Основные показатели развития пенсионной системы по периодам кризисного сокращения и последующего восстановления экономики

Снижение в первый период обусловлено сокращением объема экономики (ВВП и той его части, что используется на потребление домашних хозяйств на­селения), которое со своей стороны связано с ускорением рыночных ре­форм. Формирование пенсионного фонда осуществлялось в обстановке сниже­ния производства и ускоряющейся инфляции, темпы которых намного превы­сили предположения правительства. Деньги, недостающие для выплаты пен­сий, установленных в советский период, правительство выплачивало за счет эмиссии, не обеспеченной покрытием товарами и услугами. Объем наличных ресурсов (производство и импорт), измеренный в сопоставимых ценах, сокра­щался, вследствие чего величина спроса все больше превышала размеры пред­ложения. Макроэкономическая ситуация не позволяла сохранить прежнюю покупательную способность пенсий, и тем более отсутствовали ресурсы для их повышения, без чего любую пенсионную реформу нельзя признать успешной. На деле происходило приспособление пенсионной системы к происходя­щим процессам разгосударствления и приватизации. Поэтому в действительно­сти пенсионная реформа стала по сути одним из каналов первоначального накопления частного капитала, вызывая беспрецедентное снижение уровня жизни пенсионеров, как сокращением покупательной способности пенсий, так и прак­тически полным инфляционным обесценением денежных сбережений пенсио­неров и лиц предпенсионного возраста (советские сбережения рассматривались реформаторами как «денежный навес», препятствующий стабилизации рынка). В качестве еще одного способа сокращения государственной части пенси­онных обязательств нужно упомянуть использование правительством пересмотренных правил определения стоимости прожиточного минимума. По сравнению с советским периодом его продуктовый состав был несколько со­кращен и качественно ухудшен. Установленные в декабре 1993 г. компенсации не возмещали пенсионерам потерь от инфляции. Не покрывала этих по­терь индексация пенсий, которая осуществлялась в размерах, уступавших повышению потребительских цен. Наконец, интересам первоначального накопления частного капитала явно отвечало и занижение нового уровня ми­нимальной заработной платы. Отмечаемое с конца 1990-х гг. повышение реального уровня пенсий опира­лось на возобновление роста экономики и замедление темпов инфляции. Снижение покупательной способности пенсий в предшествующий период превратило эту проблему из преимущественно экономической в социальную и политическую. Ухудшение пенсионного обеспечения стало одним из главных раздражителей, развеявших первоначальные надежды пожилого населения на улучшение жиз­ни в результате постсоветских преобразований. Как только обозначилась ста­билизация экономики, новое руководство страны по существу отказалось от прежней стратегии («шокотерапии») и осуществило ряд мер, компенсирующих пенсионерам потери предшествующего периода. При анализе, таким образом, следует различать состояние пенсионной си­стемы и влияние на нее пенсионной реформы. В 1990-е гг. положение и усло­вия ее работы вследствие общего ослабления экономики и снижения объемов производства ухудшились. Пенсионная реформа в этот период ограничилась преимущественно организационными преобразованиями (создание пенсионно­го фонда, установление компенсационных выплат к ранее назначенным пенсиям, изменение порядка корректировки прожиточного минимума). В 2000-е гг. (первое десятилетие после кризиса 1998 г.) благодаря росту экспортно-сырьевых доходов и частичному их включению в бюджет положение пенсионной системы в целом улучшилось, происходило восстановление снизившегося ранее реального уровня пенсий. Одновременно был конкретизи­рован разработанный механизм дальнейшей пенсионной реформы. Однако ее продолжение сорвал кризис 2008 г. Экономика вновь приблизилась к рубежу выбора: продолжение прежнего курса, сопряженного с вероятностью стагна­ции, или поворот к модернизации, необходимость которой была признана ру­ководством страны накануне кризиса и подготовленной «Стратегии-2020». Пенсионный фонд в его номинальном измерении (в теку­щих ценах) удалось сбалансировать еще в первый кризисный период реформ. Эта сбалансированность достигалась только применительно к существовавшему размеру пенсий; сумма поступлений в пенсионный фонд не поз­воляла увеличивать их выплату в больших размерах. Данное обстоятельство исключает трактовку факта сбалансированности пенсионного фонда как ре­зультата самой пенсионной реформы. Пенсионный фонд номинально был дефицитным в 1992-1995 гг. и 2002 г.; в остальные годы его доходы превышали сумму расходов. При этом доля без­возмездных перечислений средств из федерального бюджета до 2004 г. находилась на уровне 6-7%, в 1997 г. удвоилась до 13%; в 2005-2006 гг. их удель­ный вес резко увеличился и превысил половину всех поступлений; в кризисном 2009 г. пенсионный фонд получил в форме поступлений из федерального бюд­жета 60,4% доходов. При оценке воздействия пенсионной реформы па уровень жизни пенсионе­ров главным является изменение реального размера пенсий, их покупательной способности. Если исходить из данных Росстата о годовых индексах, в 2012 г. средняя реальная величина назначенных пенсий превышала уровень 1992 г. примерно в 2,8 раза, а уровень 1990 г. – на 45%. Но эти цифры не согласуются с динамикой ВВП как основного макроэкономического показателя. Объем ВВП в сопоставимых ценах в 2012 г., по данным статистических сборников, превысил показатель 1992 г. примерно на 41%, 1990 г. – на 14%. Сбалансированность пенсионного фонда можно рассмотреть на рисунке 10^[12]. Расходы Пенсионного фонда были максимальны в 2002 году и составляли 121%, соответственно профицит бюджета был наименьшим и составлял – 21%. Максимальный удельный вес доходов в ВВП Пенсионный фонд достиг в 2010 году (7,8%)

