ДОДАТКИ

5.1. ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАКТИЧНІ ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ СОЦІАЛЬНИХ ПІЛЬГ В УКРАЇНІ*

Пільгами охоплена значна частина населення України і держава неспроможна їх фінансово забезпечити. Уже більше десяти років ведуться безплідні розмови про необхідність термінового проведення реформування існуючої системи пільг. У цьому ключі розроблено ряд урядових програм, що не реалізуються як з політичних, так і з економічних причин. Актуальність вказаної теми і привернула увагу автора цієї публікації.

Проблеми пільг недостатньо досліджуються у вітчизняній правовій та економічній літературі. В основному, автори розглядають окремі питання без детального комплексного їх аналізу в цілому. Відсутні науково перевірені статистичні дані щодо існуючих пільг. Не проаналізовані нормативні джерела, які передбачають відповідні пільги, та причини, що унеможливлюють реформи у цій сфері.

Метою цієї статті є аналіз стану проведення реформування системи пільг в Україні, а також внесення пропозицій щодо вдосконалення діючого пільгового законодавства та зменшення видатків на ці потреби.

У роботах С.О. Сільченко [1] і В.М. Гончаренко [2] наведені такі визначення соціальних пільг вітчизняних фахівців:

- пільги – це встановлені законодавством переваги, що надаються особі (чи групі осіб) порівняно з іншими особами. Вони можуть полягати у звільненні тих чи інших осіб від відповідних обов’язків або наділенні їх додатковими гарантіями (І.П. Лаврінчук);

- соціальні пільги – це передбачене законодавством повне або часткове звільнення певних категорій громадян від виконання обов’язку або надання додаткових прав при настанні соціального ризику (С.М. Синчук, В.Я. Бурак);

- соціальні пільги – це закріплені законодавством переваги, додаткові права у сфері соціального забезпечення відповідно до принципів рівноправності громадян та соціальної справедливості з метою полегшення умов їхньої життєдіяльності (Б.І. Сташків);

- пільги – це надані певному колу суб’єктів, по-перше, переваги перед іншими громадянами (юридичними особами) в отриманні майнових, фінансових, правових та інших благ чи, по-друге, переваги перед іншими громадянами (юридичними особами) щодо звільнення від обтяжливих майнових, фінансових, правових та інших обов’язків (В.І. Антипов, В.А. Клименко);

- пільги – це надання кому-небудь переваг, часткове звільнення від виконання встановлених правил, зобов’язань (наприклад, податкові пільги, пенсійні пільги тощо) або полегшення умов їх виконання (І.М. Сирота);

- пільги – передбачене законодавством повне або часткове звільнення певних категорій громадян від дотримання встановлених законом загальних вимог і правил, виконання певних обов’язків (редакція Бюлетеня законодавства і юридичної практики України).

Крім того, В.М. Гончаренко цитує російських авторів, які під пільгами розуміли:

- особливі додаткові права (Панкін М.Е.);

- додаткові виплати і побутові зручності, котрі надаються тій чи іншій категорії громадян у випадках і порядку, передбачених законом (Карінський С.С.);

- матеріальні блага, послуги, переваги, що надаються окремим категоріям громадян (Андреєв В.С.).

Тлумачні словники під пільгою розуміють повне або часткове звільнення від дотримання встановлених законом загальних правил, виконання яких-небудь обов’язків.

Пашкова Г.Г. у своєму дисертиційному дослідженні під пільгами у праві соціального забезпечення розуміє юридичний засіб створення сприятливого режиму для громадян, які знаходяться у складній життєвій ситуації, що виражається у повному чи частковому звільненні від виконання певних обов’язків [3]. Неясно, що розуміти під термінами “юридичний засіб”, “сприятливий режим”, “виконання певних обов’язків”. Це надзвичайно абстрактне визначення.

