Георгий Васильевич Чичерин 39 страницаГосударство не имеет средств определить точным образом доходы частных лиц, поэтому, оно принуждено полагаться на их собственные показания. Но такая система есть подать на честность, а вместе прямое побуждение к утайкам, то есть, развитие безнравственности. Если же, в виду этого, государство предоставляет себе ближайший контроль показаний, то оно должно входить во все мелочи хозяйства, что составляет такое инквизиционное вторжение в частную жизнь, которое не может быть терпимо в свободном гражданском быте. Поэтому те государства, которые прибегают к подоходному налогу в этом смысле, ограничиваются всегда очень малыми размерами. Мелкие доходы даже совершенно освобождаются от налога, вопреки требованиям справедливости, в виде милостыни, а крупные облагаются сильнее, потому что с них легче что-нибудь взять. Во всяком случае, подоходный налог служит только дополнением к другим. Основным правилом прямого обложения остается определение предполагаемого дохода, по общим внешним, по возможности простым и ясным признакам, указывающим или на доходность облагаемого имущества или на обстановку жизни, обнаруживающую известный достаток. На этом основаны подати поземельные, с фабрик, с домов, с квартир, с акционерных доходов и т. п. И при этих условиях обложение составляет часто весьма сложную операцию, при которой должны быть приняты в расчет, с одной стороны требования справедливости и интересы казны, с другой стороны права и интересы плательщиков. Общее правило то, что государство берет на себя руководство этим делом, ибо это его собственный интерес; но так как определение признаков доходности зависит от местных условий и требует ближайшего знакомства с практикой, то призываются к участию выборные и сведущие люди из местных жителей, причем облагаемым лицам, считающим определение неправильным, предоставляется право жалобы в судебно-административном порядке. Но иногда государство, избавляя себя от многосложной работы, прямо берет за основание местное обложение, повышая его только в известной пропорции, если находит его слишком низким. Такая система ведет к тому, что каждая местность старается оценить себя как можно ниже, чтобы избегнуть лишнего против других бремени. Такое явление встречается и в Англии и в наших городах. Исходом из этого затруднения служит различение обложения и раскладки. Государство, на оснований общих соображений, определяет валовую сумму, которую должна уплачивать известная местность; раскладка же этой суммы на отдельные лица и имущества предоставляется местным жителям, которым ближе известны обстоятельства каждого и которые заинтересованы в том, чтобы один не был обложен меньше других. Разумеется, и тут, в случае неправильной раскладки, может быть принесена жалоба в установленные учреждения. Раскладка может, впрочем, производиться разными способами. Иногда известная местная единица, например община, облагается раз навсегда или периодически определяемою суммою, которую ей предоставляется раскладывать на членов. Так например, у нас, в основание подушной подати полагались ревизские сказки, определявшие число душ, но затем миру предоставлялось раскладывать исчисленную таким образом сумму на своих членов по наличным тяглам, то есть, по рабочим силам, наделенным определенными участками земли. Иногда же для всего государства определяется известная сумма, которая раскладывается по областям; затем, внутри областей, местные представители раскладывают ее на общины, а общины на отдельных членов. Так это делается во Франции с поземельным и другими прямыми налогами, при чем законом определены и самые основания исчисления. Здесь имеется в виду соразмерить государственные доходы с требующимися расходами, ибо прямые подати одни способны быть произвольно повышаемы. Что касается до самого сбора податей, то и здесь могут быть разные системы. Община может ответствовать за своих членов, или каждый, ответствует за себя своим имуществом. В первом случае сбор всегда производится выборным лицом; только недоимки взыскиваются правительственными агентами. Во втором случае сборщиком может быть выборное лицо, как в Америке и в Англии, или правительственный агент. Последнему может поручаться сбор самых общинных податей, как делается во Франции, или же община может иметь своих отдельных сборщиков, как в Бельгии. Эти различные системы обозначают различные степени самоуправления. Особенные затруднения встречаются относительно сбора областных и окружных налогов. Они взыскиваются или общинным сборщиком или государственным. С этим можно примириться, пока подати поступают исправно; но что делать в случае недоимок? Область или округ могут быть обеспечены в получении сбора только если они имеют право сами производить взыскание; иначе они рискуют остаться без денег. Таково именно положение многих земских учреждений. Как общинные сборщики, так и полиция, обязанная взыскивать