Георгий Васильевич Чичерин 31 страница

второе коллегиальным. Коллегиальное учреждение получает название присутственного

места. В нем каждый член имеет свою должность, отличную от других при распределении

дел, или одинакую с другими при совокупном совещании.

Способы замещения должностей могут быть разные. Кроме чисто государственных

способов, определяемых публичным правом, в истории встречаются и частные.

Таковы передача должностей по наследству, купля и продажа, дарение, одним

словом, все способы которыми передается частное имущество. Сюда относится

и присвоение общественной власти землевладельцу, в виде вотчинного суда и

вотчинной полиции, ибо землевладелец есть частное лицо, которое приобретает

землю частным путем. Все эти способы противоречат государственным началам,

которые не допускают, чтобы должность рассматривалась как частная собственность.

Напротив,, они были совершенно совместны с средневековым порядком, который

весь строился на частном праве. В то время должности соединялись с поземельным

владением или просто передавались лицу, как собственность или как временное

владение; таковы были наши кормления. Эти начала сохранялись даже и при возникновении

государственного порядка; они удерживались особенно там, где исторические

предания играли значительную роль. Иногда само государство пользовалось этими

средствами для фискальных целей. Так, во Франции, еще в ХVIII-м веке продавались

судебные и административные места. Короли создавали множество новых должностей

в видах получения денег. Это имело ту выгоду, что в значительной степени обеспечивало

независимость должностных лиц. До сих пор во Франции продаются места нотариусов,

стряпчих, судебных приставов, оценщиков и других лиц, состоящих при судах

для совершения разных актов. Эти должности рассматриваются как частные привилегированные

профессии. Законом 1816 г. этим лицам, носящим название officiers ministeriels,

присвоено было право представлять своих заместителей, чем и узаконилась продажа.

В Англии, до весьма недавнего времени, продавались офицерские места в армии.

В Германии, только в последнее время уничтожены вотчинный суд и вотчинная

полиция. Государственное начало устраняет все эти частные способы замещения

общественных должностей. Но отвергая наследственность частную. оно, как мы

видели, допускает наследственность чисто политическую, состоящую в наследственной

передаче политических прав, с самостоятельным участием в верховной власти.

Так передаются права монарха, аристократии и демократии.

Государственные способы замещения должностей бывают двоякого рода: принудительные

и свободные. Первые основаны на обязанности граждан служить государству. Эта

обязанность может распространяться на всех граждан без изъятия или только

на некоторых. При этом способы замещения могут быть разные: 1) принудительная

служба целого сословия, например русского дворянства до жалованной грамоты

Петра III-го; 2) очередь, как было установлено у вас в прежнее время при рекрутском

наборе; 3) жребий: так назначаются присяжные; 4) назначение без права отказываться,

например в Англии, при назначении правительством шерифов и констеблей; 5)

принудительный выбор, существующий в общинном управлении разных стран. Но

вообще, надобно сказать, что принудительные способы, стесняя свободу граждан,

не удовлетворяют требованиям.способности и усердия. Государство не может

выбирать наиболее подходящих людей иначе, как путем несправедливости, отягощая

их против других. Отсюда следует, во-первых, что принудительные способы должны

быть по возможности ограничены; к ним следует прибегать только за недостатком

других средств. Во вторых, они могут распространяться только на должности

временные и не требующие особенных способностей. В новых европейских государствах

принудительная служба ограничивается главным образом военною повинностью и

заседанием в суде присяжных. Другие исключения представляются не более как

остатками прежних порядков.

Свободные способы основаны на том, что замещающий должность принимает

ее на себя добровольно. Это подает повод к смешению этого способа с частным

договором. Однако эти понятия существенно различаются. Одно вытекает из публичного

права, определяющего отношения целого к частям, другое из частного права,

определяющего отношения лиц юридически равных. Различия состоят в следующем:

1) условия договора определяются и изменяются волею договаривающихся лиц;

условия для вступления в должность и ее исполнения определяются постоянным

законом. Частная воля лиц не может их изменять, потому что должность не частное,

а государственное дело. Это не мешает однако, во внимание к особенным способностям

или заслугам, увеличивать в известных случаях вознаграждение лиц. 2) Юридическая

сила договора определяется актом, в котором договаривающиеся стороны изъявляют

свою взаимную волю. В замещении должности, напротив, соглашение лиц составляет

частное дело; юридический же акт, посредством которого это совершается, есть

одностороннее назначение властью или выбор. Отсюда начинаются и служебные

права лица, а не с того времени, как оно изъявило свое согласие вступлением

в должность*(8). 3) Такой же односторонний акт составляет увольнение от должности.

