ВВОДНЫЙ КОММЕНТАРИЙ
1. Европейский союз: от Парижского договора 1951 г. до Лиссабонского договора 2007 г.
Европейский союз представляет собой наиболее амбициозную с точки зрения целей и эффективную с точки зрения достигнутых результатов интеграционную организацию, полноценных аналогов которой пока не создано в других регионах земного шара. "Ключом" к успеху ЕС и, одновременно, причиной трудностей и кризисов, которые периодически возникают в его развитии, является особый политический механизм развития европейской интеграции. Этот механизм базируется на сочетании трех основополагающих начал <5>: -------------------------------- <5> Вместе взятые, эти начала образуют суть так называемого "коммунитарного метода" интеграции (от франц.: Communaute-Сообщество), разработанного в 1950 г. французскими политиками Ж. Монне и Р. Шуманом и положенного в основу прообраза Европейского союза - Европейского объединения угля и стали (см. ниже). Подробнее о коммунитарном методе см.: Право Европейского союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2002. С. 68 - 70.
- во-первых, ограничение суверенитета государств-членов Европейского союза в пользу наднациональных (надгосударственных) органов власти на европейском уровне, уполномоченных издавать обязательные предписания как для самих государств и их органов, так и для их граждан и юридических лиц. "Никогда еще в прошлом - констатировал премьер-министр Бельгии Г. Верховстадт, - столько стран добровольно не уступали часть своего суверенитета ради мира и процветания" <6>. -------------------------------- <6> См.: Verhofstadt G. Les etats-Unis d'Europe. Bruxelles: editions Luc Pire, 2006. P. 13.
В этой связи широкий круг экспертов и, в частности, Генеральный директор Юридической службы Совета Европейского союза Ж.-К. Пирис, уже сегодня квалифицируют ЕС как "частично федеративный Союз" ("Union partiellement federale"), не являющийся, впрочем, полноценным государством <7>; -------------------------------- <7> См.: Piris J.-C. L'avenir de l'Union europeenne apres le referendum du 29 mai 2005 sur le traiteconstitutionnel // Conseil d'Etat. Rapport public 2007. Jurisprudence et avis 2006. L'administration francaise et l'Union europeenne: Quelles influences? Quelles strategies? Paris: La Documentatiton francaise, 2007. P. 370.
- во-вторых, активная вовлеченность каждого государства-члена ЕС с правом решающего голоса (но все реже с правом вето) в процесс выработки и принятия решений на европейском уровне, что позволяет многим специалистам говорить о совместном осуществлении государственного суверенитета в рамках ЕС и даже о слиянии суверенитетов отдельных стран Европейского союза в комплексный "европейский суверенитет"; - в-третьих, постепенность интеграционных процессов, которые последовательно развиваются путем реализации конкретных начинаний сначала в узких секторах (уголь и сталь в начале 1950-х годов) и на небольшой территории (6 государств-членов в 1950-е - 1960-е годы) <8>, затем - по все более широкому кругу вопросов и на пространстве все возрастающего количества стран Европы (с 1 января 2007 г. - 27 государств-членов) <9>. -------------------------------- <8> Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ. <9> См. ниже и статью 52 Договора о Европейском союзе.
Именно постепенный характер формирования ЕС послужил причиной того, что эта организация была учреждена не сразу в целостном виде, а создавалась по частям, которые впоследствии и образовали конструкцию, получившую название "Европейский союз". Исторически первым учредительным документом ЕС поэтому стал не Маастрихтский договор 1992 г. (Договор о Европейском союзе), а Парижский договор 1951 г. <10>, официальное название этого документа - Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС) <11>. -------------------------------- <10> Подписан 18 апреля 1951 г. в Париже; вступил в силу 23 июля 1952 г. Парижский договор был заключен сроком на 50 лет и прекратил действие с 24 июля 2002 г. <11> Дословно: Договор об учреждении Европейского сообщества угля и стали. Перевод "Объединение" используется в силу традиции, но является менее точным.
