Поняття та ознаки соціальних пільг. Відмежування пільг від переваг

В українському законодавстві відсутнє легальне визначення термінів „пільги”, „соціальні пільги”, „переваги” тощо. Згідно з тлумачним словником слово „пільга” означає переважне право, полегшення, що надається кому-небудь як виключення із загального правила. Слово „перевага” має два значення: 1) вигода, перевага порівняно з ким-небудь іншим; 2) виключне право на що-небудь, привілей. Не дивлячись на зовнішню схожість, ці слова за своїм змістом розрізняються між собою. Зовнішньосоціальні переваги проявляються в праві на першочергове чи позачергове надання яких-небудь благ (соціальних послуг). Саме в цьому полягає відмінність між соціальними перевагами та соціальними пільгами.

Правові пільги бажано розглядати в широкому та вузькому розумінні слова. У широкому розумінні слова під правовою пільгою слід розуміти поліпшення становища суб’єкта в різних сферах життєдіяльності людини порівняно зі стандартним шляхом наділення його додатковими правами або шляхом звільнення від виконання деяких обов’язків. У вузькому розумінні під пільгами слід розуміти наділення особи додатковими правами у сфері забезпечення пенсіями, грошовими допомогами та надання соціальних послуг.

Окремі вчені схиляються до вузького розуміння і вважають, що пільга – це закріплене юридичними нормами звільнення суб’єкта від тягаря виконання частини обов’язків. На думку Пашкової Г.Г., у праві соціального забезпечення пільги необхідно розглядати саме у вузькому (спеціальному) розумінні, оскільки вони зводяться, як правило, до повного чи часткового звільнення малозабезпечених громадян від виконання певних обов’язків у різних сферах їх життєіснування (безплатний проїзд, зниження оплати за різні послуги і т. ін). Крім того, такий підхід дозволяє більш раціонально і справедливо відреагувати на тенденції скорочення пільг і кола суб’єктів їх отримувачів [9].

З автором важко погодитись, оскільки в її розумінні обов’язки стосуються не пенсій, не допомог, а соціальних послуг. Обов’язок оплати соціальних послуг лежить у сфері цивільно-правових відносин, а не відносин у праві соціального забезпечення. Звільнення від повної чи часткової оплати наданих соціальних послуг означає не що інше, як покладення цього обов’язку на надавачів цих послуг. Таке звільнення стосується не обов’язку, а, навпаки, означає наділення особи додатковими правами – правами на отримання соціальних послуг безоплатно чи за часткову плату. Податкові пільги не пов’язуються з перекладанням їх на інших платників податків. Тому теза про звільнення від виконання деяких обов’язків не може стосуватися пільг у праві соціального забезпечення. Недосконалий механізм відшкодування господарським суб’єктом витрат за надання соціальних послуг є однією з причин необхідності реформування порядку надання та видів соціальних пільг.

Сулейманова Г.В. вважає, що пільги у праві соціального забезпечення – це надання особливих переваг окремим категоріям громадян або сім¢ям у зв’язку з тим, що їм необхідний особливий захист з боку суспільства, що дозволяє якоюсь мірою усунути несприятливі наслідки й обставини, в силу яких вони були визнані такими, які потребують особливого соціального захисту [10, с.525].

Синчук С.М. визначає соціальну пільгу як законодавче звільнення (повне чи часткове) особи від виконання нею свого обов’язку або надання їй додаткових прав при настанні соціального ризику чи за наявності в такої особи значних заслуг перед державою, що пов’язані з певними публічними подіями [11, с.202]. Указане визначення потребує уточнень. По-перше, слід говорити не про звільнення від свого обов’язку, а про взяття державою обов’язку по оплаті (повністю чи частково) наданих особі соціальних послуг. Правова природа таких звільнень від обов’язку цивільно-правового характеру в праві соціального забезпечення не досліджувалась. По-друге, право соціального забезпечення має справу не із соціальними ризиками, а із соціальними випадками (юридичними фактами). Даючи те чи інше визначення, автор зловживає терміном „соціальні ризики”.

Соціальні пільги, як і правові пільги, характеризуються такими ознаками: 1) це виключення із загальних правил, відхилення від єдиних вимог нормативного характеру, спосіб юридичної диференціації; 2) це правомірні виключення, законні вилучення, які встановлені компетентними органами в нормативних актах у відповідності зі встановленими процедурами правотворчості; 3) пільги супроводжуються більш повним задоволенням інтересів суб’єктів, полегшенням умов їх життєдіяльності. До цього переліку пропонується додати такі: 1) вони служать допоміжним по відношенню до основних видів соціального забезпечення механізмом розподілу доходів і благ (Пашкова Г.Г.); 2) закріплюються переважно у законах, якими визначаються особливості спеціального правового статусу певних категорій громадян (Синчук С.М.).