Влияние пенсионной реформы на пенсионную систему

Влияние на пенсионную систему реформы следует отслеживать и оценивать не по программе и комментариям к ней или перечню проведенных мероприятий, а исходя из результатов. Для анализа этих результатов полезны данные таблицы 6. Основные идеи реформы – усиление связи пенсий с прежними заработками пенсионеров как измерителями их участия в экономической деятельности, устранение уравниловки и улучшение условий жизни пенсионеров – выглядят правильными. Вопросы возникают относительно порядка и процедур реализа­ция этих принципов, их соответствия конкретным условиям проведения ре­формы. Проведение пенсионной реформы началось примерно с 2001 г., когда был введен единый социальный налог. Предприятия, независимо от форм собствен­ности, обязывались вносить его в федеральный бюджет, затем эти средства пе­речислялись во внебюджетные фонды. Преобладающая часть единого социаль­ного налога предназначалась для выплаты пенсий. Наряду с существовавшими ранее пенсионными и страховыми платежами вводился третий источник – взносы работников на, так называемую, накопительную часть пенсий. С 2005 г. Пенсионный фонд опять был включен в состав консолидированного государ­ственного бюджета. С 2010 г. единый социальный налог был заменен выпол­нявшими те же функции отчислениями на социальное страхование. Одновременно активизировалось создание негосударственных пенсионных фондов. В 2000 г. работали 262 таких фонда, в которых участвовали 3375,2 тыс. человек; из них 281,9 тыс. пенсионеров получали негосударственные пенсии. В 2011 г. число негосударственных фондов сократилось до 146, или почти вдвое, тогда как численность участников возросла по отношению к 2000 г. до 6596 тыс. человек (почти в 2 раза); численность получавших негосударственные пенсии увеличилась до 1470,9 тыс., или в 5,2 раза^[13]. В финансовом отношении макроэкономические условия пенсионной ре­формы в этот период определялись тремя главными факторами:

- образованием крупного профицита государственного бюджета вследствие резко возросшего поступления доходов от экспорта нефти, газа и других сырьевых товаров;

- уве­личением доли теневой заработной платы и соответственно ростом неплатежей единого социального налога в пенсионный фонд;

- усилением дифференциации пенсионеров по размерам получаемой пенсии.