Никто не может самовольно отказаться от должности; он должен просить об увольнении,

и правительство в праве его удержать, пока не найдет подходящего заместителя.

В случаях нужды, например военным в военное время, даже вовсе воспрещается

просить отставки. Правительство, с своей стороны, всегда имеет право увольнять

и перемещать должностное лицо, если последнее по закону, во имя общественного

блага, не пользуется бессменностью. 4) Нарушение должностных обязанностей

не есть нарушение частного права, а преступление или проступок, а потому имеет

последствием не частный иск, а наказание.

Свободные способы замещения должностей могут также быть различны. Главные

суть выбор и назначение от правительства. Но оба способа могут сочетаться:

правительство утверждает выборных или назначает лицо из числа нескольких кандидатов.

Иногда назначение ограничивается известною средою; например во Франции, по

прежнему закону, мэры назначались из числа выборных муниципальных советников.

Или же назначение ограничивается известным разрядом лиц, например местными

землевладельцами, при чем могут быть постановлены условия ценза и способности.

Вообще; так как должности требуют известных способностей, то для замещения

их иногда установляются доказательства способности: таковы экзамены и конкурсы.

Но обыкновенно эти условия относятся к службе вообще, а не специально к тем

или другим должностям. Тоже имеет место и в отношении к условиям, коренящимся

в сословных привилегиях. Должности могут быть доступны или всем гражданам

или только некоторым разрядам. В новейшее время сословное начало окончательно

отпало, сохраняясь иногда, в виде исключения, только для некоторых придворных

должностей. Государственная польза требует признания способностей и заслуг

независимо от рождения.

Назначение в должность может быть на известный срок, что всегда бывает

при выборах, которые производятся периодически, или же на неопределенный срок,

что составляет обыкновенный способ назначения от правительства. Наконец, оно

может быть пожизненное. Последнее составляет начало несменяемости, которое

прилагается особенно к судьям. Оно имеет последствием независимость должностных

лиц от назначающего их правительства. Таковы главные начала относительно состава

должностей.

С каждою должностью соединяется.известный круг действия, установленный

законом. Это составляет ее ведомство. Оно определяется: 1) отраслью дел; 2)

округом, на который оно простирается.

Разделение ведомства по отраслям дел может быть так же разнообразно,

как различны самые предметы управления. Распределение должно совершаться по

общей системе, так как управление составляет единое целое. Каждой должности

присвоивается свой род дел, который должен быть точно определен законом, ибо

от этого зависят права и обязанности должностных лиц. Но так как различные

отрасли не только соприкасаются, но нередко захватывают друг друга, то здесь

неизбежны столкновения, или конфликты. Они могут быть положительные, когда

два различные ведомства считают одно и тоже дело себе подлежащим, или отрицательные,

когда оба отвергают принадлежность им дела. Мы уже видели, что разрешение

этих столкновений предоставляется высшим судебно-административным местам,

а иногда для этого учреждаются особые судилища.

По объему ведомства, или по округу, на который оно простирается, учреждения

разделяются на центральные и местные, а последние, в свою очередь, на областные,

окружные и общинные. Все они стоят относительно друг друга в иерархическом

порядке. Чем шире округ, тем, вообще, больше власть. Поэтому, в тесной связи

с ведомством находится степень власти, предоставляемой должностному лицу или

месту, или те права, которые даются им законом для решения и исполнения подведомственных

им дел. Степень власти должна также быть строго определена законом, ибо этим

определяется обязанность повиновения, как граждан, так и подчиненных. Выступление

из законных пределов есть превышение власти, которое, при намерении, составляет

преступление. По степени власти, должности разделяются на высшие, средние

и низшие. Но кроме того, есть должности, с которыми не сопряжена никакая власть,

и которые состоят только в исполнении известного дела. Таковы должности технические,

механические и канцелярские. К первым принадлежат должности инженеров, профессоров

и т. п., ко вторым должности писцов и низших служителей. Последние могут замещаться

и по найму. Наконец, канцелярские должности те, которые сами ничего не решают,

а приготовляют только дела для решения других: таковы секретари.

