Управление государственным долгом и финансовыми активами Российской Федерации

 

Стратегической целью управления государственным долгом Российской Федерации является обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости и умеренной долговой нагрузки как важнейшего конкурентного преимущества России.

Вместе с тем, низкий текущий уровень государственного долга требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания заимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. Однако при приближении долговых индикаторов к пороговым, критическим значениям потребуется проводить политику ограничения государственных расходов.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета по-прежнему будут выступать государственные заимствования, которые также будут направляться на погашение ранее принятых обязательств.

Взвешенная долговая политика будет способствовать повышению суверенных рейтингов Российской Федерации до категории «А», присвоенных большинством рейтинговых агентств, что при прочих равных условиях позволит снизить стоимость привлечения кредитных ресурсов бизнесом и создать дополнительный запас прочности для федерального бюджета в случае необходимости увеличения объемов заимствований.

Проводимые активные операции с государственным долгом должны улучшить его структуру, оптимизировать набор применяемых инструментов, повысить ликвидность долгового рынка и, в конечном счете, снизить стоимость заимствований до уровня, на 1-2 процентных пунктов превышающих инфляцию.

С целью достижения целевого ориентира по дюрации портфеля облигаций федерального займа (ОФЗ) - 5 лет в планируемом периоде будет осуществляться выпуск среднесрочных и долгосрочных инструментов. Эмиссия краткосрочных облигаций (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения.

Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой купонного дохода. На текущем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода не относится к числу приоритетов долговой политики.

Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в «эталонных выпусках» с большими объемами в обращении и погашением в «стандартных» точках кривой доходности облигаций, то есть, 5, 7, 10, 15, 20 и 30 лет.

Особое место в системе управления государственным долгом занимают государственные гарантии. В настоящее время многие программные документы (отраслевые стратегии, федеральные целевые программы, «дорожные карты» и т.п.) содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, государственно-частного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции. Кроме того, инструмент государственных гарантий Российской Федерации призван стать гибким «антикризисным» механизмом, способствующим оперативному привлечению заемных средств организациями в условиях ухудшения ситуации на финансовых рынках.

Принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает существенное влияние на основные параметры федерального бюджета. Объем предоставленных гарантий формирует условные обязательства государства и включается в общий объем государственного долга Российской Федерации. Таким образом, увеличение объема гарантийных обязательств непосредственно влияет на рост государственного долга, расходы бюджета и источники покрытия его дефицита.

При этом на стадии формирования бюджетных проектировок (планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно осложняет бюджетное планирование как на короткий период, так и в долгосрочной перспективе.

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям имеет устойчивую тенденцию к росту, причем темпами, существенно превышающими темпы прироста государственного долга по рыночным заимствованиям.

Как следствие, объемы предусматриваемых в федеральном бюджете средств на возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации также стремительно растут. При этом, учитывая долгосрочный характер обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями (до 30 лет), основная нагрузка по исполнению принятых обязательств ложится на бюджеты будущих периодов.

Даже в случае отсутствия фактических платежей по государственным гарантиям, необходимость планирования бюджетных ассигнований на их исполнение вынуждает «замораживать» значительные объемы бюджетных ассигнований, которые могли бы быть направлены на другие приоритетные направления (социальное обеспечение граждан, здравоохранение, образование).

Рост объемов государственной гарантийной поддержки неизбежно приводит к значительному увеличению издержек федерального бюджета (агентские вознаграждения, административные издержки, связанные с предоставлением и, что особенно важно, дальнейшим сопровождением каждой государственной гарантии). При этом трудоемкость обслуживания государственных гарантий не зависит от их срока или суммы, в связи с чем особенно актуально установление минимальной суммы государственной гарантии и оказание на федеральном уровне гарантийной поддержки лишь крупным проектам.

База данных, накопленная за последние годы активного применения государственной гарантийной поддержки, свидетельствует о том, что последствия массового использования этого инструмента могут быть весьма обременительными для федерального бюджета и малоэффективными с точки зрения стимулирования экономического роста.

С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов.

Государственные гарантии являются эффективным инструментом решения проблем предприятий в области текущей и краткосрочной ликвидности, но не могут решить задачи оптимизации управления бизнесом и увеличения продаж производимых товаров (услуг). Нет оснований ожидать от неплатежеспособных компаний радикального оздоровления, вызванного получением государственной гарантийной поддержки.

В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, особенно в условиях возможного ухудшения ситуации на финансовых рынках, при оказании государственной гарантийной поддержки целесообразно исходить из следующих основных принципов:

1) установление единых подходов для предоставления госгарантий с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;

2) требования к отбору проектов, в отношении которых применяется государственная гарантийная поддержка, должны основываться на анализе рынков сбыта товаров (услуг), производимых соответствующими предприятиями, а также на конкретизации выгодоприобретателем порождаемых таким сбытом финансовых потоков. Объем последних должен быть достаточен для возврата основной суммы кредита, предоставленного под госгарантию, выплаты процентов и получения средней по отрасли нормы прибыли;

3) если речь не идёт об обеспечении национальных интересов, предоставление государственной гарантийной поддержки по «планово-убыточным проектам» и финансово-неэффективным предприятиям недопустимо, так как дискредитирует данный инструмент государственной экономической политики;

4) обеспечение распределения рисков между государством и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка;

5) оказание гарантийной поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов (соблюдение указанного условия не предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по инвестиционным проектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа);

6) наличие обеспечения возвратности средств, использованных на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестиционным проектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу);

7) соблюдение определенных ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов).

В сфере планирования бюджетных ассигнований на исполнение государственных гарантий планируется придерживаться гибкого подхода:

по фактически выданным госгарантиям – предусматривать до 100% суммы возможного исполнения;

по планируемым к представлению госгарантиям – в существенно меньшем объеме, с последующим оперативным внесением (в случае необходимости) изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100% суммы возможного исполнения.

С 2013 года предполагается создание специализированной финансовой организации (Российское финансовое агентство, далее – Росфинагентство), осуществляющей реализацию на финансовых рынках государственной политики в сфере управления государственным долгом и суверенными фондами.

В части управления государственным долгом деятельность Росфинагентства будет ориентирована на снижение стоимости государственных заимствований и обслуживания государственных обязательств, минимизацию связанных с долгом процентных и валютных рисков федерального бюджета, обеспечение постоянного профессионального присутствия на финансовых рынках и поддержание эффективного взаимодействия с мировым инвестиционным сообществом.

Обладая необходимой инфраструктурой и кадровым потенциалом, опираясь на лучшую мировую практику, Росфинагентство будет размещать государственные ценные бумаги, проводить активные операции на международном и национальном финансовых рынках целенаправленно воздействуя на структуру и объем государственного долга, осуществлять постоянное информационное взаимодействие с инвестиционным сообществом.

Проводимые Росфинагентством активные операции с государственным долгом должны улучшить его структуру, оптимизировать набор применяемых инструментов, повысить ликвидность долгового рынка и, в конечном счете, снизить стоимость заимствований до уровня, на 1-2 процентных пункта превышающих инфляцию.

В части управления средствами суверенных фондов перед Росфинагентством стоит задача, сохраняя надежность размещения и инвестирования средств фондов, повысить доходность их размещения в ближайшей перспективе как минимум на 1,0-1,5% годовых. Решение этой задачи позволит устранить разрыв между процентными ставками привлечения государственных заимствований и размещения средств суверенных фондов в одних валютах и на сопоставимый срок.

Для этого при размещении суверенных фондов необходимо задействовать более доходные инструменты, включая акции, корпоративные облигации, которые в силу объективных причин в настоящее время не используются.