В 2005 г. профицит консолидированного бюджета составил 8,1% ВВП; был сформирован стабилизационный фонд, который в 2007 г. увеличился до 11,6% ВВП. В начале 2008 г. он был разделен на Резервный фонд и Фонд националь­ного благосостояния, предназначенный специально для обеспечения выплаты пенсий в случае вероятного снижения цен экспортных товаров и сокращения валютных доходов бюджета. Резервный фонд предназначался, прежде всего, для финансирования при дефиците федерального бюджета. В годы кризиса эта ста­билизационная роль была выполнена. В результате величина Резервного фонда уменьшилось с 9,7% в 2009 г. до 1,4% ВВП в 2012 г. Средства Фонда нацио­нального благосостоянии для выплаты пенсий не использовались, этот фонд составлял 5,0% ВВП ^[14]. В том же 2012 г. было установлено бюджетное правило, согласно которому при экспортной цене нефти свыше пороговой дополнитель­ная выручка поступает в Резервный фонд. В 2011-2012 гг. консолидированный государственный бюджет исполнялся без дефицита. Одной из самых существенных причин ограниченности финансовых ресур­сов, не позволявшей увеличивать пенсии, являлось распространение скрытых (теневых) форм оплаты наемных работников, когда работодатели совсем не платили отчислений на социальное страхование или занижали их суммы. В 1995 г. скрытая оплата составляла 23% общей оплаты наемного труда, отражаемой в счете образования доходов; в 2000 г. ее доля увеличилась до 27,6% ^[15]. По статистической оценке, удельный вес скрытой оплаты труда в общей сумме в 2005 г. составлял 6,9%, в 2010 г. – 18,7%. Доля скрытой оплаты труда наемных работников равнялась соответственно в 2000 г. - 1,6%, в 2005 г. - 2,2%, в2010 г. - 6,6% ВВП. Налоги и страховые взносы, учитываемые в доходах пенсионного фонда (без поступлений из федерального бюджета за счет единого социального налога), в 2010 г. достигали 11,8% фонда «белой» (ле­гальной) оплаты наемных работников. При таком уровне пенсионный фонд не получал почти пятую часть полагавшихся ему доходов. Решающее воздействие на пенсионную реформу оказывали факторы макроэкономические: в первом случае они обусловили десятилетнюю отсрочку, во втором - фактическую ее приостановку после кризиса 2008 г. Очередная попытка активизировать реформу тормозится прежней причиной – несоответствием намеченных правительством мер показателям среднесрочной программы развития экономики «Стратегия-2020» по росту ВВП. Данное рас­хождение прежде всего проявляется в том, что пенсионный фонд увеличивался в основном в результате инфляционного роста доходов, его реальные источни­ки – доходы от увеличения объемов производства товаров и услуг – росли мед­ленно и не стали главными. Пенсионная реформа продолжала проводиться не в интересах работников, а преимущественно в интересах капитала, являлась ин­струментом уменьшения затрат предпринимателей и расходов государственно­го бюджета на оплату труда наемного персонала. В 2000-е гг. сталкивались два подхода к проведению пенсионной реформы, присущие общей стратегии рыночных реформ. Первый, декларируемый в ряде президентских указов, направлен на увели­чение реального уровня пенсий (предполагая компенсацию потерь пенсионеров в 1990-е гг. и частичное возмещение потерь от продолжавшейся инфляции); второй, отстаиваемый в интересах частного капитала, означает продолжение политики первого постсоветского десятилетия (снижение покупательной спо­собности пенсий и минимизация расходов государства на их номинальное увеличение). Этот подход проявлялся в монетизации льгот и ограничении расходов государственного бюджета на социальные цели; углублением его можно считать намерения ввести новую пенсионную формулу с 2015 г. Механизм монетизации льгот вначале был опробован в 2003-2004 гг. на военнослужащих и признан успешным, поскольку позволил уменьшить расходы на оборону без открытых массовых протестов бывших военных и вновь увольняемых лиц. Эта мера затрагивала получателей более высоких пенсий, увольняемых с государственной службы в относительно молодом возрасте. Распространение этого опыта на значительно большую массу пенсионеров оказалось менее «удачным», так как затронуло интересы населения с меньшим уровнем доходов, и вызвало гораздо большее недовольство. Правительство пошло на уступки, заменив обязательный порядок монетизации на добровольный. После кризиса 2008 г. эксперты финансовых ведомств в целях сокращения дефицита федерального бюджета предлагали более значительное уменьшение расходов государства на социальные цели, в том числе - на индексацию пенсий, что в значительной мере осуществлено правительством. Обострение связанных с этим социальных проблем во многом предопределило характер дискуссии о целях и механизмах ноной пенсионной реформы.