Как видно из наименования учрежденной Парижским договором 1951 г. организации, Европейское объединение угля и стали было призвано осуществлять свою деятельность в узкоспециальных, но особенно важных в то время отраслях экономической жизни - угледобывающей и сталелитейной промышленности - с целью создания в этих (и только в этих!) отраслях единого экономического пространства, названного "общий рынок угля и стали". Для скорейшего формирования такого рынка и управления им стороны Парижского договора согласились передать часть своих законодательных, административных и судебных полномочий на европейский (надгосударственный) уровень, то есть новым органам власти ЕОУС, получившим общее наименование "институты" (ныне - институты Европейского союза). После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка перенести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сообщества, который должен был объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сообщества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания - Франции. Директор Центра прикладных политических исследований Мюнхенского университета профессор Вернер Вайденфельд рассматривал ЕОС в качестве первой попытки создания Конституции ЕС <12>. -------------------------------- <12> International Politik. 2004. N 7. P. 12.
Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере, в которой в 1957 г. был совершен важный прорыв: в продолжение хорошо себя зарекомендовавшей на примере ЕОУС отраслевой организации, в надежде принципиально решить энергетическую проблему все шесть участников Договора о ЕОУС договорились создать Европейское сообщество по атомной энергии Евратом для совместного освоения энергии атома в мирных целях. Более того, государства-члены ЕОУС договорились перенести его принципы на все отрасли народного хозяйства, а именно, создать между собой полноценный "общий рынок" (без привязки к отдельным секторам). Юридическим результатом этих договоренностей стало подписание между шестью государствами-членами ЕОУС того времени двух Римских договоров 1957 г. <13>: -------------------------------- <13> Подписаны в Риме 25 марта 1957 г.; вступили в силу 1 января 1958 г. Римские договоры 1957 г. заключены на неограниченный срок и действуют по сей день.
- Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (Договора о ЕЭС) <14>; -------------------------------- <14> С 1 ноября 1993 г. из названия этого документа и учрежденной им организации было исключено прилагательное "экономическое": "Договор об учреждении Европейского экономического сообщества" (Договор о ЕЭС). Примечание: в настоящем издании аббревиатура "ЕС" используется в зависимости от контекста для обозначения как Европейского сообщества, так и Европейского союза. При необходимости значение данной аббревиатуры оговаривается в специальных примечаниях.
- Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договора о Евратоме/Договор о ЕСАЭ) <15>. -------------------------------- <15> Оба сокращенных названия Европейского сообщества по атомной энергии являются официальными. В настоящем комментарии используется более привычная аббревиатура Евратом (Euratom). Напротив, в новой редакции учредительных документов Европейского союза и в самом Лиссабонском договоре 2007 г., как правило, употребляется второй вариант - ЕСАЭ (франц.: CEEA; англ.: EAEC).
Римские договоры, прежде всего Договор о ЕЭС, стали ключевыми источниками, на основании которых развивалась европейская интеграция все последующие 50 лет. С их вступлением в силу появился термин "Европейские сообщества"; (или "Сообщества"). Он обозначает три однотипные организации интеграционного типа, параллельно функционирующие между сторонами Парижского и Римских договоров ("государства-члены Европейских сообществ"). Компетенция первой организации (ЕЭС) охватывает всю экономическую сферу, за исключением угольной, сталелитейной промышленности и атомной энергетики; две другие организации (ЕОУС и Евратом) действуют в секторах, указанных в названии этих Сообществ. В силу общности целей, похожего внутреннего устройства и одинакового состава трех Сообществ неизбежно должен был возникнуть вопрос об их преобразовании в единую интеграционную организацию или, как минимум, об объединении их руководящих органов (институтов) во избежание дублирования функций и конфликтов компетенции между тремя "еврократиями". Был избран второй, минимальный и более осторожный вариант: Парижский и Римские договоры остались в силе, однако руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома на основании специальных соглашений были реорганизованы в единый "институциональный механизм";: Совет Европейских сообществ (ныне Совет Европейского союза), Ассамблея Европейских сообществ (Европейский парламент), Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Суд Европейских сообществ <16>. -------------------------------- <16> Создание единого институционального механизма Европейских сообществ было реализовано в два этапа. Сначала одновременно с Римскими договорами была подписана "Конвенция о некоторых общих институтах", создавшая для ЕЭС, ЕОУС и Евратома единые Ассамблею и Суд. Процесс объединения завершил Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ (неофициальное название: "Договор о слиянии"), подписанный в 1965 г. и вступивший в силу в 1967 г.