недоимки, главным образом заинтересованы в взыскании казенных податей и недоимок; земские остаются в накладе. Для устранения этого зла в новейшее время постановлено, что известная часть получаемых податей идет на пользу земства; но эта часть так недостаточна, что многие земства не знают, как обернуться. От податей отличаются пошлины и сборы. Пошлины взимаются при совершении официальных или частных актов, имеющих официальное значение. Таковы пошлины судебные, канцелярские, гербовые, крепостные, также пошлины при переходе наследства. Сборы взимаются за пользование общественным имуществом или услугами правительства, например сборы дорожные, мостовые, почтовые и телеграфные. Те и другие могут служить возмещением издержек или источником дохода. Против первого ничего нельзя возразить. Возвращение части или даже совокупности расходов на известное учреждение теми лицами, которые им пользуются, вполне согласно с требованиями справедливости. Ничего нельзя сказать и против получения некоторого дохода с учреждения, установленного для общественной пользы, например с почты или телеграфа; этим облегчается податное бремя. Но совершенно в ином свете представляются пошлины, имеющие характер настоящих податей. Они не только распределяются неравномерно, но и лишены основания. Крепостные пошлины, взимаемые при переходе имущества, увеличивают цену покупки, следовательно падают на капитал и затрудняют оборот. Еще менее могут быть оправданы пошлины, которые взыскиваются при заключении обязательств. Во имя чего должник, занимающий деньги, обязан платить пошлину казне? Это не подать с дохода, даже не с капитала, а новый ложащийся на него долг. Что касается до подати с наследств, то это ничто иное как присвоение себе государством части имущества, принадлежащего частным лицам, то есть, конфискация. В руках радикального правительства подобный налог легко может обратиться в орудие всеобщего ограбления. Пошлины и сборы не требуют отдельного управления. Они находятся в ведомстве тех мест и лиц, которые или совершают действия и заведывают имуществом. 3. Одну из важнейших отраслей финансового управления составляет государственный кредит. Обыкновенные государственные доходы не всегда бывают достаточны; в случае чрезвычайных издержек, а также и при обыкновенном дефиците, приходится прибегать к долгам. Они делаются двояким образом: путем прямого займа и выпуском временных облигаций или кредитных билетов в уплату государственных расходов. Первое называется утвержденным долгом (dette consolidee), второе текущим долгом (dette flottante). Утвержденный долг может быть срочный или бессрочный, в виде вечного дохода. В последнем случае погашение долга может совершаться или периодическими тиражами или покупкою государственных бумаг на бирже по ходячей цене. С этою целью нередко установляется особый капитал погашения. Но государство может предоставить себе право возвращать долг по своему усмотрению. На этом основаны конверсии, которые состоят в замене возвращаемого долга другим, приносящим меньшие проценты. Утвержденные долги обыкновенно вписываются в общую книгу, которая ведется в Министерстве Финансов. В настоящее время, во всех европейских государствах они достигают громадных цифр. Что касается до выпуска временных облигаций и кредитных билетов, то он производится или казначейством или банковыми учреждениями, которые в таком случае соединяют с этим разные банковые операции, как-то, учет векселей, ссуды под залог бумаг и т. п. Отсюда учреждение государственных банков, которые служат, с одной стороны, для удовлетворения государственных нужд, с другой стороны для регулирования денежного обращения и для торгового кредита. Обыкновенно учреждается один центральный банк с потребным количеством отделений в областях. Эти учреждения могут или состоять в управлении Министерства Финансов или находиться в руках частной привилегированной компании, с которою государство ведет свое дело. Последнего рода устройство существует в Англии, во Франции, в Германии. Выгоды его состоят, во первых, в независимости банка от правительства, что составляет лучшую гарантию против злоупотребления государственным кредитом: подобные сдержи в финансовом управлении в высшей степени важны для предупреждения пагубного для промышленности бумажно-денежного хозяйства. Во вторых, здесь то преимущество, что банковые операции, связанные с выпуском билетов, составляют промышленное предприятие, которое несравненно лучше производится частными торговыми лицами, нежели правительственными агентами. При этом государство может выговорить себе выгоды, даже превосходящие то, что оно могло бы получить при собственном ведении дела. В. Германии ему присваивается верховное управление и известная доля в барышах. Но передача такой монополии в частные руки возможна только там, где существуют весьма крупные и солидные капиталы, способные служить опорою государственного кредита и