Тай как должность есть постоянный орган государства, действующий по закону,

то и способы ее действия определяются постоянными правилами. Это в особенности

необходимо там, где деятельность управления приходит в столкновение с правами

граждан. Действия, имеющие обязательную силу для граждан, должны в своих формах

и способах определяться законом. Внутренний же распорядок учреждений может

установляться и административными постановлениями. Эти способы действий составляют

делопроизводство. Оно приспособляется к самому составу учреждений, а потому

разделяется на коллегиальное, бюрократическое и смешанное. Коллегиальное делопроизводство

состоит в том, что решению дела предшествует приготовление его к решению и

совещание; в бюрократическом делопроизводстве есть только приготовление дела

и решение; наконец, в смешанном некоторые дела поступают на общее совещание,

другие прямо решаются членами, заведывающими отделениями.

Коллегиальное делопроизводство самое сложное. Здесь есть существенные

различия в самом способе приготовления дел. Они могут приготовляться к докладу

или самими членами коллегии, или особою канцелярией или, наконец, заинтересованными

лицами" Первый порядок можно назвать собственно коллегиальным, второй канцелярским,

третий состязательным. В многочисленных собраниях приготовление дел к докладу,

или предварительное их рассмотрение возлагается на составленные из членов

собрания комиссии. Постоянные комиссии, между которыми дела распределяются

по установленному порядку, образуют отделения, которым поручается рассмотрение

дел, прежде нежели они вносятся в общее собрание коллегии. Таковы, например,

департаменты нашего Государственного Совета. Иногда этим отделениям предоставляется

решение некоторых дел; тогда учреждение является сложною коллегиею, составленною

из коллегий. Таков, например, французский Государственный Совет, а также наш

Сенат.

Относительно совещания правила делопроизводства тем необходимее, чем

многочисленнее собрание. Они должны определять порядок прений, права председателя

и членов, способы подачи голосов. Самое постановление коллегии может иметь

различную силу. Оно может быть: 1) окончательным решением (во французской

административной терминологии это называется decider или regler); 2) заключением,

которое получает силу только с утверждения начальствующего лица, при чем однако

последнее не может решать дело собственною властью (это называется deliberer);

3) простым мнением, которое для начальствующего лица вовсе не обязательно,

хотя и требуется для дела (donner avis). Учреждения, дающие только мнения,

называются совещательными (consultatifs). Власти им не предоставлено.

За решением следует исполнение. Оно бывает двоякое: канцелярское и действительное.

Первое состоит в том, что решение коллегии или лица, в законом установленной

форме, передается исполнительным органам; второе состоит в приведении решения

в действие. Исполнительные органы могут быть или подчиненные лицу или месту,

или посторонние. В последнем случае в особенности, бюрократическое делопроизводство

нередко ограничивается бумажным исполнением.

Наконец, должности, как органы государства, подлежат контролю и отчетности.

Высшая власть должна удостовериться, что дело ведется правильно. Отчетность

состоит иногда в представлении периодических ведомостей, но главным образом

в ежегодных отчетах. Контроль производится посредством временных ревизий,

осмотров и т. п.

За нарушение обязанностей должностные лица подлежат ответственности,

которая может повлечь за собою наказание. Это совершается двояким образом:

судебным и дисциплинарным. Судом наказываются нарушения обязанностей, которые

составляют преступление, а дисциплинарною властью те, которые представляют

только нарушение установленного порядка и правил. Впрочем, при более важных

проступках, самая дисциплинарная власть принимает судебный характер. Для этого

существуют особенные правила и учреждения. Так как они относятся к службе

вообще, то о них будет речь ниже.