У нормативно-правових актах пільги називаються по-різному: пільги, переваги (привілеї), гарантії, компенсації тощо. Перевага (привілеї) – це передбачене законодавством виключне, особливе право окремої групи осіб з конкретної категорії громадян на звільнення від дотримання чи виконання загальних вимог, правил, обов’язків. Гарантіями є передбачені законодавством умови, засоби та заходи, спрямовані на забезпечення й охорону прав та інтересів громадян. Компенсації – це передбачене законодавством фінансове або майнове (натуральне) відшкодування понесених ним витрат або втрат [4]. До пільг часто відносять субсидії, соціальні виплати, соціальні допомоги, окремі види соціального обслуговування поза стаціонарними установами, імунітети. Все це різні правові категорії і їх співставлення із пільгами вимагає окремого дослідження.

В одному із своїх рішень Конституційний Суд України вказав, що пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачено чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення життєвого рівня, що не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом [2]. Навряд чи вірним є розуміння соціальної пільги як додатка до основних джерел існування.

На думку автора, соціальні пільги – це передбачені нормативними актами додаткові до наданих права у сфері соціального забезпечення, якими наділяються одні категорії осіб по відношенню до інших з метою збільшення чи збереження наявних засобів до існування і/або отримання нових чи більш якісних соціальних послуг. Пільги стосуються обсягу наявних у певної категорії осіб прав і покладених на неї обов’язків. Повне чи часткове звільнення від виконання обов’язку слід розглядати як відповідне право, яким наділена окрема категорія осіб (наприклад: повне чи часткове звільнення від оплати наданих соціальних послуг). Пільги виражаються у правах на компенсації, субсидії та інші види соціального забезпечення. Вони стосуються матеріального права (права на окремі види матеріального забезпечення) і процедурного права (право на першочергову реалізацію конкретного виду соціального забезпечення).

Гарантії не є пільгами, навпаки, останні є їх складовою, оскільки додаткові права гарантують окремій категорії осіб більш повніше реалізувати її право на соціальне забезпечення. З іншого боку, за допомогою певних умов, засобів та заходів забезпечуються додаткові права тієї чи іншої групи осіб, тобто гарантії входять у механізм забезпечення цих прав.

Соціальні пільги не можуть бути окремим видом соціального забезпечення, так як у своїй сукупності практично охоплюють всі види соціального забезпечення. Це збірне поняття, що охоплює усі додаткові права на ті чи інші види соціального забезпечення конкретної групи громадян. Соціальні пільги є основою правового статусу відповідної категорії громадян, однією з визначальних рис, за якою особа відноситься саме до цієї групи осіб.

Пільга – оціночна категорія, що акцентує увагу на відмінностях соціального забезпечення різних груп населення, на відповідність додаткових прав принципам соціальної справедливості та рівноправності громадян. Норми, що стосуються пільг, не створюють окремого правового інституту, а є складовими правових інститутів за видами соціального забезпечення. Пільгове законодавство не піддається науковій систематизації і спроба видання відповідних збірників нормативних актів не має під собою належного підґрунтя. При їх виданні слід уникати таких термінів, як “пільги”, “переваги”, “гарантії”, оскільки вони не є окремими видами соціального забезпечення, а про їх наявність можна судити лише при аналізі вміщених у них правових актів.

Пашкова Г.Г., навпаки, вважає, що норми про пільги необхідно розглядати як міжгалузевий комплексний інститут законодавства і як внутрішньогалузевий “наскрізний” інститут та пропонує для приведення в систему багаточисельних нормативних актів, що регламентують надання пільг, прийняти єдиний комплексний акт на рівні федерального закону, у якому повинні бути сформульовані поняття і види пільг, підстави їх надання, коло суб’єктів, що мають право на пільги, порядок їх фінансування, підстави зміни пільгового статусу чи його упорядкування, порядок скасування пільг. У Росії нараховується біля 430 пільг і ним охоплено майже 2 тисячі категорій населення [5]. Охопити все це одним нормативним актом видається сумнівним.

