Георгий Васильевич Чичерин 32 страницас общим политическим направлением дел. Притом люди с выдающимися дарованиями, окружая себя надлежащими советами, скоро могут вникнуть в дело, и нередко, при свежести взгляда, сообщают администрации такое новое направление, какое неспособны дать ей специалисты, погруженные в ежедневную рутину. Вступая на службу, служащие принимают на себя известные обязанности. Они состоят в следующем: 1. Честное и усердное исполнение вверяемых им должностей. Поэтому они не в праве отлучаться от места службы без разрешения подлежащего начальства, Исполняя свою службу, как общественное дело, они также не в праве получать за нее никакие посторонние вознаграждения. 2. Повиновение начальствующим лицам. Здесь возникает вопрос: должно ли это повиновение быть безусловным? Для судей, действующих по внутреннему убеждению и подчиненных единственно закону, такое требование не может иметь места. Но для административных должностных лиц, и еще более для военных, вопрос становится иначе; они должны исполнять данные им приказания. Что же, если приказание противозаконно? Обязаны ли они нарушать закон по приказанию начальства? Этот вопрос имеет существенную важность в особенности для конституционных государств, где правительственная власть отделена от законодательной. Обязанность безусловного повиновения может вести к ниспровержению всего законного порядка. А с другой стороны, если каждый подчиненный становится судьею законности предписания, то управление, именно в самое нужное время, может встретить значительные затруднения. Точных границ здесь установить невозможно, а потому немудрено, что на этот счет встречаются противоречащие постановления. В Англии, где законный порядок ставится выше потребностей управления, каждый служащий лично отвечает за всякое нарушение закона; окончательно дело подлежит решению независимого суда. Но в Германии признается общим правилом, что подчиненный, получивший противозаконное приказание, должен сделать о том представление; если же оно будет подтверждено, он обязан его исполнить, и тогда ответственность с него снимается и переходит на начальника. С другой стороны однако, подчиненным местам запрещается исполнять приказания прямо противоречащие закону, чем самым уничтожается действие первого правила. Относительно военных, вообще, признается, что повиновение должно быть беспрекословное; но при таком правиле, как воспрепятствовать ниспровержению законного порядка? Франция представляла тому не один пример. Можно сказать, что в последнем случае вопрос решается исключительно духом, господствующим в войске, и возможностью совратить начальствующие лица с пути закона. У нас, Основными Законами (ст. 78) постановлено, что подчиненное начальство, получившее от министра противозаконное предписание, обязано сделать ему о том представление; если же последует подтверждение, то оно должно этот случай представить на окончательное разрешение Правительствующего Сената. Таким образом, верховное административно - судебное учреждение становится окончательным судьею законности предписаний. Теоретически вопрос разрешается совершенно верно. Едва ли, однако, на практике, зависящие от министра подчиненные лица решатся апеллировать в Сенат. 3. Служебная верность, в соблюдении которой служащие приносят особенную присягу. Она состоит в том, чтобы не противодействовать правительственным целям, а напротив, содействовать им всеми силами. Сюда относится и сохранение служебной тайны, там, где это требуется пользою государства. В странах, где признается политическая свобода, из этих требований возникает довольно щекотливый вопрос относительно политических мнений служащих лиц. Как частные люди, они могут иметь мнения совершенно противоположные взглядам правительства. Становясь органами власти, они не перестают быть гражданами, и, как таковые, они в своих мнениях свободны. При перемене партий и направлений, такое противоречие даже совершенно неизбежно; иначе при каждой смене министерства пришлось бы менять весь административный персонал, что безусловно несовместно с государственною пользою. Во всех благоустроенных странах, где государственная служба не становится предметом хищения для господствующей партии, затруднение разрешается тем, что за исключением немногих лиц, играющих политическую роль, весь действующий административный персонал остается на местах. Как граждане, служащие имеют свои мнения и могут подавать голос по убеждению совести. Но их положение, как должностных лиц, налагает на