Пенсионное реформирование на современном этапе развития пенсионной системы

Восстановление экономики после кризиса 2008-2009 гг. ознаменовалось новой попыткой реформирования пенсионного фонда, основанной преимущественно на прежних, не оправдавших себя подхо­дах. Эволюция этих подходов также раскрывалась в рамках стереотипных постсоветских представлений. Министерство труда и социальной защиты РФ и Пенсионный фонд РФ вернулись к старой идее усиления сбалансированности путем увеличения при назначении пенсий верхней границы трудоспособного возраста и продолжительности трудового стажа. Вначале Министерство труда и социальной защиты РФ предлагало увеличить пенсионный возраст на 5 лет – мужчинам до 65 лет, женщинам до 60 лет, хотя средний возраст жизни мужчин составлял менее 60 лет. Эти предложения вызвали столь широкое недовольство населения, что предложение об увеличении пенсионного возраста не поддер­жало государственное руководство. Экономические ведомства занялись изобретением новой пенсионной формулы, способной не допустить дефицита пен­сионного фонда другим способом. В октябре 2013 г. появилась краткая информация об уточненных предло­жениях. Суть новых предложений заключается в добровольности выбора вре­мени выхода на пенсию (60 или 65 лет), увеличении в 4 раза (с 5 до 20 лет) трудового стажа при назначении социальных пенсий, а также введении балль­ной системы. Если трудовой стаж превысит 35 лет для мужчин и 30 лет для женщин, назначаемую пенсию пересчитают с учетом повышающих коэффици­ентов. За каждый год стажа от 30 до 40 лет для женщин и 35-45 лет для мужчин будут начисляться дополнительные трудовые баллы (до 15). Затем было объяв­лено, что мужчины при выходе на пенсию в 65 лет будут получать больше в 1,5 раза, в 70 лет - в 2 раза. В январе 2014 г. эксперты оценили возможность уве­личения пенсий при новых условиях на 33-36%. Новую пенсионную формулу намечается ввести с 1 января 2015 г., предоставив работнику право выбора сроков выхода на пенсию по действующим или новым условиям. Названные меры опять называют реформой, которая должна предотвратить дефицит бюд­жета пенсионного фонда и уйти от уравниловки. Первая цель понятна, вторая является очередной декларацией о намерениях, повторяемой свыше двух де­сятков лет. Пенсионные накопления за 2014 г. (примерно 250 млрд. руб.) намечается направить на выплату текущих пенсий, в последующие годы их обещано вернуть. Но история реформ полна еще не забытыми всеми обещаниями. Введение накопительного элемента пенсии также связывалось с возможностью повышения ее размера; фактически те, кто перевел свои страховые взносы (6% заработной платы) в накопительную часть, потеряли за 10 лет, по оценке экспертов, треть средств. Сейчас признается вероятность нарастания дефицита пенсионного фонда, особенно после 2020 г., причем упоминается даже опасность сокращения но­минального размера пенсий. Целевые показатели развития пенсионной систе­мы на перспективу формулируются следующим образом: увеличение уровня пенсий к 2030 г. до 2,5 – 3,0 прожиточных минимумов пенсионера против менее 1,8 в настоящее время; недопущение роста существующей нагрузки на бизнес; сокращение как минимум на 1,0% ВВП зависимости пенсионного фонда от до­таций федерального бюджета. Упор делается на использование внутренних резервов пенсионной системы и на то, чтобы стимулировать трудящихся работать дольше и получать легальную заработную плату. Эксперты приводят простейшую количественную проверку этих соображений. При­мем, как и предполагается новой пенсионной формулой, что работник будет трудиться еще 5 лет. При оценке ожидаемой вследствие этого денежной при­бавки к пенсии следует принять во внимание изменение ее покупательной спо­собности. Предположим, что за это время цены продолжат повышаться на 5% в год. Тогда реальная прибавка к пенсии будет не 50%, а около 18%. При годовой инфляции 6% прибавка пенсии практи­чески целиком «съедается» инфляцией. Комментарии излишни. Выгоды рабо­тающих от более позднего выхода на