В результате с 1967 г. три Европейских сообщества de facto превратились в единую интеграционную организацию, формально сохранив каждый свою особую "юридическую личность" и правосубъектность на международной арене (в частности, соглашения с зарубежными государствами по вопросам атомной энергии по сей день заключаются от имени Евратома). Несмотря на трудности и конфликты, которые имели место в 1950-е - 1960-е годы (наиболее серьезными были нератификация Договора об учреждении Европейского оборонительного сообщества и так называемый "кризис пустого кресла", вызванный временным отказом Франции от участия в работе институтов ЕЭС во второй половине 1965 г.), интеграция стран Сообществ развивалась достаточно успешно. Уже на этом этапе она достигла некоторых значимых результатов. Главным среди них стало создание в 1968 г. единой таможенной территории ЕЭС с общим таможенным тарифом в 1968 г. ("таможенный союз"). Этот шаг, в свою очередь, дал возможность ввести в действие единую внешнеторговую политику ЕЭС ("общую торговую политику") по отношению к зарубежным государствам ("третьим странам"), которая со временем перейдет в исключительную компетенцию Европейского союза (см. ниже раздел 2 комментария). Одновременно получили развитие другие направления "общей политики", переданной государствами-членами в компетенцию ЕЭС: общая сельскохозяйственная политика, политика конкуренции и т.д. Достигнутый прогресс, в свою очередь, дал импульс новому "витку" интеграционных процессов в рамках Европейских сообществ, который приходится на 1970-е - 1990-е годы. Наиболее крупными событиями на этом этапе стали: - бюджетные реформы, которые выразились в создании "общего бюджета Европейских сообществ", формируемого при участии Европейского парламента с правом решающего голоса (ранее его мнение носило только консультативный характер) и за счет "собственных ресурсов", одним из компонентов которых стали пошлины с товаров, пересекающих единую таможенную границу ЕЭС. Одновременно с созданием общего бюджета был образован единый контрольный орган Европейских сообществ, впоследствии признанный одним из институтов Европейского союза - Счетная палата <17>; -------------------------------- <17> Бюджетные реформы юридически были реализованы посредством двух "бюджетных договоров 1970 и 1975 г., которые вносили поправки в Парижский 1951 г. и Римские 1957 г. договоры, а также на основании решения Совета Европейских сообществ от 21 апреля 1970 г. о замене финансовых взносов государств-членов собственными ресурсами Сообществ.
- начало демократизации институционального механизма Европейских сообществ за счет усиления полномочий Европейского парламента (Ассамблеи), в частности, в бюджетной сфере. С конца 1970-х годов депутаты представительного института Сообществ стали избираться всеобщим прямым голосованием граждан, что приблизило его статус к традиционным парламентским учреждениям государств <18>; -------------------------------- <18> Акт о прямых выборах представителей в Ассамблею (Европарламент) был утвержден 1976 г. Первые прямые выборы депутатов Европарламента состоялись в 1979 г. и проводятся затем каждые 5 лет.
- на рубеже 1960-х - 1970-х годов была предпринята первая попытка перехода государств-членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок ступень экономической интеграции - "экономический и валютный союз";. Последний предполагает тесную координацию всей экономической политики государств-членов - "экономический союз", и необратимое фиксирование обменных курсов национальных валют вплоть до введения единой денежной единицы - "валютный (денежный) союз". Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х годов. Однако именно в 1970-е годы в качестве прообраза будущего "евро" законодательством ЕЭС была введена общая "корзинная валюта" государств-членов - ЭКЮ (англ.: European Currency Unit - Европейская валютная единица). На основе ЭКЮ стал функционировать механизм валютных (обменных) курсов, обеспечивший стабилизацию и большую устойчивость денежного рынка ЕЭС. На период 1970-х годов также приходится освоение государствами-членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамками экономической сферы жизни. Ими стали общая "европейская" внешняя политика и правоохранительное сотрудничество. Первая была призвана добиться того, чтобы государства-члены Сообществ выступали единой силой на международной арене и, за счет этого, обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом <19>. -------------------------------- <19> Первым крупным достижением общей внешней политики стало совместное выступление государств-членов при подготовке и подписании Заключительного акта Совещания по Безопасности и Сотрудничеству в Европе 1975 г. ("Хельсинского акта").