регуляторами обращения. Это предполагает весьма высокое промышленное развитие страны*(9) 4. Казначейская часть заключает в себе: 1) прием и хранение сумм; 2) обороты сумм; 3) расписание расходов; 4) производство расходов; 5) ведение счетов. Казначейская часть может быть устроена различным образом. Теоретически правильная система ведет к следующим началам: Все государственные суммы принадлежат к одной кассе, которая находится в управлении Министерства Финансов. Остальные ведомства не получают денег в свои руки, но предписывают выдачу из государственного казначейства сумм, предоставленных в их распоряжение. Исключение составляют места и лица, которые делают хозяйственные заготовления и с этою целью получают известные суммы авансом. Единство кассы не распространяется, впрочем, на те учреждения и корпорации, которые составляют самостоятельные юридические лица, а потому имеют свои собственные суммы. Но и эти частные суммы обыкновенно вносятся в государственное казначейство, которое через это становится должником означенных учреждений. Последние во Франции носят название корреспондентов казначейства (correspondants du tresor). Общее государственное казначейство разделяется на центральную и местные кассы, ибо большая часть доходов получаются и многие расходы производятся на местах. Центральная касса состоит при Министерстве Финансов; местные кассы могут находиться или в руках одного лица-казначея, как у нас, или у двух-приемщика и расходчика, как во Франции. Первый получает и хранит доходы, второй получает деньги на расход по ежемесячному расписанию и производит уплаты. Такое разделение значительно облегчает контроль. Казначей или приемщик, имея в руках значительные суммы, обыкновенно представляет залоги. Во Франции, на приемщика возлагается и ответственность за сбор податей, почему сборщики ему подчинены. За сборы, поступившие после срока, он платит казне проценты, а за сборы, поступившие до срока, он получает проценты. Чтобы деньги не лежали по пустому, ему дается право производить некоторые строго определенные банковые операции, но еще лучше, когда существуют банки, в которые вкладываются все казенные деньги и с которыми ведутся текущие счеты. Так, в Англии нет центральной кассы. Все доходы государства вносятся в Английский Банк и оттуда производятся все расходы. Составляя одну кассу, все казначейства состоять друг с другом в связи. Министерство Финансов должно распорядиться так, чтобы во всех местностях всегда было достаточное количество денег на уплату нужных расходов. Это делается посредством оборота или передвижения сумм (mouvement de fonds). Эта операция направляется из центра по всему государству. Она производится или пересылкою денег или переводными ассигновками (mandats) казначеев друг на друга и на государственное казначейство, а также последнего на отдельных казначеев. Цель всей этой операции- дать суммам такую подвижность, чтобы в каждую минуту можно было на каждую точку территории перевести нужное количество денег. Оборот значительно облегчается, когда суммы, принадлежащие местностям, находятся в связи с общими суммами государства, так что ими можно располагать для текущих расходов. Из этого ясно, что передвижение сумм находятся в тесной связи с кредитными операциями. Если расходы надобно произвести прежде поступления доходов, то казначейство выдает на себя срочные обязательства (bons du tresor). Тоже делается и для облегчения оборотов, чтобы не пересылать денег. Иногда сами приемщики делают авансы из собственных капиталов в виду долженствующих поступить доходов. Наконец, и заимствования из сумм отдельных учреждений заменяются временными обязательствами казначейства. Все это вместе образует текущий долг государства, который достигает иногда весьма значительных размеров. При бумажно-денежном хозяйстве, эти операции значительно упрощаются, но зато теряется самое основание твердой и правильной финансовой системы. Для того чтобы согласовать передвижение сумм с текущими потребностями, необходимо предварительное расписание расходов. Ежемесячно каждое ведомство обязано составить расписание всех нужных уплат на будущий месяц; все эти расписания соображаются Министром Финансов, который на этом основании делает общее расписание расходов, обыкновенно утверждаемое верховною властью. Здесь определяется, какому ведомству, на какую сумму и в каком месте открывается кредит. На этом основании казначеи производят уплаты. Самое производство расходов заключает в себе три операции: ликвидацию, предписание и уплату. Ликвидация есть установление счета и признание долга со стороны казны. Предписание есть самый акт, которым предписывается выдача денег. И то и другое совершается административными ведомствами, которые производят расходы, то есть, министрами и их уполномоченными. Самая же уплата производится казначеями, которые под собственною ответственностью проверяют, действительно ли министерству