У теорії права соціального забезпечення загальноприйнятим є те, що підставою об’єднання норм в інститути особливої частини є вид забезпечення, що надається. Група норм, об’єднаних в інститут, детально регламентує підстави, порядок і розмір конкретного виду забезпечення, що надається. В середині інституту в певну групу можуть бути виділені спеціальні норми, які встановлюють особливості в умовах і розмірах надання даного виду забезпечення для різних категорій суб’єктів. Як правило, ці норми встановлюють більш пільгові умови надання виду забезпечення. Не дивлячись на свою відносну самостійність, норми – пільги як частина входить у відповідний інститут. Пільги регулюють не самостійне суспільне відношення і навіть не частину його, а є лише можливим елементом цього відношення, пов’язаного з видом забезпечення стосовно різних категорій суб’єктів. Об’єднання цих норм не є самостійним інститутом, оскільки виокремлення цих норм проводиться за іншими критеріями, ніж поділ права соціального забезпечення на інститути [6].

Основними функціями, які виконують соціальні пільги, є: а) компенсаційна (відшкодування тимчасового зниження доходів або збільшення витрат чи зменшення споживання); б) стимулююча (сприяє залученню громадян до певних видів суспільно необхідної діяльності через створення сприятливих умов для задоволення відповідних потреб); в) оціночна (визнання особливих заслуг тієї чи іншої категорії громадян перед суспільством). Залежно від функцій, які виконують соціальні пільги, вони поділяються на компенсаційні, стимулюючі та оціночні [7].

Зараз найбільш поширеною є класифікація соціальних пільг, яку запропонував С.В. Калашников. Він поділив пільги за трьома підставами: 1) пільги, що надаються за заслуги перед державою; 2) пільги, що надаються малозабезпеченим; 3) пільги, що надаються за професійною ознакою [8]. Ця класифікація застосовується у нормативних актах і в публікаціях, які торкаються реформування системи соціальних пільг.

У літературі класифікація пільг здійснюється за такими критеріями, як: соціально-правові підстави надання пільг, конкретний зміст пільг, мета пільг, форма надання пільг, суб’єктивний склад отримувачів пільг, нормативні джерела, порядок фінансування, сфера дії. Більшість із цих критеріїв стосуються групування окремих видів соціального забезпечення, а не пільг. Науковці чи практичні працівники не мають чіткого уявлення, що таке “пільги”, яке коло питань стосується пільг і т.ін. Проблеми, що ними піднімаються, більшою мірою, відносяться до змісту та обсягу соціального забезпечення окремих категорій громадян.

Якщо під пільгами вважати відмінності у соціальному захисті громадян, то всі види соціального забезпечення є пільгами. Коли говорити про реформування системи пільг, то їх розглядають у більш звужених рамках. Перш за все, за рамки виводяться пенсійні пільги (різні умови призначення пенсій за спецзаконами та у солідарній системі, надбавки до пенсій, додаткові пенсії, можливість дострокового виходу на пенсію, пільгове зарахування стажу тощо), які розглядаються окремо при обговоренні пенсійної реформи. З цим можна погодитись, оскільки пенсійне забезпечення є головним видом соціального забезпечення, стосується практично всіх, регулюється спеціальними (пенсійними) законами, вимагає значних коштів і т.ін.

Крім пенсійних пільг, ще виділяються такі категорії пільг, як транспортні, медичні, комунальні, житлові, у сфері трудових відносин, освітні, податкові, демографічні. Не всі вони відносяться до соціальних пільг у вузькому розумінні цього терміну. У ЗМІ наводиться різна кількість видів пільг та категорій їх отримувачів. Наприклад, вказується, що пільги за соціальною ознакою мають 45 категорій громадян, 57 категорій – за професійною і 14 – за заслуги перед державою. Загалом ці 116 категорій мають право на понад 125 видів пільг (без врахування членів сім’ї пільговиків). Окрім того, є 76 видів соціальних виплат (допомоги, відшкодування, компенсації), право на які має 132 категорії громадян. Пільги надаються майже 43% населення країни [9]. На жаль, на сайті Міністерства праці та соціальної політики України відсутні переліки цих пільг та категорій їх отримувачів, а без таких даних немає що аналізувати і названі вище цифри не становлять наукової цінності.

Суттєвими недоліками системи соціальних пільг, що змушує до проведення її реформування, є: 1) відсутність систематизації нормативних актів, які стосуються пільг, що призвели до непрозорості системи соціальної підтримки; 2) завищений обсяг соціальних зобов’язань для сучасного рівня економічного розвитку України; 3) неповне фінансування соціальних зобов’язань держави, обумовлене їх завищеним обсягом; 4) недостатня адресність пільг; 5) низький рівень багатьох пільг; 6) складність отримання окремих видів соціального забезпечення (пільг) через потребу надання великої кількості документів та довідок.