них некоторые ограничения: они не могут играть политической роли, которая противоречила бы принятым ими на себя обязанностям. Будучи органами правительства, они не могут быть вместе с тем деятелями оппозиции. На этом основании служащие, состоящие в зависимости от правительства, обыкновенно исключаются из палат. Однако в Германии, те, которые пользуются более или менее независимым положением, как например ландраты и профессора, допускаются в представительные собрания. С своей стороны, правительство не может требовать от служащих, чтобы они подавали голос в том или другом смысле на политических выборах; этим оно нарушило бы их права. В сущности, оно не должно заставлять их действовать на выборах в известном направлении, хотя на европейском континенте это обыкновенно практикуется. Только в Англии правительство, как таковое, воздерживается от всякого вмешательства в выборы, предоставляя действовать той партии, на которую оно опирается. 4. Власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности облеченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки несовместны с служебным положением. С целью устранения всяких нареканий и соблазнов, служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как-то, торговля, ремесла, иначе как с разрешения начальства. По некоторым специальным должностям, облеченным ими лицам воспрещается покупка имений в местности, где они управляют и т. п. За нарушение служебных обязанностей служащие подвергаются суду или дисциплинарным взысканиям. Судебное преследование имеет в виду наказать преступление, дисциплинарное взыскание-сохранить надлежащее подчинение и порядок, понудить к ревностному исполнению обязанностей, наконец охранить чистоту служащего сословия. Дисциплинарная власть отличается от суда тем, что она не стесняется положительными доказательствами и действует более или менее по усмотрению. Однако, при более важных проступках требуется ограждение прав обвиняемых, а потому самая дисциплинарная власть принимает судебный характер. Преступления служащих, которые преследуются судом, могут быть двоякого рода: обыкновенные и преступления должности. Первые естественно подлежат суду; последние же находятся в тесной связи с дисциплинарными проступками, так что круг деятельности суда может быть более или менее расширен, смотря по объему дисциплинарной власти. Чем более положение служащих ограждается от начальственного произвола, тем более расширяется ведомство суда. Но, с другой стороны, самое независимое положение служащих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставленной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранит нравственное достоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному преследованию, а между тем составляют дело весьма существенное для порядка службы. Эти различные точки зрения ведут к весьма разнообразному распределению преступлений и проступков между судебною властью и административною. В виде примера приведу прусское законодательство, которое не дает судебной власти чрезмерного простора; оно исчисляет следующие преступления должности, подлежащие суду: 1) подкуп; 2) намеренное нарушение права; 3) злоупотребление власти; 4) подделка бумаг; 5) присвоение казенных денег и вещей; 6) взимание незаконных сборов; 7) открытие или уничтожение посылок на почте. К дисциплинарным же проступкам относятся: неповиновение начальству, неисполнение обязанностей, нерадение, самовольные отлучки, грубые ошибки, доставление неверных сведений, разглашение тайны, наконец недостойное поведение, как-то, постоянное пьянство, игра, расточительность, грубое обращение с подчиненными или сторонними лицами и т. п. Преступления должности наказываются уголовными законами, которые, впрочем, не исключают совместных дисциплинарных взысканий, а иногда имеют их своим необходимым последствием; и наоборот, освобождение от уголовного преследования не освобождает от дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные проступки подлежат наказаниям своего рода; таковы: замечание, выговор, вычет из жалованья, для низших служителей кратковременный арест, разжалование или понижение в должности или чине, удаление от должности, наконец увольнение и даже исключение из службы. Но германские законодательства, вообще, не допускают разжалованья, увольнения и исключения из службы иначе, как по судебному приговору. Правительство может увольнять служащих административным порядком, только сохраняя за ними часть оклада; это называется Wartegeld. Чем строже