открыт кредит на такую сумму и на этот именно расход, и есть ли при ассигновке законные документы, свидетельствующие, что казна должна эту сумму. Правило необходимое для того, чтоб эта проверка имела действительное значение, состоит в том, что должности предписывающих уплату (les ordonnateurs), и производящих уплату, или подлежащих отчету (les comptables), друг от друга совершенно независимы и несовместимы. Иногда между предписывающим и производящим уплату ставится третье лицо, на которое возлагается проверка правильности расхода, при чем однако ответственность не снимается и с производящего уплату. Таким посредствующим членом может быть или особенный контролер или высшее административное лицо. В Англии, где все уплаты производятся Английским Банком, который, как частное учреждение, не подлежит государственной отчетности и ответственности, предварительный контроль всех выдач возлагается на Генерального Контролера (Controller and Auditor General), пользующегося бессменностью и соединяющего в себе, вместе с тем, все обязанности счетной палаты. Все уплаты производятся из Банка не иначе как по его удостоверении, что требуемый расход согласен с законом. Из всего этого очевидно, что казначейская часть требует самого строгого и точного ведения счетов. Это составляет бухгалтерию. которая ведется по предписанным правилам, так чтобы одна книга могла проверяться другими. Общее правило состоит в том, что ведется общий счет прихода и расхода, и кроме того, частные счеты по отдельным статьям, с одной стороны на кредит, или выдачи, с другой стороны на дебет, или получения. Итоги должны совпадать. В этом заключается двойная бухгалтерия, лежащая в основании всякого сколько-нибудь сложного хозяйства. 5. Такая многосложная организация требует строгой проверки правильности действий. В этом состоит контроля. Он разделяется на предварительный и последующий. О первом сказано выше. Второй производится на основании ежегодно представляемых отчетов. Они составляют операцию общую для всего государственного хозяйства. Для успешного его действия требуются некоторые условия. Сюда относятся: 1) правильное расписание кредитов; 2) разделение лиц предписывающих и производящих уплату; 3) единообразный порядок счетоводства и отчетности. Контроль разделяется на судебный, административный и законодательный. Это разделение принято не везде, но оно лежит в существе дела. Судебному контролю подлежат все лица, имеющие в руках казенные деньги; они называются подлежащими отчетности (les comptables). Приговор контролирующей инстанции состоит в признании их свободными от взыскания или подлежащими взысканию за вверенные им суммы. Они освобождаются, если все уплаты произведены правильно, на основании законных документов, а остатки все на лицо. Здесь дело идет о правах лиц, а потому приговор имеет судебный характер. Напротив, не подлежит судебному контролю ответственность за невзысканные суммы, ибо это дело более или менее хорошей администрации. Не подлежат и самые предписания, ибо это опять чисто административный акт. Если предписание незаконно, то дело казначея не отпускать сумм. Как скоро он совершил уплату, он принял ее на свою ответственность. Министры же отвечают только перед законодательным собранием или перед верховною властью. Такого рода судебный контроль, там где он установлен, всего лучше совершается посредством независимого счетного места. Такова фравцузская Счетная Палата (Cour des Comptes). В Англии прежде было несколько контрольных комиссаров (Corumissioners of Audit); теперь во главе учреждения стоит, как сказано, один независимый сановник, Генеральный Контролер. У нас, контроль учрежден в виде министерства. Административному контролю подлежат, с одной стороны, предписывающие расходы с другой стороны подлежащие отчетности. Первое производится каждым отдельным ведомством. Центральное ведомство надзирает за правильностью расходов своих подчиненных. Оно ведет общий счет всем своим приходам и расходам и по окончании года составляет о них отчет. Второе воспроизводится Министерством Финансов, которое ведет общий счет всем доходам и уплатам и по окончании года точно также составляет общий отчет, который служит проверкою частных отчетов отдельных ведомств. Во Франции, для этой проверки, а вместе и для сравнения этих отчетов с приговорами Счетной Палаты, ежегодно назначается особая комиссия, составленная из членов Счетной Палаты, Государственного Совета, Сената и Законодательного Собрания. Результаты этой проверки, вместе с отчетом об исполненном бюджете, со всеми дополнительными и чрезвычайными кредитами представляются наконец законодательному собранию, которое, рассмотрев основные данные; утверждает отчет, после чего все рассчеты считаются поконченными. Законодательный контроль составляет таким образом последний акт этой многосложной процедуры, составляющей залог правильного ведения государственного хозяйства.