Реформування існуючої системи пільг вимагає проведення клопіткої підготовчої роботи, яка ускладнена відсутністю розуміння самого поняття “пільги”. Необхідно: 1) скласти переліки: а) нормативних актів, що стосуються пільг; б) видів пільг (соціальних, професійних); в) категорій осіб, які ці пільги отримують; 2) розробити науково обґрунтовані методики обчислення вартості цих пільг та кількості їх отримувачів. Окремо потрібно виділити соціальні пільги, що передбачені нормативними актами, але не надаються. Всі ці дані розмістити на сайті Міністерства праці та соціальної політики України для широкого обговорення як науковцями, так і практичними працівниками. Це дасть можливість не тільки дійти згоди щодо розуміння поняття “пільги”, але й предметно обговорити назрілі питання проведення такої реформи. За десять років практично майже нічого не зроблено.

Адресність означає, що соціальну підтримку від держави повинні отримувати особи, рівень доходів яких нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ч.3 ст.46 Конституції України). При проведенні дискусій суперечки загострюються з приводу фактичного прожиткового мінімуму, який у кілька разів вищий за нормативний. У зв’язку з цим другою проблемою при проведенні реформування пільг є проблема прожиткового мінімуму. Якщо до уваги взяти нормативний прожитковий мінімум, то буде здійснене скорочення соціальних видатків за рахунок найбідніших верств населення. Піти на це держава, на мою думку, не повинна. Фактичний прожитковий мінімум повинен визначати незалежний від держави орган на підставі розробленої ним методики. На жаль, встановлений Верховною Радою України прожитковий мінімум на відповідний період постійно піддається критиці, але конкретні заходи щодо зміни порядку його визначення та встановлення не приймаються. Реальний прожитковий мінімум завжди буде вищий за нормативний і тому діючі прожиткові мінімуми не можуть застосовуватися при встановленні права особи на соціальну підтримку. При цьому не слід забувати, що відповідно до ст.48 Конституції України кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло. Застосування нормативного прожиткового мінімуму веде до порушення цієї конституційної вимоги.

Істотною перешкодою на шляху реформування системи соціального забезпечення є ч.3 ст.22 Конституції України, яка передбачає, що при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав, свобод. Вказане положення може стосуватися громадянських та політичних прав і свобод, але не соціально-економічних, що прямо залежать від стану економіки. Не можна об’єктивні закони економіки підміняти суб’єктивними рішеннями Конституційного Суду України. Практика показує, що рішення цього органу, що стосуються призупинення надання окремих видів соціального забезпечення, не діють, суди завалені сотнями тисяч справ, а віднайти джерела фінансування цих витрат нізвідкіля. Тут КС України повинен або змінити свою позицію, або визнавати права, що не підкріплені фінансово, неконституційними.

Відсутність коштів на соціальне забезпечення змушує Кабінет Міністрів України до розробки різних програм скорочення витрат на ці цілі. Першим документом, що отримав офіційний статус, стала Стратегія заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населення, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 року № 253 [10]. У ній вказано, що загальний обсяг пільг потребує щороку понад 29 млрд. гривень, що дорівнює річним видаткам всіх місцевих бюджетів України. Через відсутність достатніх бюджетних ресурсів витрати на надання неоплачених пільг та субсидій перекладаються на підприємства, які надають послуги, що робить їх фінансово-економічну діяльність збитковою. Частина населення, особливо в сільській місцевості, взагалі не отримує задекларованих пільг. Щорічні спроби зупинити надання пільг окремим категоріям населення створюють у суспільстві соціальну напругу. Система надання пільг, що ґрунтується на принципі відшкодування витрат підприємствам, які надають послуги (житлово-комунальні, транспортні, зв’язку тощо), залежить від тарифної політики надавачів послуг, а не від державного регулювання, що створює можливості для різноманітних зловживань під час використання бюджетних коштів.

