ФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГУБЕРНИИ

Исполнительная власть в К.г. была сосредоточена в руках назначаемого императором губернатора. На него было возложено выполнение адм.-хоз., фискальных, суд.-полицейских и др. обязанностей в губернии (обязанности в разные годы менялись). Свои функции губернатор осуществлял через различные губ. учреждения. Одновр. он был пред. правления и др. губ. совещательных учреждений, среди к-рых - осн. губ. присутствия: по крест. делам, по земским и гор. делам, по фаб. делам, воинское, об об-вах и союзах (см. Присутственные места). С марта 1917 губернатор был заменён губ. комиссаром Временного пр-ва. С нач. ноября 1917 К.г. управлял пред. Казанского губернского исполнительного комитета Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (с перерывом в феврале-мае 1918, см.Казанская Советская Рабоче-Крестьянская Республика). В июне 1920 его полномочия были переданы Временному революционному комитету. В уездах высш. адм. власть находилась в руках исправников, к-рые назначались губернатором и находились в его подчинении. С сер. 1860-х гг. действовали земское самоуправление в К.г. (см. Земство) и корпоративные органы местного самоуправления в губернии (Дворянские собрания, Мещанская управа и др.). Высш. суд. инстанцией являлся Казан. окр. Суд.

С реформы 1862 г. принципом уездной полиции стало безусловное подчинение властям и служение им. Кризисность политической и социально-экономической ситуации в России конца XIX - начала XX вв., усугубившаяся уничтожением старых институтов контроля над населением (например, вотчинной полиции) заставила власти переподчинить уездную полицию из ведения ненадежных сословных органов в государственное заведование. При этом российская полиция оказалась в положении, противопоставленном населению, охраняя в первую очередь незыблемость царского режима и сословно-дворянской системы и только во вторую защищая интересы населения.

 

На уровне уезда все полицейские чиновники находились под полным контролем уездного исправника. На губернском уровне главой уездной полиции стал губернатор, которому та подчинялась напрямую и безусловно. Департамент полиции МВД мог отдавать распоряжения лишь опосредованно. Поэтому сформировалась децентрализованная система. Каждая губерния имела свои специфические черты в системе формирования и деятельности полиции. Структурные элементы специального характера, такие как стража XIX в., сыскные части, школы стражников и урядников, создавались только по усмотрению губернских властей, лишь согласовавших свои решения с центром, да и то не по всем вопросам. Но отдельные местные особенности не противоречили единству общероссийского административно-полицейского аппарата за счет сохранения унифицированной системы права на основной территории Российской империи.

 

Поначалу новая система уездной полиции переплеталась со старыми институтами: сословными коллегиальными присутствиями, становым делением и выборностью нижних чинов сельскими обществами. Если коллегиальный принцип уездных полицейских управлений являлся формальностью и был быстро ликвидирован, то сельскую полицию упразднили только под влиянием революционного движения начала XX века. Волостные органы самоуправления без изменений официально считались опорой полиции в ее деятельности, но они часто не только не содействовали, но даже иногда сопротивлялись полиции

 

Одновременно в губернии существовало сразу несколько видов полиции (уездная, губернского города, внутренняя сельская, сыскное и охранное отделения, жандармерия, железнодорожная жандармерия), связанных лишь формально, что определило запутанность и отсутствие налаженных связей между разными подразделениями МВД. Не имелось четкого единства между полициями уездов даже одной губернии, а тем более разных. Объединительным началом служил, единственно, губернатор. Но его контроль был затруднен удаленностью уездных центров.

Казанская губерния имела свою специфику: поликофессиональность, многонациональность и обширность. Русификация и охранительные действия определили то, что полиция здесь остро ощущала негативное отношение к себе населения, а это определяло и антагонизм выборной сельской полиции к штатным структурам. Сочетание со сложной криминогенной обстановкой заставило власти допустить здесь создание собственных структурных институтов (казаки и стражники образца 1870 г.).

Не все, что прописывалось в нормативных актах, было эффективно и использовалось на уровне уездной полиции. При уездных полицейских управлениях Казанской губернии вопреки рекомендациям законов не были сформированы сыскные отделения. Становые приставы, а затем и немногочисленные урядники, вынуждены были оставаться в полном одиночестве на пространстве в десятки и сотни квадратных километров с населением в несколько тысяч, а то и десятков тысяч человек. Вольнонаемная стража XIX в., сохранившаяся в Казанской губернии, мало чем смогла помочь, поскольку также была малочисленна. Сотские и десятские, составлявшие основной состав нижних чинов до 1905 г., избирались крестьянами и ставились в зависимость от них, а не государственных органов. В результате, полиция имела серьезные затруднения при реализации решений, противоречащих интересам крестьян. Сельская полиция бездействовала, а иногда даже противодействовала штатной. Во время революции 1905-1907 гг. оказалось, что полиция потеряла контроль над сельскими обществами, составлявшими подавляющее большинство населения. Упразднение сельской полиции в составе уездной и сформирование полицейской стражи в 1905-1906 гг. не дало ожидаемого эффекта, поскольку эти подразделения направлялись против революционного движения и «аграрных беспорядков». Вследствие этого, значительная часть конно-полицейской стражи была сведена в отряды и не принимала участия в повседневной полицейской работе.