наказание, тем, разумеется, должно быть больше гарантий для обвиняемых. Дисциплинарная власть действует в значительной степени по усмотрению, а потому весьма важен вопрос, кому она вручается. Низшие взыскания в порядке управления всегда предоставляются непосредственному начальству, которое без этого не можете поддерживать свою власть; для высших же наказаний лучшею гарантией служит коллегиальный приговор, который один может смягчить неизбежный здесь произвол. В судебном сословии, пользующемся бессменностью, дисциплинарная власть принадлежит самим судам, для чего организуются особые присутствия. В административном же порядке, гарантии даются в большей или меньшей степени, смотря по положению служащих. Во Франции, как общее правило, дисциплинарная власть принадлежит всецело непосредственному начальству, а в высшей инстанции министру; в немногих случаях требуется коллегиальное обсуждение дела. Но в Германии, где служащие пользуются гораздо большею независимостью, учреждаются особые дисциплинарные судилища, составленные частью из судей, частью из лиц административного ведомства. Такова в Пруссии Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof), составленная из одиннадцати членов, в числе которых находятся четыре судьи. Она судит в первой инстанции всех должностных лиц, назначаемых министрами или королем, для остальных же первою инстанциею служат Провинциальные Управления (Regierungen), a второю министерство, в полном составе, при чем, однако, дела отсылаются для предварительного рассмотрения в Дисциплинарную Палату. В нынешней Германской Империи, для всех служащих установлены две инстанции: первую составляют Дисциплинарные Камеры (Disciplinarkammern), вторую Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof). Как первые, так и последнее составлены в большинстве из лиц судебного ведомства. Существенное значение имеет и самая процедура дисциплинарного суда. Право предавать служащих суду, как дисциплинарному, так и обыкновенному, присвоивается или высшим административным и судебным властям, или же высшим коллегиальным учреждениям, которые, стоя поодаль от управления, представляют большие гарантии беспристрастия. О праве граждан жаловаться в суд на действия администраторов говорено выше. Обвиняемому, без сомнения, должны быть предоставлены самые широкие средства защиты. В Германии всегда допускается адвокат, во Франции по усмотрению суда. В Германии высшей гарантией считается публичность судопроизводства, во Франции наоборот. Можно думать, что обсуждение дела в закрытом заседании более ограждает подсудимого и самое управление от всяких пересудов. Вообще, целью должно быть охранение служебного порядка при возможно больших гарантиях для обвиняемого. За исполнение обязанностей служащие, вообще, получают денежное вознаграждение. Безвозмездная служба составляет исключение. Она является или в виде повинности, которая исполняется по очереди, или как принадлежность аристократического сословия, которое пользуется за то высшим положением. С службою соединяется также известный почет, а иногда и некоторые личные права и преимущества. Последние, при существовании сословного быта, могут состоять в приобретении сословных прав. Так, у нас, службою приобретается, как личное, так и потомственное дворянство. Где сословия уничтожены, там особенные права служащих могут состоять в ограждении от оскорблений более строгими уголовными законами, в изъятии тех или других лиц от известных повинностей, например от службы присяжных, иногда в изъятии от падающих на лицо местных податей, также в некотором ограждении от взысканий, наконец в1" освобождении от тюремного заключения за долги. Но вообще, при установлении всеобщего гражданского равенства, служащие не пользуются никакими особенными правами перед остальными гражданами. За ними сохраняется только известный почет. Почет может состоять: 1) в присвоении лицу степени, в которой оно состоит, то есть чина; эта степень сохраняется за ним и по выходе в отставку; 2) в местах, занимаемых в общественных собраниях и церемониях, в отдаваемых лицу почестях и т. п. 3) в знаках отличия: таковы ордена, которые располагаются в иерархическом порядке и относительно раздачи подлежат известным правилам; 4) в даровании титулов; это-высший знак отличия, который дается верховною властью за особенные заслуги. Что касается до денежного вознаграждения, то оно состоит: 1) в постоянном окладе жалованья, к которому могут прибавляться квартирные и столовые деньги; 2) в доходах, доставляемых местом, например когда пошлины с актов распределяются между чинами канцелярии, или известный процент с казенных имуществ дается в виде вознаграждения управляющим. Этого рода доходы, весьма распространенные в прежнее время, при частном взгляде на службу, становятся более и более исключением. 