Будучи органами государства, которое составляет единое тело должности

связаны между собою. Различные функции политического организма, служащие к

осуществлению его целей, распределяются между ними так, что они образуют общую

систему, которая, исходя от центра, распространяется на окружность. Отсюда

иерархическое устройство управления, которое состоит в подчинении низших мест

и должностей средним, а средних высшим, пока весь этот порядок не завершится

в общем средоточии. Вследствие этого, должности разделяются на классы и разряды,

образующие лествицу. Наверху эта иерархическая лествица сосредоточивается

в верховной власти; внизу она примыкает к частным общественным союзам, местным

и сословным, в которые граждане соединяются для общих целей. Так как эти цели

общественные, подчиняющиеся общей цели государства и входящие в ее состав,

то и эти союзы входят в общую систему управления и получают в ней место, сохраняя

однако относительную самостоятельность. Отсюда различия должностей общественных

и правительственных. Первые служат представителями союзов, вторые органами

власти. Но они могут иметь и смешанное значение..

Участие общественного, или народного элемента в системе управления может

быть больше или меньше; оно может иметь характер аристократический или демократический.

Правительственное же начало, которое служит общею связью системы, представляется

бюрократиею. Эти различные начала сообщают различный характер самим должностям.

В правительственных должностях различаются те, которые являются чистыми

органами власти, а те, которые пользуются большею или меньшею независимостью.

К последнему разряду принадлежат судебные должности. Мы видели, что судья,

в интересах правосудия, пользуется бессменностью. Он произносит приговор не

по приказанию высшей власти, а по собственному, внутреннему убеждению. Большая

или меньшая независимость предоставляется и учебным должностям, особенно высшим,

которые также требуют самостоятельных исследований и убеждений. Профессор

- не орган власти, а представитель науки, призванный сообщать учащимся последние

ее результаты. Что касается до собственно правительственных должностей, образующих

общую систему управления, то свойства их, следующие: 1) назначение должностных

лиц от правительства; 2) иерархическое подчинение и зависимость от высших;

3) специальность приготовления и ведомства, ибо система управления основана

на разделении труда, и каждая отрасль требует специальных знаний; 4) вознаграждение

за труд; 5) возможность удаления и перемещения по воле правительства.

Свойства аристократических должностей вытекают из положения, требований

и нравов высшего сословия. Они суть следующие: 1) замещение по собственному

праву, или по выбору сословия, или, наконец, по назначению от правительства

из высшего сословия или класса, но при большей или меньшей бессменности; 2)

ведомство, не требующее специальных сведений и приготовления; 3) значительная

независимость при отправлении должности; 4) отсутствие строгого подчинения

и иерархической системы; 5) безвозмездное отправление должности; 6) более

или менее значительный почет; 7) возможность досуга. Только при этих условиях

люди, принадлежащие к. высшим классам, охотно берут на себя исполнение общественных

должностей.

Свойства демократических должностей суть: 1) назначение по выбору или

по жребию; последнее практиковалось в древних республиках и считалось Аристотелем

существенным признаком демократического правления, так как здесь всякое предпочтение

одного другому исчезает; 2) кратковременность срока: чем короче срок, тем

скорее власть, переданная выборному лицу, возвращается к народу, или, при

жребии, переходит на других; 3) ведомство, не требующее специальных знаний

и приготовления, ибо здесь должность должна быть доступна всем, а выбор определяется

доверием; 4) более или менее значительная независимость от высших, ибо власть

получается снизу, а не сверху; 5) вознаграждение за службу, ибо только через

это она становится доступною всем.

Лица, занимающие должности, считаются на службе. Сообразно с различием

должностей, служба разделяется на государственную и общественную. В последней

нахождение на службе однозначительно с замещением должности. Как скоро лицо

оставляет должность, так оно перестает быть на службе. В государственной службе,

напротив, эти два понятия не совпадают. Можно быть на службе, не занимая никакой

должности, а состоя в распоряжении правительства. Это происходит от того,

что государственная служба составляет специальное призвание лица, его жизненное

занятие. Лицо, посвящающее себя службе, поставляет себя в распоряжение правительства,

которое может назначить его на ту или другую должность. Поэтому, служащими

в тесном смысле называются лица, назначаемые правительством. Они образуют

особый класс, который разделяется на отдельные состояния по роду службы. Таковы

военные люди, гражданские чиновники, судебное сословие. Для каждого из них

установляются особые правила.