Стратегією ставились такі завдання: 1) реалізувати принцип адресності, тобто надавати допомогу малозабезпеченим громадянам; 2) забезпечити прозорість проходження коштів з бюджетів різних рівнів від громадянина-отримувача пільги до надавача послуг; 3) ліквідувати основи взаємозаліків між бюджетами та підприємствами-надавачами послуг; 4) оздоровити фінансово-економічну діяльність підприємств і організацій, що надають послуги населенню, звільнивши їх від невластивих їм функцій; 5) покласти на органи праці та соціального захисту населення функції організації практичного впровадження і супроводження заміни пільг на адресну грошову допомогу, ведення єдиного реєстру осіб, що мають право на пільги, визначення обсягу відповідних витрат та здійснення контролю за використанням бюджетних коштів; 6) реалізувати збалансовану політику визначення розміру допомоги.

У Стратегії дана характеристика існуючого стану надання пільг. Називаються найбільш поширені пільги щодо: 1) плати за житло, комунальні послуги; 2) плати за користування паливом; 3) плати за проїзд міським пасажирським, приміським та міжміським транспортом; 4) встановлення телефону та плати за користування ним; 5) забезпечення санаторно-курортним лікуванням; 6) забезпечення спецавтотранспортом; 7) забезпечення протезами та протезно-ортопедичними виробами; 8) плати за медикаменти; 9) зубопротезування. Вказані пільги відрізняються за періодичністю їх надання (одноразові та щомісячні), ступенем персоніфікації (одноособові та сімейні) та спрямованістю (категорії населення). Розрахунки за зазначеними видатками здійснюються, в основному, у безготівковій формі.

На час затвердження Стратегії право на пільги відповідно до законодавства мали: 1) за соціальним статусом – 31% населення; 2) за професійною ознакою – 13,8% населення. Біля 13% членів домогосподарств не користувалися належними їм пільгами через стан здоров’я або відсутність певних послуг. Механізм надання пільг не є досконалим. Не існує досконалої системи обліку надання послуг, а також реального доходу сімей, що ускладнює надання пільг тим, хто потребує їх у першу чергу. На підприємствах, що надають послуги, на оплату яких затверджено пільги, а також у місцевих органах виконавчої влади відсутні єдина методика обчислення фактичної вартості окремих видів пільг, єдина методика обліку наданих пільг, єдина статистична звітність щодо фактичних витрат на пільги та стану їх фінансування. Це ускладнює перевірку достовірності розрахунку витрат за наданими пільгами і призводить до численних фінансових порушень.

У Стратегії зроблено висновок, що заміна діючих пільг на адресну грошову допомогу населенню суттєво змінить баланс соціально-економічних інтересів населення і потребуватиме формування певних економічних та соціальних передумов, а саме: 1) зростання реальних грошових доходів населення за рахунок підвищення середнього розміру заробітної плати, грошового забезпечення, допомоги та пенсій, рівня зайнятості населення; 2) стабілізації фінансової та банківської системи; 3) стабілізації споживчих цін у сфері послуг; 4) збільшення частки видатків бюджету на соціальне забезпечення та захист населення на основі продовження тенденції поліпшення макроекономічних показників; 5) забезпечення надання пільг і субсидій населенню у грошовій формі; 6) введення мораторію на запровадження нових видів пільг або розширення категорій їх отримувачів; 7) припинення практики списання або реструктизації боргів за надані послуги; 8) удосконалення механізму фінансування адресної грошової соціальної допомоги; 9) наявності у користувачів пільг та субсидій засобів обліку споживання житлово-комунальних послуг; 10) проведення тарифної реформи для запобігання перекладанню підприємствами оплати своїх збитків на користувачів послуг шляхом підвищення вартості послуг; 11) перегляду норм споживання послуг за пільговими тарифами; 12) внесення відповідних змін до актів законодавства; 13) удосконалення інституційної та організаційної структури органів праці та соціального захисту населення місцевого рівня; 14) створення необхідного для виконання цих функцій інформаційного і матеріального забезпечення, зокрема, для органів праці та соціального захисту населення.

