовым образованием.

При этом положения Федерального закона «О некоммерческих организациях» об автономных некоммерческих организациях, предусматривающих возможность соучредительства юридического лица названной организационно-правовой формы (в том числе соучредительства между несколькими публично-правовыми образованиями).

В соответствии с этим потребуется уточнить сформулированный принцип подведомственности расходов.

Необходимо отметить, что соучредительство в отношении некоммерческих организаций позволяет не только привлекать частного партнера (как форма государственно-частного партнерства), но и реализовывать проекты в сфере государственного управления, требующие соучастия нескольких публично-правовых образований.

В этой связи требуют рассмотрения вопросы передачи некоммерческим организациям отдельных функций администрирования в процессах оказания государственных (муниципальных) услуг. При этом необходимо сохранить установленные бюджетным законодательством принципы финансового обеспечения деятельности создаваемых юридических лиц: одно юридическое лицо – один бюджет. Развитие указанных отношений потребует внесения изменений в установленные бюджетным законодательством правила межбюджетного взаимодействия.

В отношении автономных некоммерческих организаций, как субъектов оказания государственных услуг, представляется возможным включение их в сферу оказания государственных услуг через заключение договоров (соглашений) об оказании услуг в пользу третьих лиц. При этом, как и для учреждений, в качестве переходной формы работы автономной некоммерческой организации может быть выбрано государственное задание и его субсидирование.

При рассмотрении вопроса об управлении расходными обязательствами публично-правовых образований следует отметить, что в составе расходных обязательств, порождающих субсидиарную ответственность публично-правовых образований, формируются публично-нормативные обязательства, подлежащие исполнению бюджетными и автономными учреждениями в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере.

На федеральном уровне к публичным обязательствам, подлежащим исполнению указанными учреждениями, относятся выплаты, включенные в перечень публичных обязательств Российской Федерации, за исключением выплат, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, а также иными законодательными актами Российской Федерации в отношении работников бюджетных и автономных учреждений.

При этом учет операций по исполнению публичных полномочий осуществляется в рамках исполнения соответствующего бюджета на лицевых счетах получателя бюджетных средств, предназначенных для отражения операций по переданным полномочиям, открытых в территориальных органах Федерального казначейства (финансовых органах) по месту нахождения учреждения органу государственной власти или органу местного самоуправления.