Правоохранительное сотрудничество и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности. Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не получивших изначально даже юридического закрепления <20>. -------------------------------- <20> Для разработки "европейской" внешней политики в 1970 г. государства-члены образовали так называемое "Европейское политическое сотрудничество" (ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совместных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/правительств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству государств-членов в области внешней политики.
Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осуществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компетентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г. при подписании Договора о Европейском союзе. Такое положение дел, конечно, было далеко от идеала, поэтому уже в 1970-е годы начал обсуждаться вопрос: не лучше ли объединить все существующие интеграционные проекты государств-членов в экономической, внешнеполитической, и правоохранительной сферах в целостную интеграционную конструкцию под названием "Европейский союз"? Поставленный вопрос удалось решить положительно в 1992 г. с заключением Договора о Европейском союзе. Ему предшествовало подписание и вступление в силу другого важного источника - Единого европейского акта 1986 г., который стал своеобразной генеральной репетицией перед учреждением Союза в целостном виде. Этот документ с многообещающим названием являлся первой крупномасштабной реформой учредительных документов Европейских сообществ (прежде всего Договора о ЕЭС 1957 г.) с момента их заключения <21>. Реформа Единого европейского акта концентрировалась на двух главных направлениях: -------------------------------- <21> По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, главным образом, набор поправок в Договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с "бюджетными договорами" начала 1970-х годов (см. выше) и будущими ревизионными договорами Европейского союза в целом (Амстердамский 1997 г., Ниццкий 2001 г. и, наконец, Лиссабонский 2007 г. договоры). Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наиболее объемном разделе II: "Положения об изменении договоров, учреждающих Европейское сообщество". Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е гг. (см. выше): "Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики". Вводный раздел I посвящался положениям общего характера ("Общие положения"), а последний раздел IV - заключительным и переходным положениям ("Заключительные и переходные положения").
- во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, получившего отныне государственно-подобное обозначение "внутренний рынок"; Сообщества; - во-вторых, реформа "институционального механизма"; Европейских сообществ в сторону повышения его эффективности, с одной стороны (за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне), и демократизации, с другой стороны (за счет расширения полномочий Европейского парламента в законодательной и иных сферах). Эти направления институциональной реформы впоследствии продолжат развиваться при каждом новом пересмотре учредительных документов ЕС, включая Лиссабонский договор 2007 г. Договор о Европейском союзе 1992 г. (неофициальное название: Маастрихтский договор) <22> стал результатом работы двух межправительственных конференций государств-членов Сообществ, проходивших в 1989 - 1991 гг. Первая посвящалась подготовке юридических основ для создания экономического и валютного союза, кульминацией которого стало введение единой денежной единицы "евро" (с 1999 г. в безналичной, с 2002 г. - в наличной форме). Вторая конференция занималась вопросами построения политического союза. Именно в ее рамках было определено современное внутреннее устройство Европейского союза, которое принято называть структурой трех "опор". -------------------------------- <22> Подписан 7 февраля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды); вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Суть этого устройства заключается в следующем: организация Европейский союз создается не как полностью единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т.д.), а как сумма трех автономных правопорядков - трех "опор". Данные "опоры" географически охватывают одни и те же страны (государства-члены Европейского союза), управляются одними и теми же руководящими органами (институты Европейских сообществ, отныне ставшие институтами Европейского союза в целом), но функционируют по разным правилам с большим (первая "опора") или меньшим (вторая и третья "опоры") ограничением государственного суверенитета. Первая "опора"; Европейского союза - это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е годы. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание <23>. -------------------------------- <23> Разделы II - IV Маастрихтского договора (Договора о Европейском союзе) в этой связи имели ревизионный характер, являлись набором поправок в Договоры о ЕЭС, ЕОУС и Евратоме: "Положения, вносящие изменения в Договор об учреждении Европейского экономического сообщества с целью образовать Европейское сообщество" (раздел II); "Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали" (раздел III); "Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии" (раздел IV).
Если оставить за скобками ЕОУС и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена (причем ЕОУС прекратило существование в 2002 г. в связи с истечением пятидесятилетнего срока действия Парижского договора), то первая "опора" может быть сведена, в основном, к одной организации - Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС. Именно после вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм "Европейское сообщество - Европейский союз";, которые оба в русском языке могут обозначаться аббревиатурой ЕС. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского союза, в настоящее время (до вступления в силу Лиссабонского договора) реализуется в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. - Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.) <24>. -------------------------------- <24> Ее основным источником сегодня является часть третья Римского договора под названием "Политика Сообщества", включающая двадцать один раздел.