Під пільгами зазвичай розуміють переваги, додаткові права, що надаються окремим категоріям громадян. Пільги є там, де відсутні умови для рівного задоволення життєво важливих потреб. У цьому випадку пільги можуть компенсувати вказані потреби, виконуючи таким чином важливу соціальну функцію, оскільки створюють усім громадянам рівні умови для індивідуального розвитку, реалізації ними конституційних прав [12, с.43].

Пільги є одним із найважливіших юридичних засобів реалізації загальноправових принципів рівності, соціальної справедливості, гуманізму. За допомогою правових пільг абстрактні правові можливості перетворюються у можливості реальні, забезпечується досягнення справедливого впорядкування суспільних відносин, що особливо важливо в умовах формування ринкових відносин.

У даний час система соціального забезпечення України не повною мірою відповідає принципу соціальної справедливості, оскільки за допомогою основних видів соціального забезпечення не забезпечуються необхідні життєво важливі потреби малозабезпечених громадян, не створюються умови для їх життєіснування. Пільги є додатковим та допоміжним засобом, що дає можливість надолужити цю недостатність. За допомогою пільг реалізуються такі принципи соціальної справедливості, як принцип рівності, потреб, заслуг. Через це вважається, що на даному етапі існування пільг у праві соціального забезпечення є справедливим та обґрунтованим.

Механізм правового регулювання пільг формувався впродовж тривалого часу з моменту створення тієї чи іншої держави. Цей механізм у різних країнах має як спільні, так і відмінні риси.

Нормотворець здавна вживав терміни „пільга”, „привілей”. Уже в Законах ХІІ таблиць використовувались ці поняття. У римському праві було встановлено три види привілеїв: особи, речі, відомі відносини. У залежності від утилітарних критеріїв привілеї поділялись на ті, що приносять користь, і невигідні (наприклад, обмеження правоздатності за ухилення від пануючої релігії). З розвитком державності, об’ємів завдань соціально-політичного, військового і економічного характеру, які вирішувались центральною владою, практика застосування привілеїв тільки збільшувалась. Найбільше значення привілеї отримують у період феодалізму. У середньовічній Європі привілеї не тільки характеризували статус суб’єкта, його службову роль в ієрархії влади, але й регламентували навіть побутові умови життя в залежності від приналежності до якого-небудь стану: форму одягу, житло, місце на зібраннях чи в церкві і т.ін.

На землях України, що відносились до різних імперій, починаючи з часів Руської Правди, привілеї оформлялись як „пожалувані” государем виключні права, як прояв його милості і „монаршої волі”, як особливий дар, „подать” обмеженому колу суб’єктів, що належали до влади. Саме в цей період історично закладався соціально несправедливий підхід до оцінки значимості особи, що вів до порушення принципу заслуг, оскільки пільги не завжди були заслуженими. Такий підхід залишився і по сьогоднішній день. До речі, у побутовій свідомості навіть слово „привілей” означало щось недосяжне і недоступне для простої людини й асоціювалось із благородним походженням, високим службовим станом, матеріальними достатками, тобто з усім тим, що розуміється під поняттям виключності, відокремленості, вибраності, що природно викликає до себе негативне відношення основної частини суспільства.

Існуюча в сучасній Україні система пільг формувалась упродовж тривалого періоду існування Радянського Союзу за відсутності ринкових відносин і по суті своїй представляла собою комплекс заходів з компенсації заниженої оплати праці, низьких розмірів державних і трудових пенсій та допомог. Система пільг, що функціонує сьогодні в Україні, характеризується тим, що в ній, по-перше, збережені в основному ті пільги, які були введені ще в радянський період; по-друге, суттєво розширює коло громадян, які користуються пільгами; по-третє, розширений перелік пільг, що надаються.

Синчук С.М. до недоліків сучасної державної системи соціальних пільг відносить наступні: 1) відсутність системного нормативно-правового акта, яким би комплексно визначались підстави, суб’єкти, види та механізм надання соціальних пільг; 2) недосконалість механізму надання пільг, оскільки реально ними можуть скористатись не всі, хто має на них право; 3)відсутність спеціальної системи моніторингу доходів сімей, а тому важко визначити тих осіб, яким забезпечення є найбільш необхідним; 4) підприємства та організації, на які покладається обов’язок надання пільг, не мають єдиної методики обчислення фактичної вартості окремих видів пільг та методики обліку наданих пільг; 5) відсутня статистична звітність щодо фактичної вартості пільг та стану їх фінансування [11, с.203].