3) Во временных прибавках, как-то, подъемных, путевых, наградных. 4) В единовременных пособиях и наградах по усмотрению верховной власти. 5) В пожизненных пенсиях, которые распространяются на вдов и сирот. Так как служащий посвящает свою жизнь государству, получая обыкновенно весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение об его старости и его семействе. Это делается посредством системы пенсий за выслугу лет или по выходе в отставку. К тому же ведет и учреждение эмеритальных касс, составляемых вычетом жалованья и дающих по истечении известного числа лет право получение пенсии. Последнее более уместно для самостоятельных ведомств, которые этим путем удерживают у себя служащих; государство же, для которого перемена ведомства совершенно безразлична, не имеет нужды образовать особую эмеритальную кассу для всех служащих; пенсионным фондом служат для него государственные средства. Пенсии обыкновенно выдаются по прекращении служебных отношений; только в виде исключения они получаются и при продолжении службы. Служащие имеют на них приобретенное право, которое может отыскиваться судом. Состоя в распоряжении правительства, служащие могут быть перемещаемы с одного места на другое. Это не относится к лицам, пользующимся несменяемостью; они не могут перемещаться без их согласия. Таковы судьи. Относительно остальных делаются иногда некоторые ограничения: постановляется, например, что они не могут быть перемещаемы на должности ниже той, которую они занимают, ибо это является наказанием. В Пруссии требуется, чтобы на новом месте оклад жалованья был не меньше прежнего, при чем дается вознаграждение за издержки перемещения. Еще менее лица, пользующиеся несменяемостью, могут быть увольняемы от службы без их согласия, разве в случае преступления или доказанной неспособности. Однако иногда установляется предельный возраст, после которого они должны подать в отставку. Административные же чиновники в большинстве государств ничем не ограждены от произвольного смещения. Они могут быть по воле Правительства или вовсе увольняемы от службы или увольняемы в бессрочный отпуск, с сохранением или без сохранения части денежного оклада. Но в Германии правительству предоставлено только право временно удалять их на покой (Versetzen in den Ruhestand), с сохранением части жалованья (Wartegeld). Это меньшая степень бессменности, которая дает чиновничеству более или менее независимое положение, а с тем вместе и некоторый общий дух, поддерживающий его нравственные достоинства. Вообще, из всех европейских стран, бюрократия всего выше стоит в Германии. От нее требуются наиболее трудные экзамены, не только для вступления в службу, но и на первых ступенях; но в замен того, она имеет наиболее самостоятельности в действиях, ибо ей предписывается соображаться с законом, а не с приказанием; она ограждена от произвольного смещения; наконец, вследствие всех этих условий, она допускается в законодательные палаты. Конечно, такое положение, требующее соответствующего ему духа, вырабатывается только историческим путем.
Глава IV. Организация управления
Государственное управление составляет общую систему должностей, разделяющуюся на отдельные отрасли, из которых каждая имеет свои органы. Призванные к осуществлению общей государственной цели, эти отрасли связываются между собою, образуя единый организм, обнимающий весь народ и простирающийся на всю территорию. Обозначим главные его черты. Мы видели существенное отличие государственного организма от организмов естественных. В последних движущая сила вся сосредоточивается в центре; члены не имеют самостоятельного значения; они служат только органами целого, В государстве, напротив, каждое лицо составляет самостоятельный центр, который служит целью и для себя и для других. Государство может быть названо организмом в том смысле, что у него есть органы, которые служат средством для осуществления его целей; но оно только метафорически уподобляется естественному организму: в действительности, это-союз свободных лиц. Тоже самое представляет и управление. Оно имеет один общий центр, из которого исходит общее направление и которому все подчиняется; но рядом с ним существует множество отдельных