То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или, реже Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права <25>. Именно Европейское сообщество, а не Союз выступает официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных учреждений. -------------------------------- <25> Базовый документ, регулирующий взаимоотношения России и Европейского союза - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г. - был подписан нашей страной также не с Союзом в целом, а с Европейскими сообществами и их государствами-членами.
К ведению институтов Европейского союза на основании его собственного учредительного договора (Маастрихтского договора 1992 г.) относятся только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е годы: - общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) - вторая "опора"; <26>; -------------------------------- <26> Раздел V Договора о Европейском союзе "Положения об общей внешней политике и политике безопасности".
- сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) - третья "опора"; <27>. В рамках третьей "опоры" институты и другие инстанции ЕС осуществляют координацию мероприятий государств-членов по вопросам борьбы с преступностью, а также издают правовые акты, направленные на гармонизацию (сближение) их уголовного и уголовно-процессуального права <28>. -------------------------------- <27> Раздел VI Договора о Европейском союзе "Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел". <28> Название "сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" было введено с 1 мая 1999 г. До этого третья "опора" именовалась "сотрудничество в области правосудия и внутренних дел". Изменение названия свидетельствует о сужении сферы действий Союза в рамках этой опоры, что говорит о способности Европейского союза более реально оценивать свои возможности и в необходимых случаях вносить коррективы и временно отступать. Сценарий развития событий - проект Европейской конституции 2004 г. - Лиссабонский договор 2007 г. - яркое тому подтверждение.
Вследствие такого комплексного устройства термин "Европейский союз" в настоящее время имеет двойственный характер, что создает сложности в его употреблении: - в одних случаях под Европейским союзом понимаются все три составные части ("опоры") этой организации, связанные друг с другом единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов (институтов); - в других случаях термин "Европейский союз" относится только к двум дополнительным сферам интеграции, непосредственно регулируемым Маастрихтским договором, то есть к ОВПБ и СПСО (второй и третьим "опорам"). Отсюда распространенные выражения: "Европейское сообщество и Европейский союз" (или "Европейские сообщества и Европейский союз"), "право Сообщества" и "право Союза" и т.д. На исходе XX века учредительные документы Европейского союза и Европейских сообществ дважды подвергались значительным преобразованиям: сначала Амстердамским договором 1997 г. <29>, затем Ниццким договором 2001 г. <30>. -------------------------------- <29> Подписан 2 октября 1997 г.; вступил в силу 1 мая 1999 г. Полное название документа: "Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты". <30> Текст Ниццкого договора был подготовлен и одобрен на политическом уровне по итогам встречи в верхах в Ницце в конце 2000 г., то есть еще в XX столетии. Его официальное подписание состоялось 26 февраля 2001 г.; Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 г. Полное название документа: "Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты".
Непосредственной причиной подписания обоих договоров, имевших ревизионный характер (содержали поправки к Парижскому 1951 г., Римским 1957 г. и Маастрихтскому 1992 г. договорам), являлась необходимость подготовить Европейский союз к самому масштабному за всю его историю расширению на Восток: к 15 государствам-членам, входившим в его состав в 1995 г. <31>, должны были присоединиться еще 12 стран Восточной Европы и Средиземноморья <32>. -------------------------------- <31> Напомним, что первоначально Европейские сообщества насчитывали всего 6 государств (Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). В 1973 г. государств-членов стало 9 (присоединение Великобритании, Ирландии, Дании), в 1981 г. 10 (присоединение Греции), в 1986 г. 12 (присоединение Испании и Португалии). Наконец, в 1995 г. уже непосредственно в Европейский союз (включая Европейские сообщества) вступили Австрия, Финляндия и Швеция. Кроме того, в 1990 г. вследствие объединения Германии территория Европейских сообществ и Союза стала охватывать немецкие земли, образованные на месте бывшей ГДР. В этот же период из состава Сообществ и Союза также вышла автономная территория Дании - Гренландия (с 1985 г.). <32> Это присоединение состоялось уже в начале XXI века: с 1 мая 2004 г. новыми государствами-членами Европейского союза стали Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Латвия, Литва, Эстония, Кипр (Республика Кипр) и Мальта; с 1 мая 2007 г. в Союз вступили Болгария и Румыния. Официальными государствами-кандидатами на присоединение к Союзу в 2007 г. являлись Македония, Хорватия и Турция.