Глава IX. Иностранные дела
Об управлении иностранными делами нужно сказать немногое. С юридической точки зрения, оно руководится не столько государственным, сколько международным правом, но еще более оно направляется политикой, то есть, соображением интересов государства. Как державный союз, государство в своих решениях не зависит ни от кого; но состоя в международных отношениях, оно связано трактатами и вниманием к интересам других, без чего невозможны, не только совокупное действие, но и никакие прочные отношения. Иностранная политика находится в тесной связи с военными и с финансовыми средствами государства. От них зависит международное положение последнего и его историческая роль. Поэтому, здесь требуется соображение всех внутренних и внешних условий, в которые оно поставлено. Представляя государство, как державный союз в отношении к другим, внешняя политика естественно состоит под ближайшим надзором и руководством главы государства. Даже в конституционных странах, при парламентском правлении, монарх всегда сохраняет это верховное право. В Англии, не далее как в 1852 году, один из выдающихся министров Иностранных Дел, лорд Пальмерстон, был прямо отрешен от должности за то, что он послал депешу, не представив ее на одобрение королевы. Людовик-Филипп, хорошо или дурно, всегда был руководителем иностранной политики. В 1840 году, по поводу Восточного вопроса, он в отсутствии палат воспротивился воинственным демонстрациям Тьера, и это повело к падению министерства. Самое же ведение иностранных дел поручается или коллегии или министру. Но и при коллегиальном устройстве главное руководство всегда вверяется президенту; остальные играют роль советников. Управляя внешними отношениями, это ведомство но имеет внутренних, подчиненных агентов. Местные его органы состоят за границею. Они бывают двоякого рода: дипломатические агенты и консулы. Первые ведут дипломатические переговоры с иностранными дворами, вторые заведывают гражданскими и торговыми отношениями подданных, проживающих в иностранном государстве или ведущих в них дела. Дипломатические агенты разделяются на несколько категорий. Выше всех стоят послы, представляющие самое лицо государя; они аккредитуются при важнейших дворах. Затем идут посланников, уполномоченные министры, наконец просто поверенные в делах. При них состоит целый штат советников, секретарей и лиц, прикомандированных к посольству. Ныне в важнейших местах состоят и военные агенты, обязанные следить за военным положением иностранной державы. В случаях важных, особенно для общих совещаний, посылаются иногда особые доверенные лица, которые ведут переговоры. Вообще, дипломатическая служба составляет специальное призвание, требующее особых знаний и технического приготовления. Однако, послами назначаются иногда люди, не прошедшие через дипломатическую карьеру, но показавшие свои способности в управлении государственными делами. Консулы бывают местные, в известных городах, и генеральные, для целого округа или страны. Местными консулами нередко назначаются иностранцы, например торговцы, живущие на местах. На них возлагается обязанность блюсти интересы подданных и оказывать им защиту. Консулам предоставляется и заключение нотариальных актов и договоров, совершение гражданских браков и т. п. Кроме того, они обязаны доставлять сведения относительно торговли тех местностей или стран, где они аккредитованы. В некоторых Восточных странах им предоставлены и высшие права, именно, гражданский и даже уголовный суд над подданными того государства, которое они представляют. Это делается в силу особенных трактатов, в основании которых лежит недоверие к местному правосудию. К ведомству иностранных дел принадлежат, наоборот, дела чужих подданных, проживающих внутри государства, При всяком возникающем столкновении или затруднении, иностранные консулы или дипломатические агенты обращаются в министерство, которое разрешает дело по сношении с другими ведомствами или возносит его на разрешение главы государства.