Первый вопрос относительно государственной службы состоит в том: кто

имеет право в нее вступать? Мы уже касались этого вопроса выше, говоря о правах

граждан. Это право может быть 1) присвоено известным сословиям; 2) открыто

всем; 3) открыто для низших сословий при доказательствах способности. Первое

есть начало средневековое, второе-начало нового времени, третье-переход от

первого ко второму. Таись у нас, кончившие курс в высших учебных заведениях

имеют право поступления на службу, к какому бы сословию они не принадлежали.

Как общее правило, на службу принимаются только совершеннолетние лица

мужского пола. Однако, в новейшее время, к механическим должностям, как-то,

почтовым, телеграфным и т. п., 6олее и более допускаются женщины. Но военная

и гражданская власть присвоивается исключительно мужчинам. В прежние времена

записывались на службу несовершеннолетние. Можно сказать, что это было злоупотребление..

протекциею, остаток частного взгляда на службу. С государственными началами

подобный порядок несовместен.

Для получения права занимать должность, где нужны знание и развитие,

требуются обыкновенно особенные доказательства способности. Они состоят в

испытаниях, которые могут производиться разными способами. Главных два: диплом

учебного заведения, общеобразовательного или технического, и служебные экзамены,

при которых, однако, требуется нередко и посещение курсов. Иногда установляется

конкурс. Большею частью это делается для некоторых разрядов низших и приготовительных

должностей. Однако он может иметь и более общий характер. Так, в Англии, где

при отсутствии учебных заведений, дающих права, весьма распространена система

конкурсов, существует особенный разряд низших клерков, или канцеляристов,

которые, по удовлетворении требований конкурса, назначаются на разные места,

смотря по потребности. Более высокого разряда конкурс установлен для поступления

на ост-индскую службу. Во Франции, по конкурсу замещаются вакансии аудиторов

Государственного Совета, должность приготовительная для высшей административной

службы.

Вообще, служебные экзамены установляются или по недостатку учебных заведений,

дающих дипломы, как в Англии, или потому, что дипломы общеобразовательных

заведений считаются недостаточными для службы, как в Германии, или, наконец,

для отдельных отраслей, в которых требуются специальные знания, как во Франции,

где установлены экзамены для поступления в должности таможенные, податные,

телеграфные и т. п. Но диплом Политехнической Школы заменяет здесь всякие

экзамены. Иногда учреждается двойной экзамен, один преимущественно теоретический,

для поступления на приготовительную, или пробную службу, другой преимущественно

практический, по окончании последней. В Пруссии, в прежнее время, было даже

три служебных экзамена: на должности аускультатора, референдария и ассессора.

Такой избыток испытаний справедливо был найден излишним, и теперь экзамены

сокращены на два.

Можно думать, что для поступления на службу дипломы хорошо устроенных

учебных заведений вполне достаточны. Приобретение же (практических знаний

обеспечивается надлежащей организациею приготовительной службы. Это учреждетие

(stage, noviciat, Dienstvorbereittmgszeit) весьма полезно. В Германии, поступающие

на эту службу молодые люди состоят под руководством опытных должностных лиц,

которые задают им разные работы и могут удостовериться в их способностях даже

без особенного экзамена. Произведенные в течении срочного времени работы служат

достаточным доказательством. Там, где не установлена такая приготовительная,

или пробная служба, полезно учредить особые экзамены для занятия должностей,

требующих специальных сведений, если кандидат не прошел техническое заведение,

сообщающее эти сведения.

Различные экзамены дают различные права. В этом отношении можно различать

экзамены, дающие право только на низшие технические и механические должности,

и те, которые открывают доступ к высшим должностям. К последнему разряду принадлежат

дипломы общеобразовательных заведений и соответствующие им служебные экзамены.