Пашкова Г.Г. підкреслює, що пільги встановлюються для тих суб’єктів права, інтереси яких у рамках стандартної моделі правового регулювання не можуть бути належним чином забезпечені і реалізовані в силу соціально-економічних причин. Цим самим вони створюють для цих категорій осіб приблизно рівні можливості розвитку, забезпечуючи їм рівний доступ до використання соціальних благ, реалізацію законних інтересів. Пільги – це свого роду механізм доповнення основних прав і свобод суб’єкта специфічними можливостями юридичного характеру. При встановленні пільг законодавець ставить мету – поліпшити становище окремих осіб і переводить процес задоволення їх інтересів у більш сприятливий режим порівняно із загальновстановленим. Метою пільг у праві соціального забезпечення є поліпшення матеріального становища малозабезпечених громадян шляхом створення режиму найбільшого сприяння для задоволення їх життєво необхідних потреб. Це поліпшення проводиться: 1) або шляхом звільнення повністю чи частково від виконання обов’язків (податкові звільнення, зниження плати за послуги); 2) або шляхом полегшення доступу до послуги чи блага (позачергове надання житла). Тут мова повинна йти не про звільнення від обов’язку, а про взяття державою на себе витрат по оплаті послуг, що надавались особі.

До соціальних пільг тісно примикають пільги за професійною ознакою. На думку Синчук С.М., професійними вважаються пільги, що пов’язані з професійною діяльністю їх одержувачів. Вони надаються державою з метою матеріально-побутового забезпечення працівників окремих професій (наприклад, пільги суддям, прокурорам, держслужбовцям і т. ін.) та є додатковим стимулом, заохоченням таких працівників до належного виконання ними своїх трудових обов’язків або компенсацією за відповідні умови праці. Професійні пільги не є видом соціального забезпечення, а отже, не можуть бути предметом права соціального забезпечення. Збереження професійних пільг – це лише право держави, а не її обов’язок [13, с.438-439].

Сільченко С.О. вважає недоречним використання терміна „пільги” до заходів, спрямованих на поліпшення матеріального стану окремих категорій працівників, що надаються за професійною ознакою. Забезпечуючи незалежність професійної діяльності співробітників правоохоронних органів, державних службовців, суддів та ін., держава має забезпечувати передусім належний рівень оплати їх праці, а не покладати на господарські суб’єкти частину особистих витрат цих працівників. Вважається, що розвиток правового регулювання в цьому напрямку має зазнати кардинальних змін у напрямку заміни більшості з так званих „професійних” пільг належною оплатою праці [14, с.446].

Вважається, що соціальними є пільги, що надаються для життєзабезпечення громадян у зв’язку зі зниженням рівня їх доходів нижче прожиткового мінімуму або втратою (зниженням) працездатності. Це правильно по відношенню до пільг, що надаються малозабезпеченим особам, але до соціальних належать пільги, що надаються за заслуги перед державою і які не залежать від майнового стану відповідних осіб.

Соціальні пільги не слід розглядати як додатковий вид соціального забезпечення. Вони є складовою того чи іншого виду соціального забезпечення (пенсій, допомог, соціальних послуг).

У літературі стверджується, що збереження соціальних пільг є обов’язком держави. Вона повинна забезпечити громадянам доходи не нижче від базового державного соціального стандарту – прожиткового мінімуму. Якщо сукупний дохід громадян перевищує вартісну величину прожиткового мінімуму, держава звільняється від такого обов’язку [11, с.203]. Тут слід уточнити, що збереження соціальних пільг не є обов’язком держави, а її обов’язком є виплата гідних пенсій, допомог та зарплати, тобто держава може і зобов’язана замінювати пільги на гідні пенсії, зарплати та певні допомоги.

У Російській Федерації Законом від 22 серпня 2004 року № 122-ФЗ поняття „пільги” і „заходи соціального захисту” у багатьох нормативних актах замінено терміном „заходи соціальної підтримки”.

Соціальна підтримка полягає в наданні грошових виплат чи натуральних благ як доповнення до основних видів соціального забезпечення (пенсій, допомог). Заміна терміна „пільги” терміном „соціальна підтримка”, що має свій зміст, деформувала понятійний апарат, що використовувався в законодавстві про соціальне забезпечення.

Сучасна система заходів соціальної підтримки в РФ поширюється на окремі категорії громадян і включає такі види: 1) щомісячну грошову виплату; 2) інші грошові виплати; 3) повне чи часткове звільнення від оплати комунально-побутових і інших послуг; 4) набір соціальних послуг. На відміну від державної соціальної допомоги заходи соціальної підтримки надаються без урахування матеріального стану осіб, що мають на них право [15, с.458-475].