Глава X. Внутренние дела
Под именем внутренних дел разумеется, как сказано, попечение о благоустройстве и благосостоянии, в отличие от суда, который имеет целью охранение права. Сюда входят: 1) охранение порядка и безопасности, что составляет предмет полиции в тесном смысле; 2) содействие материальным интересам народа; 3) содействие духовным его интересам; 4) соглашение всех элементов и направление их к общей цели, что составляет предмет внутренней политики. Выше было уже объяснено, что некоторые из этих отраслей обыкновенно вверяются отдельным ведомствам. Рассмотрим их одну за другою. I. Охранение общественного порядка преследует двоякую цель: политическую и административную. Первая имеет в виду безопасность государства от внутренних смут, вторая безопасность граждан. Политическая полиция заботится о предупреждении и пресечении всякого сопротивления общественной власти. Сюда относятся все меры, клонящиеся к устранению поводов к волнениям и восстаниям, как-то, полиция собраний, полиция печати и т. п. Об этом мы уже говорили в главе о правах граждан. Политическая полиция может находиться или в руках общих административных органов правительства или в руках специальных органов, собственно для этой цели предназначенных. Она может образовать особое Министерство Полиции или носить другие названия, пользуясь большими или меньшими правами и состоя в более или менее тесной связи с заведывающим общею полициею Министерством Внутренних Дел. Во всяком случае, становясь специальною отраслью управления, политическая полиция приобретает большие размеры и высшее значение. С тем вместе получает особенное развитие употребление тайных агентов, всегда необходимых при политической полиции. Такое отделение политической полиции от общей существует, впрочем, только в государствах, где не допускается политическая свобода. Последняя не делает политическую полицию излишнею, но она уменьшает ее силу и значение, ибо политическое право ставится под охрану суда. Административная полиция имеет в виду 1) безопасность от людей: сюда входит охранение внешнего порядка и предупреждение и пресечение преступлений; 2) безопасность от гибельных явлений природы, как-то, пожаров, наводнений и мора. Из этих двух отраслей, первая составляет собственно ведомство полиции. Вторая же находится в тесной связи с попечением о благосостоянии народа. Так, пожарная полиция связана с строительными уставами, охранение от наводнений с попечением о водяных путях, охранение от мора с медицинскою полициею. Общая же полиция, или полиция безопасности оказывает здесь помощь всякий раз, как, этого требует охранение общественного порядка или принятием совокупных мер. Ей же принадлежит надзор за соблюдением законных постановлений. Таким образом, полиция безопасности находится в ближайшей связи со всеми отраслями полиции благосостояния. С другой стороны, она находится в тесной связи и с юстицией, ибо дело ее-предупреждение и пресечение всякого рода преступлений, а это приводит ее в столкновение с правами граждан. Поэтому некоторые публицисты, даже такие крупные как Моль, считают полицию безопасности отраслью юстиции и называют ее предупредительною юстицией. Это очевидно неверно, ибо полиция имеет в виду не ограждение права, а охранение общего порядка; она касается отдельных лиц только тогда, когда они нарушают этот порядок, не разбирая, насколько они виноваты. Суд же, напротив, имеет в виду единственно охранение права и вступается лишь тогда, когда дело идет об отдельных лицах. Тем не менее, эта близкая связь полиции с юстицией образует смешанную область: с одной стороны юстиция требует содействия полиции, с другой стороны полиция требует помощи юстиции. Нарушения полицейского порядка составляют своего рода
|