Для запровадження адресної грошової допомоги населенню замість діючих пільг планувалось до 2006 року здійснити такі заходи: 1) розроблення законодавчої та іншої нормативно-правової бази, включаючи внесення змін до законодавства; 2) розроблення й запровадження механізму заміни діючих пільг на адресну грошову допомогу з оплати житлово-комунальних послуг на базі існуючого механізму надання житлово-комунальних субсидій; 3) затвердження розрахункових норм споживання послуг (житлово-комунальних, транспортних, зв’язку, забезпечення побутовим паливом тощо), у межах яких надаватиметься адресна грошова допомога населенню; 4) формування реєстру отримувачів адресної грошової допомоги; 5) розроблення механізму притягнення до відповідальності громадян за несплату отриманих послуг; 6) підвищення розмірів грошового забезпечення, заробітної плати та запровадження інших грошових виплат особам, які мають право на пільги за службовою ознакою (військовослужбовці, працівники правоохоронних органів, судді, працівники освіти, культури та охорони здоров’я, ветеринарні працівники, які працюють у сільській місцевості, тощо), з одночасною відміною пільг з оплати спожитих послуг; 7) зміцнення та підтримання інституційної структури проведення заміни системи пільг на адресну грошову допомогу (компенсацію); 8) проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення щодо переваг адресної грошової допомоги; 9) поширення адресної грошової допомоги на громадян, які мають пільги на медичне обслуговування, послуги транспорту, зв’язку тощо; 10) завершення у 2006 році переходу до системи надання пільг, за соціальною ознакою, передбачених законодавством, до системи надання адресної грошової допомоги населенню.

Стратегією спрогнозовані можливі негативні економічні та соціальні наслідки заміни діючих пільг на адресну грошову допомогу населенню, а саме: 1) низький рівень фінансового забезпечення пільг порівняно з реальною їх вартістю (це стосується осіб, які користуються 100 відсотковою знижкою плати за послуги) може призвести до зниження рівня соціального захисту населення і, відповідно, збільшення кількості осіб, які матимуть право на житлово-комунальні субсидії; 2) відшкодування населенню вартості пільг готівкою може спричинити зростання темпів інфляції; 3) у зв’язку з проведенням роботи з запровадження адресної грошової допомоги населенню замість пільг та субсидій виникне ряд проблем, а саме: а) необхідність підготовки населення до заміни системи пільг; б) зменшення рівня розрахунків населення за спожиті послуги; в) необхідність вишукання додаткових коштів на оплату послуг банківських установ у разі проведення через них розрахунків з громадянами, які мають право на пільги, а також здешевлення цих послуг; г) різке збільшення навантаження на структурні підрозділи органів праці та соціального захисту населення.

З метою організаційного забезпечення реалізації Стратегії планувалось: 1) утворити міжвідомчий координаційний орган (комісію) з питань заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню; 2) утворити у Міністерстві праці та соціальної політики України, місцевих органах праці та соціального захисту населення структурні підрозділи з організації практичного впровадження заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню, створення єдиного банку даних отримувачів пільг, формування законодавчої бази, проведення моніторингу, інформаційно-роз’яснювальної роботи тощо; 3) упродовж реалізації Стратегії проводити соціальний моніторинг цього процесу та регулярні соціологічні опитування населення.

На жаль, гроші на реалізацію вищевказаної Стратегії не були передбачені в бюджетах ані на 2003-й, ані на 2004 роки. У 2004 році уряд Віктора Януковича визнав постанову Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 року № 253, яку підписав А. Кінах, такою, що втратила чинність, і монетизацію припинили, за офіційною версією – через брак коштів на створення реєстру пільговиків [11].

Указом Президента України від 5 травня 2004 року № 506 “Про додаткові заходи щодо вдосконалення системи здійснення соціальних виплат громадянам” передбачалось організувати до 1 вересня 2004 року проведення публічного обговорення пропозицій щодо заміни порядку надання допомоги, пільг, компенсацій громадянам, які потребують соціального захисту [12]. На виконання цього Указу Міністерстві праці та соціальної політики України був розроблений проект Концепції забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян, що неодноразово обговорювався на різних рівнях, але так і не був схвалений через прихід до влади інших політичних сил.