 

Полиция Чувашского края не стремилась к адаптации, созданию полицейской структуры, включающей местные традиционные элементы. Классные чины уездной полиции, происходившие в основном из русских, предубежденно относились к местному населению, не старались с ним сблизиться. Незнание чувашского языка затрудняло полицейские мероприятия и снижало уровень взаимопонимания и личного контакта с населением.

 

Профессиональная подготовка уездных полицейских строилась исключительно на личном опыте работы и постоянном перемещении чиновников из должности в должность с самых низов классного состава и с одной территории на другую. Полицейские не имели теоретической подготовки, а часто даже и среднего образования. Это понижало профессиональный уровень руководства уездной полиции. С другой стороны, схема перемещений позволяла иметь на должностях становых и исправников людей, многократно отработавших на практике все элементы полицейской работы. В Казанской губернии минимальная профессиональная подготовка коснулась только стражников, да и то к концу существования полиции. При этом, школа стражников в Казани почти не финансировалась и не поддерживалась российскими властями.

 

Отсутствие специальных знаний компенсировали контролем каждого шага при помощи многочисленных инструкций и циркуляров. Причем самостоятельность не поощрялась, а противоречие приказу губернатора или его неисполнение каралось. Полицейские настолько привыкли неукоснительно выполнять поручения начальства, что уже не хотели проявлять инициативу и всегда ждали приказа свыше. Привычке следования приказу без его осмысления способствовал и огромный круг обязанностей уездной полиции, заваленной разнообразными поручениями.

 

Существовавшие прогрессивные предложения реформ полиции разбивались об идею патриархальности крестьян с их приверженностью самодержавию. Официально проекты не принимались Государственным советом из-за ограниченности государственных средств. Основная масса полицейских — десятские и сотские, отбывали натуральную повинность, не требуя затрат. Значительная часть расходов по содержанию полиции перелагалась на местные органы самоуправления. Даже некоторые наемные подразделения, например городские команды, существовали за счет местного населения, а не государства. Стражники должны были иметь собственную лошадь. Правительство даже пошло на формирование частной стражи, формально подчиненной уездной полиции, но снабжаемой частными лицами.

 

Изменения в структуре и функциях уездной полиции начала XX в. не устранили ее основных пороков. В 1913 г. при подготовке несостоявшейся реформы сами руководители полиции выделяли следующие недостатки ее устройства: малочисленность состава полиции и вытекающая из этого крайняя обременительность исполнения возложенных на нее обязанностей; отнесение к числу обязанностей полиции целого ряда действий, не имеющих отношения к ее прямому делу и крайне затрудняющих успешное выполнение последнего; отсутствие общего полицейского устава, объединяющего сложные и многообразные обязанности чинов полиции; отсутствие единства в полицейском устройстве, сложность и многоначалие его; отсутствие планомерности в распределении полицейских обязанностей; материальная необеспеченность чинов полиции и, как результат этого, затруднительность соответствующего подбора ее личного состава1. Все это отразилось на деятельности и ее результатах.

 

Деятельность полицейских на местах была, прежде всего, связана с профилактикой, пресечением и дознанием правонарушений. При этом за уездной полицией частично сохранялись следственные функции, законодательно переданные судебному следствию, хотя это больше касалось политических дел. В своих действиях полиция могла обходить пореформенное судебное следствие и прокурорский надзор, действуя непосредственно через губернатора или пользуясь чрезвычайными полномочиями. Уездная полиция относительно успешно раскрывала участников преступлений, но следует учитывать, что многие правонарушения не регистрировались, подпадая под действие норм обычного права, принятых в Чувашском крае. Дознания затруднялись тем, что при системе постоянных перемещений полицейских им приходилось каждый раз заново знакомиться с правовой обстановкой и составом преступников. Мешала и «заваленность» полиции вопросами хозяйственного контроля, фискальными функциями. Особенно влияла нехватка числа нижних чинов для осуществления прямого правоохранительного контроля на селе.