Но как те, так и другие относятся только к поступлению на службу. Это не более

как точка отправления, заключающая в себе необходимые предварительные условия

служебной деятельности. Дальнейшее же движение определяется уже чисто на основании

доказанных практикою сведений и способности, при чем однако приобретшие по

экзамену только низшие права по правилу остаются в низшем разряде.

Образуя общую систему, государственная служба распределяется в иерархическом

порядке, начиная от низших должностей до высших. Иногда одна и та же должность

разделяется на классы, в видах повышения. Движение обыкновенно происходит

в этом порядке, по установленным правилам или по усмотрению правительства.

Правила могут состоять в соблюдении старшинства или в повышении за выслугу

лет. Ими ограждаются права служащих и устраняется произвол; но они не обеспечивают

выбора способнейших лиц, который всегда зависит от усмотрения. Соединение

обоих начал должно быть целью служебного устава.

В иерархическом порядке повышения различается иерархия должностей и иерархия

чинов. Должности, как мы видели, всегда распределяются по степеням; вследствие

этого, в таком же иерархическом порядке распределяются и служащие лица. Но

нередко личная иерархия отличается от иерархии должностей. Служебная степень,

присвоенная лицу, есть чин (rang, grade). Он отличается от должности, так

что лицо может повышаться чином, не повышаясь в должности, и наоборот. В военной

службе это составляет общее правило. Так например, во Франции, чин в армии

получается по старшинству, должность всегда по усмотрению начальства. У нас,

тоже самое установлено и в гражданской службе. Чин дается за выслугу лет,

при чем за особенные заслуги сокращается срок; на должность же лицо определяется

не иначе, как по усмотрению правительства. Этим способом иерархический порядок

восхождения по установленным правилам соединяется с простором при выборе способных

лиц. Чин дает право на занятие вообще должностей известного разряда; в этом

состоит существенное его значение в служебном порядке; но самая должность

дается по усмотрению способности. На должность никто права не имеет; правительство

руководится здесь единственно выбором подходящих лиц; но выбор его ограничивается

лицами известного разряда. Нет сомнения, что этим в некоторой степени стесняется

назначение способнейших; но с другой стороны, этим ограничиваются произвол

и непотизм и ограждаются права служащих. В странах, где нет чинов на гражданской

службе, это восполняется другими правилами. Так, во Франции, во многих управлениях

установлено правилом, что выбор лиц на должности известного порядка делается

из класса непосредственно предшествующего; в других запрещается повышать лицо,

прежде нежели оно пробыло два года в разряде должности. Но эти правила не

общие и не связаны между собою. Некоторые писатели по административному праву

рекомендуют первое, как общее, что сводится к чинам. Вообще, можно сказать,

что если. иерархическое восхождение должно быть правилом бюрократического

порядка, то чиновная лествица представляет для этого самое удобное средство.

В сущности, она затрудняет путь только высшим способностям, которые нелегко

подчиняются рутинным путям и даже глохнут в бюрократическом формализме. В

конституционных государствах им открывается особенная дорога через парламент.

В самодержавии, это должно заменяться личным усмотрением государя, который

может облегчать восхождение способнейших людей.

Кроме восхождения по служебной лествице, представляется вопрос и о переходе

из одного рода службы в другой. Возможность перехода должна быть всегда облегчена

там, где служба не требует специальных знаний. Наоборот, при требовании специальных

знаний переход становится невозможным. У нас, до недавнего времени, специальность

требовалась только для военной службы, а не для гражданской, вследствие чего

военные люди беспрепятственно переходили в гражданскую службу и становились

во главе управлений. Новые судебные уставы установили в этом отношении иной

порядок, по крайней мере в этой отрасли: для судебных должностей требуется

специальная подготовка. Но в администрации все осталось по прежнему, между

тем как по существу дела здесь требуются и специальные административные сведения

и особые приемы, совершенно отличные от военных. В конституционных государствах,

и всего более в Англии, во главе специальных управлений, даже военного и морского,

нередко ставятся люди, вовсе не принадлежащие к этим специальностям. Но это

объясняется тем, что текущее управление все-таки находится в руках специалистов;

лицо же, стоящее во главе министерства, должно связать означенную специальность