У проекті Концепції вказується, що відсутність системного нормативно-правового забезпечення надання державних соціальних пільг громадянам зумовлює труднощі під час практичного застосування порядку надання пільг, установлених законом. Через відсутність реальних даних про кількість осіб, які мають право на пільги, та вартість послуг, які повинні надаватися пільговикам, унеможливлюється впровадження уніфікованих підходів до визначення розміру видатків державного бюджету на відшкодування витрат надавачам послуг. Відповідно відшкодування вартості наданих пільг юридичним особам здійснюється в межах фінансових можливостей держави, внаслідок чого знижується якість і порушується порядок надання послуг.

На підставі аналізу існуючого порядку надання пільг з точки зору ефективності соціального захисту населення отриманий результат дозволив твердити, що: 1) діючий порядок надання пільг сформовано безсистемно, без урахування особливостей економічних процесів у країні та її фінансових можливостей; 2) надмірне розширення категорій пільговиків за соціальною ознакою знецінила саму ідею надання пільг ветеранам війни та праці, ліквідаторам наслідків Чорнобильської катастрофи та іншим категоріям населення; 3) сучасне недосконале нормативно-правове забезпечення надання державних соціальних пільг не сприяє вирішенню питань соціального захисту населення і приведенню чинного законодавства соціальної спрямованості відповідно до міжнародного права; 4) пільги не виконують функції соціального захисту населення.

Концепція зосередила свою увагу на таких пільгах, як проїзд у міському пасажирському і приміському транспорті та оплата житлово-комунальних послуг. Право на пільговий проїзд у міському пасажирському транспорті має майже 30, а в міжміському – 12,9 % населення. Пільги з оплати житлово-комунальних послуг встановлено для 21,5 % населення.

Далі у Концепції підкреслюється, що на підставі аналізу співвідношення кількості законодавчо існуючих пільг до обсягу їх фактичного надання отриманий результат свідчить, що реально пільгами користуються менш 50% загальної кількості пільговиків. На той час (2004 р.) серед осіб, які мали право на пільги за соціальною ознакою, основними групами були громадяни, які мали статус ветеранів війни (близько 3,7 млн.), громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (близько 2,9 млн.), пенсіонери загальної категорії (близько 13,8 млн.), а також ветерани праці (близько 4,6 млн.). Треба зазначити, що одна і та ж особа могла відноситись до різних категорій і тому важко підрахувати кількість претендентів на певну пільгу. Численну групу становили пільговики за професійною (службовою) ознакою.

Необхідність фінансового забезпечення пільг працівникам бюджетної сфери, які мають на них право, зумовило застосування критерію прожиткового мінімуму при наданні пільг. Розмір наданих таким працівникам пільг у грошовому еквіваленті разом з їх грошовим доходом обмежується величиною прожиткового мінімуму, встановленою для працездатних осіб, і не повинен її перевищувати. Проте застосування критерію прожиткового мінімуму при наданні пільг громадянам за соціальною ознакою зумовлює значні витрати з державного бюджету, оскільки життєвий рівень забезпечення пенсіонерів-пільговиків є досить низьким. Це спонукає до пошуку інших варіантів вирішення фінансового забезпечення пільг з урахуванням фінансових можливостей держави. Основними напрямками, за якими повинна проводитися робота у сфері соціального захисту населення, є: 1) упорядкування надання пільг; 2) налагодження чіткого обліку пільговиків; 3) запровадження системного надання пільг; 4) визначення реальних розмірів бюджетних витрат, що спрямовуються на забезпечення соціального захисту громадян. Реалізація цих напрямів потребує системного та категорійного підходу надання пільг громадянам країни. Це, у свою чергу, дасть змогу впорядкувати видатки державного бюджету на забезпечення пільг окремим категоріям пільговиків за соціальною ознакою та забезпечити ефективність державного контролю за використанням бюджетних коштів. Основною метою Концепції є забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян, як правило, у грошовій формі.