центров, которые, подчиняясь высшему единству, сохраняют однако свою долю самостоятельности. Таковы союзы местных интересов. Свободные граждане, живущие на местах, имеют совокупные интересы, для осуществления которых они образуют местные союзы, полагающие себе местную или частную цель-благо тех людей, которые в них входят. Эти интересы могут ограничиваться частною сферой, и тогда самые союзы сохраняют характер частных товариществ. Но чем шире становятся цели, чем больше в них входит совокупных интересов, чем более лиц они обнимают, тем более они получают характер общественный. Местные и частные союзы становятся постоянными учреждениями, связывающими целые поколения. Через это они становятся в зависимость от общих государственных интересов и входят в состав государственного управления. Общие государственные интересы обнимают всю территорию и всех жителей; местные интересы обнимают те или другие местности и разряды жителей. Отсюда взаимнодействие интересов и связь союзов: общие интересы восполняют ограниченность и недостаток местных, а последние, в свою очередь, служат средствами для осуществления общих. Отсюда и двоякая организация с двояким направлением: одним идущим сверху, другим идущим снизу. Государственное управление. является сложною системою, с разнообразными элементами и учреждениями. Для разграничения обеих областей нужно прежде всего определить: какие интересы общие всему государству и какие имеют чисто местный характер? Отношение интересов, или целей, должно определить и отношение центральной власти, управляющей общими интересами, к местным союзам, заведывающим местными делами. Общие государственные интересы суть: 1) внешняя политика. Она собственно до местных властей касается лишь настолько, насколько тут замешаны пребывающие на местах подданные иностранных государств. Вообще же, вся деятельность исходит от центральной власти. 2) Военная сила, которая служит для защиты всего государства. Она вполне и безусловно подчиняется центральной власти и перемещается с места на место по ее распоряжениям. 3) Общие государственные финансы. 4) Общая безопасность, которая составляет ближайшую и необходимую цель государства. В этом отношении различные местности находятся между собою в тесной связи. В особенности политическая полиция вполне состоит в распоряжении центральной власти. 5) Учреждения, находящиеся в связи с отправлением правосудия, которое должно быть одно для всех; таковы тюрьмы. 6) Общие меры и учреждения, содействующие благосостоянию народа, как материальному, так и духовному. К первым относятся: народные переписи, карантины, общие пути сообщения, почты и телеграфы, монетная система, общие кредитные учреждения, меры и весы и т. п. Ко вторым относятся народное просвещение и отношения государства к церкви. Местные интересы суть: 1) местное хозяйство, то есть, управление имуществом и денежными средствами местного союза; 2) местная безопасность; 3) местное благосостояние, к чему относятся благоустройство городов и сел, местные пути сообщения, санитарная полиция, медицинская помощь, меры против огня и воды, призрение бедных, местное продовольствие, местная промышленность, местные школы и т. д. Очевидно, что большая часть местных интересов составляет вместе и общий интерес. Некоторые из них прямо находятся в тесной связи, например местная безопасность с общею: без первой нет и второй. Местные школы входят в общую систему народного просвещения, а потому должны подчиняться последней. Есть учреждения, которые превосходят местные средства и требуют общих мер, например лесное и горное хозяйство, переселения, общие меры продовольствия. Наконец, даже чисто местные интересы являются вместе и интересом общим.. Для государства не все равно, погибают ли люди в известной местности от голода, болезней, .бедности, истребляются ли их жилища пожарами и наводнениями. благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства. Для государства важно и более или менее равномерное распределение благосостояния по всей стране, ибо оно образует общий организм, в котором отдельные центры солидарны между собою. Болезнь или неразвитость одного отражается и на других. Каждый притом приносит свою дань на общие потребности, а потому справедливость требует, чтобы он получал и соразмерные выгоды. Между тем, отдаленные местности менее пользуются общими выгодами, в поддержании которых они участвуют наравне со всеми, а потому государство должно придти им на помощь. Из всего этого возникает двоякое требование государства: 1) чтобы общие государственные дела непременно исполнялись на местах; 2) чтобы управление местными делами совершалось сообразно с общею пользою. С другой стороны, самое свойство местных союзов таково, что они должны состоять под большим или меньшим контролем центральной власти. Обыкновенно утверждают, что каждый человек лучший судья того, что до него касается. Это начало, как общее правило, совершенно верно для отдельных лиц, пользующихся полнотою своих способностей. Но относительно союзов, образующих нравственные лица, оно может быть принято только с значительными ограничениями. 