пенсию, как обычно, завышаются и в це­лом минимальны, а выиграют, как и задумывалось авторами новой пенсионной формулы, пенсионный фонд и федеральный бюджет. Очередной вариант продолжения пенсионной реформы обнаруживает не только организационные и финансовые трудности реализации намеченных мер, но и прямое их несоответствие главному принципу ее концепции. Новая пенсионная формула является очевидным признанием неэффективности механизма, который реально не гарантирует многим категориям пенсионеров да­же сохранения прежней покупательной способности пенсий. Теперь этот порок реформы пытаются несколько ослабить введением в пенсион­ный механизм условных балльных оценок, что делает определение размеров пенсий еще непонятнее для работников. Но главный порок в том, что населению и обществу продолжает навязы­ваться ложная идея возможности нормализации пенсионного обеспечения в отрыве от решения задач развития реальной экономики. Вместо этого для дока­зательства мнимых преимуществ реформы в оборот запускается новая серия номинальных стоимостных показателей с присущими им инфляционными и перераспределительными составляющими. Предложения о введении при определении трудового стажа балльных оце­нок не подкрепляется специальной проработкой вопроса о способах сокраще­ния уклонений предпринимателей от уплаты социальных и страховых налогов и сборов. Первые ввести легче, чем добиться более высокого уровня сбора вто­рых. Целесообразность введения баллов, аргументируемая ссылками на опыт пенсионных реформ в странах ОЭСР, ныне уже не является столь убедитель­ной, какой она могла выглядеть в 1990-е гг. – время массового увлечения идея­ми рыночного саморегулирования. Инструменты, хорошо оправдавшие себя в ОЭСР, в России из-за деиндустриализации, большего удельного веса теневой экономики, более низкого уровня жизни населения и большей его социальной дифференциации ожидаемой эффективности не показали. То же, скорее всего, случится с применением балльных оценок при назначении пенсий, тем более что практической проверки эта методика не проходила. Обстоятельства появления проекта очередной пенсионной реформы оста­ются в тумане неясностей и загадок. Содержание подготовленных документов на начало 2014 г. не известно, информация о них носит неполный и довольно противоречивый характер. Неясными остаются и причины их появления - то ли угроза возникновения в ближайшие годы дефицита пенсионного фонда, то ли осознание необходимости повышения реального уровня пенсионного обес­печения. Однако достоверных сведений об обсуждении этого вопроса в правительстве по-прежнему нет. Авторы обсуждаемых документов не удосужились объяснить, почему предлагаемая схема недопущения дефицита лучше других вариантов пенсионной политики, в первую очередь мер, способных уменьшить неуплату социальных отчислений частным бизнесом. Пенсионная система в существующем ее виде представляет механизм, в котором государство с неодинаковой полнотой и эффективностью управляет и регулирует отдельные ее звенья. Наиболее полно это регулирование охватыва­ет процесс сбора пенсионных отчислений и выплаты номинально установлен­ных пенсий. В то же время остаются менее контролируемыми и слабыми рыча­ги и инструменты, обеспечивающие реальный уровень (покупательную способ­ность) пенсий; действующий порядок их индексации не компенсирует большой части пенсионеров потерь от инфляции. Тем временем продолжение работы поручено специальной комиссии. Позиции руководителей комиссии извест­ны по их участию в подготовке прежних правительственных документов о раз­работке и осуществлении программы реформ и стратегии социально-экономи­ческого развития страны до 2020 г. Отсюда напрашивается вывод о преемственности очередной программы пенсионной реформы с идеологией и мето­дологией упомянутых документов. Речь может идти о попытке приложения к ней прежних принципов и подходов. Это обстоятельство, если судить по явно неудовлетворительным общим результатам экономических ре­форм в стране, особого доверия не вызывает.