 

Исследуя деятельность уездной полиции, следует учитывать, что дореволюционная теория полицейского права, под охраной существующего строя и порядка понимала не столько правоохранительные мероприятия по защите интересов и прав общества и человека, сколько приведение в исполнение решений, принятых высшими властными органами. Естественным образом исполнительная полиция рассматривалась в качестве проводника, претворяющего эти решения в жизнь. Несмотря на многочисленные заявления об ограничении ее хозяйственных функций, царские власти так и не смогли этого сделать, поскольку полиция представлялась им как административный орган. Уездная полиция, исходя из

 

1 Белецкий С., Руткевич П. Указ. соч. С. 40-4L принципа подконтрольности царскому правительству всех сфер жизни общества и человека, дублировала большинство органов как государственной, так и общественной власти на местах, что отражалось в системе отчетности и совместном ведении некоторых функций. Огромный поток статистических данных, а также специальных сведений, собираемых посредством уездной полиции превращали ее чиновников, а особенно уездное управление скорее в канцелярскую контору, нежели штаб бравых сыщиков. К тому же, темпы роста численного состава и профессионализации общей полиции, а в особенности уездной, не были пропорциональны бурному социально-экономическому и политическому развитию страны. В результате полиция или не всегда исполняла обязанности по всему потоку входящих бумаг и поручаемых дел, или выполняла их формально. Естественно, что снижалось качество результатов деятельности работающей по старинке полиции.

 

Заметную страницу в истории деятельности уездной полиции составило выполнение ею политико-охранительных функций, от надзора за населением, политическими ссыльными до разгонов и расстрелов массовых крестьянских и рабочих выступлений. В чувашских уездах это было особенно заметно, поскольку здесь практически никак не была задействована жандармерия и вся ответственность ложилась на уездных полицейских. При этом население все же легче подчинялось воздействию внешних сил (военных, казаков), чем собственной полиции

 

Отождествление себя классными чинами полиции чуть ли не с покорителями варварской территории приводило к антагонизму с чувашами и татарами, не только по политическим, как это было в русских губерниях, но и по национальным и религиозным мотивам.

 

Должности классных чинов могли занимать по преимуществу дворяне. Но дворянство имело предубеждение перед полицией, а в чувашских уездах было еще и крайне малочисленно и слабо. Постепенно в составе полицейских чиновников уездного уровня доминирующее положение заняли разночинцы, заинтересованные не столько в охране строя, сколько в личной наживе. Имея скудное жалование и не четко ограниченные полномочия, полицейские неизбежно впадали в искушение к взяточничеству, злоупотреблениям и коррупции. При этом государство часто покрывало злоупотребления, не выдавая полицейских чинов независимому суду (предварительно требовалось разрешение губернского правления), применяя старый метод не наказывать, а держать в узде чиновников под страхом возможного наказания за проступки и служебные правонарушения.

 

Самодержавное государство, допускавшее и поощрявшее неправовые методы поддержания охранительного строя естественно не могло запретить подобные действия полицейских, имевших свои корыстные цели. Всеохватный характер контроля полиции над уездом, ее деятельность по выдаче справок, выполнению судебных решений, взиманию недоимок и штрафов и т.п. при судебной безнаказанности и защищенности губернскими властями способствовали появлению желания полицейских к мздоимству. Участие в финансовых вопросах развивало казнокрадство. Нищенские оклады и бесконтрольность урядников и стражников на местах определили злоупотребления, насилие к населению и вымогательство. Таким образом, коррумпированность стала неизбежным и неискоренимым злом уездной полиции в условиях царской охранительной системы.

 

При исследовании общей исполнительной полиции уездного уровня на фоне значительных изменений, потрясших российское государство на рубеже XIX-XX вв. можно выявить как основные тенденции, проходящие сквозной нитью через разные периоды развития данного государственного института, так и отдельные изменения разных этапов, имевшие принципиальный характер.

 

Сравнивая уездную полицию 60-90-х гг. XIX в. и начала XX в. можно выявить следующие различия:

- отказ от базирования уездной полиции на силах сельской выборной полиции, и прямое назначение и подчинение нижних исполнительных чинов государству, а не органам самоуправления;

- постепенный перевод исполнения хозяйственных дел в уезде в форму контроля над ними;

- резкое усиление политико-охранительных деятельности полиции в ходе и после революции 1905-1907 гг.;

- переход с 1906 г. к тактике действия крупных полицейских соединений;

- население от непротивления полиции XIX в. переходит к открытому отрицательному отношению к ней вплоть до агрессии и столкновений;

- появление внимания к систематизированной профессиональной теоретической и практической подготовке нижних чинов полиции в последние годы существования полиции при отсутствии профессионального образования классных чинов.

 

В целом состояние и трудности реформирования уездной полиции конца XIX - начала XX вв. отражают и четко характеризуют переходный период развития Российского государства.