Основними завданнями Концепції були: 1) забезпечення цілісності розвитку системи державного соціального захисту населення країни на засадах створення прозорих механізмів надання пільг у грошовій формі; 2) створення інституційного механізму поступового переходу на надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі; 3) розроблення соціально та економічно обґрунтованих розрахункових норм споживання послуг за видами пільг на одну особу диференційовано по регіонах; 4) уніфікація порядку обрахування вартості пільг за соціально-економічними розрахунковими нормами споживання послуг; 5) запровадження електронного соціального паспорту пільговика на базі Єдиного державного реєстру осіб, які мають право на пільги; 6) реалізація системного підходу до визначення розміру видатків державного бюджету на належне фінансове забезпечення надання пільг у грошовій формі; 7) посилення контролю за використанням бюджетних призначень, що передбачені у державному бюджеті на надання пільг у грошовій формі окремим громадянам за соціальною ознакою; 8) створення умов злагодженої роботи різних міністерств та відомств у реалізації завдань соціального захисту населення; 9) додержання прав і законних інтересів юридичних осіб, які надають послуги громадянам на пільгових умовах, шляхом своєчасного відшкодування їх втрат за фактично надані послуги у готівковій формі; 10) підготовка пропозицій про внесення змін до законодавчих актів стосовно доопрацювання механізму надання пільг у грошовій формі; 11) розроблення правових основ Соціального кодексу України.

Вказана Концепція ґрунтувалась на рішеннях Кабінету Міністрів України щодо: 1) запровадження системи персоніфікованого обліку громадян, які мають право на пільги; 2) визначення головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів, що спрямовуються на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належить вирішення питань соціального захисту населення; 3) створення Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги.

На погляд розробників, Концепція пропонує найбільш соціально виправданий варіант удосконалення системи соціального захисту громадян шляхом збереження надання пільг у безготівковій формі на базі ведення місцевими органами праці та соціального захисту населення персоніфікованого обліку громадян, які мають право на пільги, та поступового запровадження адресного надання пільг у грошовій формі (надання пільг з оплати проїзду в транспорті загального користування за карткою пільговика та одночасне запровадження механізму надання пільг у грошовій формі за згодою осіб). Це могло дати змогу забезпечити: 1) розроблення і запровадження соціально та економічно обґрунтованих розрахункових норм споживання послуг за видами пільг на одну особу диференційовано по регіонах; 2) впровадження уніфікованого порядку обрахування пільг у грошовій формі на базі соціально-економічних норм споживання послуг; 3) зменшення витрат на реалізацію соціальних програм за рахунок автоматизації складових процесів та всебічного контролю за наданням і використанням пільг; 4) ефективне використання програм соціального захисту населення шляхом ведення персоніфікованого обліку громадян, які мають право на пільги за соціальною ознакою; 5) поступовий перехід до адресного надання пільг у грошовій формі за згодою громадян, які мають право на пільги.

На основі Концепції передбачалося здійснити розроблення заходів щодо: 1) створення інституційного механізму поступового переходу на надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі через запровадження картки пільговика; 2) удосконалення механізму розрахунків між органами праці та соціального захисту населення і надавачем послуг за фактично надані послуги за карткою пільговика; 3) проведення апробації механізму надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі з оплати житлово-комунальних, транспортних послуг, послуг зв’язку та інших; 4) проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення щодо доцільності переходу на надання пільг у грошовій формі; 5) запровадження постійного моніторингу надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі; 6) розроблення соціально та економічно обґрунтованих розрахункових норм споживання послуг за видами пільг на одну особу диференційовано по регіонах; 7) підготовки пропозицій про внесення змін до відповідних законодавчих актів та розроблення законопроекту про надання пільг окремим категоріям громадян у грошовій формі.

Чергова зміна Кабінету Міністрів України не дала можливості схвалити цю Концепцію та приступити до її практичного втілення.

Наступним програмним документом стала розроблена у 2009 році Міністерством праці та соціальної політики України Стратегія упорядкування системи пільг окремим категоріям громадян до 2012 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 червня 2009 року № 594 р. У Стратегії дається перелік основних категорій громадян, які мають право на пільги, а саме: 1) ветерани праці – близько 4,6 млн. осіб, що становить 35,4% загальної чисельності осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою (13 млн. осіб) або 10% від чисельності населення України; 2) ветерани війни – близько 2,8 млн. осіб (21,5% від загальн