1) Здесь дело не частное, а общее; между тем, люди, как известно, не всегда радеют об общей пользе. Часто они не только не готовы приносить для этого нужных жертв, но не хотят даже беспокоиться. Для того, чтобы принимать живое участие в общественном деле, нужен развитой общественный дух, который далеко не везде существует. При низком нравственном уровне, все усилия устремлены на то, чтобы сделать общественное дело источником частных выгод. Наглядные тому примеры представляет хозяйничанье партий в североамериканских больших городах. 2) Во всяком союзе людей польза одних может быть противоположна пользе других. Местный союз заключает в себе различные классы и интересы, а потому, при решении общего дела, большинство может притеснить меньшинство. Чем уже поприще и чем мельче интересы, тем опасность больше. Поэтому здесь необходим высший судья, которым может быть только государственная власть. 3) Юридическое лицо, как постоянное учреждение, заключает в себе интересы не только настоящих, но и будущих поколений; между тем, настоящее поколение может легкомысленно пренебречь будущим. Люди нередко имеют в виду ближайшую пользу, жертвуя отдаленной. Так например, община может истребить принадлежащие ей леса и поделить землю, с выгодою для настоящих членов, но в ущерб будущим. И тут государство, как верховный блюститель всех интересов, становится судьею общинного решения. Контроль может быть троякий: законодательный, судебный или административный. В Англии, разрешения по отдельным случаям нередко даются законодательными актами парламента (private bills). Но мы видели уже, что это-ненормальное вторжение законодательной деятельности в административную область. С своей стороны, суд может только пресекать выступления из пределов ведомства, установленных законом; в нарушение интересов он, по самому существу своему, не вступается. Это - дело правительственной власти, которой поэтому и принадлежит высший контроль над местным управлением. На этих требованиях государства и свойствах местных союзов основывается централизация, то есть, управление делами из общего центра. Противоположно централизации местное самоуправление, то есть, самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей. Вопрос о централизации и местном самоуправлении есть коренной в области управления, а потому мы должны несколько подробнее рассмотреть его с юридической точки зрения, предоставляя обсуждение выгод и невыгод различных систем административной политике. Понятие о централизации принимается в весьма разнообразных значениях. Иногда под этим разумеется просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Нередко централизацию смешивают с опекою над частною деятельностью. И точно, они часто совпадают. Но опека может быть также со стороны местных властей, даже общественных, чему пример представляют цехи. Под именем централизации в точном смысле разумеется подчинение местного управления центральной власти. Токвиль, а за ним и другие, разделяют централизацию на политическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Но разграничить эти понятия сколько-нибудь точным образом невозможно. Под именем политической централизации разумеют установление общего законодательства, иностранную политику и управление совокупными силами государства, то есть, войском и финансами. Попечение же о благосостоянии, с, этой точки зрения, следует отнести к централизации административной. Между тем, есть общие меры и учреждения, относящиеся к благосостоянию, которые, по существу своему, не могут быть предоставлены местным властям, ибо касаются всех и имеют значительное влияние на самые государственные силы, Таковы таможни, карантины, монетная система, почты, общие пути сообщения. Последние хотя могут быть отданы в руки частных компаний, но составление и рассмотрение проектов, определение условий и надзор, очевидно, должны принадлежать общим государственным властям, а не
|