Основное содержание Амстердамского и Ниццкого договоров заключалось в институциональной реформе ЕС. Они продолжили линию, намеченную Единым европейским актом 1986 г.: с одной стороны - сделать Европейский союз более сильным и эффективным (за счет сокращения количества вопросов, где государства-члены еще имеют право вето, создания новых органов и процедур ЕС, расширения компетенции европейских институтов и т.д.), с другой стороны - сократить "дефицит демократии" в функционировании ЕС (главным образом за счет дальнейшего повышения роли Европейского парламента). Важным шагом в сторону гуманизации и демократизации интеграционных механизмов ЕС стало принятие первой в его истории Хартии об основных правах, текст которой разрабатывался специальным учредительным собранием ("Конвентом") параллельно с Ниццким договором и был торжественно провозглашен Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Европейской комиссией 7 декабря 2000 г. (см. предисловие и пункт 2.5 комментария) <33>. --------------------------------
Подготовлен для системы КонсультантПлюс Комментарий к Хартии Европейского союза об основных правах (под ред. С.Ю. Кашкина) включен в информационный банк.
<33> Подробнее о подготовке и содержании Хартии см.: Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юриспруденция, 2001.
Проведенные в Амстердаме и Ницце реформы в целом имели прогрессивный, но достаточно осторожный и не всегда последовательный характер (один из наиболее характерных примеров - отказ государств-членов при подписании Ниццкого договора инкорпорировать Хартию об основных правах в учредительные документы ЕС). Кроме того, реформы 1997 - 2001 гг. оставили в неизменном виде внутреннюю структуру организации "Европейский союз" (структуру трех "опор"), которая является излишне сложной и малопонятной для рядовых граждан. В этих условиях в конце 2001 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов в пригороде Брюсселя Лаакене принимается историческое решение о проведении полной ревизии правовых устоев ЕС. Ее результатом должна была стать подготовка единого конституционного договора ЕС, призванного заменить все ранее принятые учредительные документы организации ("Декларация о будущем Союза"; или "Лаакенская декларация";). Как и в случае с Хартией об основных правах, для подготовки проекта первой Европейской конституции было созвано специальное учредительное собрание ("Европейский конвент") в составе представителей парламентов и исполнительных органов всех государств-членов, государств-кандидатов, а также самого Европейского союза (наибольшую часть членов Конвента составляли парламентарии - депутаты национальных парламентов и Европейского парламента). Председателем Европейского конвента был утвержден один из наиболее опытных европейских политиков, бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен <34>. -------------------------------- <34> Подробнее о подготовке Европейской конституции и содержании этого документа см.: Конституция Европейского союза с комментарием / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Инфра-М, 2005.
В результате сложной, кропотливой и продолжительной работы, длившейся около полутора лет и неоднократно находившейся на грани срыва, Европейский конвент в июле 2003 г. подготовил проект Европейской конституции. После доработки в ходе межправительственной конференции, также сопровождавшейся интенсивными дискуссиями, документ был официально подписан руководителями всех государств-членов ЕС под названием "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" 2004 г. <35>. -------------------------------- <35> В качестве символического шага подписание текста Конституции состоялось в Риме 29 октября 2004 г. в том самом зале, где в 1957 г. были подписаны тексты Римских договоров, учредивших Европейское сообщество и Евратом.
Проект Европейской конституции, вопреки утверждению ряда "евроскептиков", отнюдь не превращал ЕС в подобие сверхгосударства и, напротив, сохранял за его государствами-членами ключевые рычаги воздействия на европейский интеграционный процесс (в том числе право вето по ряду "чувствительных" вопросов). Тем не менее этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживают демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию уже почти всей Западной и значительной части Восточной Европы. В этом отношении Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, являлся несомненным прогрессом в сравнении с действующими учредительными документами Европейского союза. Вот лишь краткий перечень нововведений проекта Европейской конституции 2004 г.: - упрощение внутреннего устройства Европейского союза за счет ликвидации структуры трех "опор"; - кодификация всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС; - признание Хартии Европейского союза об основных правах в качестве составной части конституционного договора и, соответственно, высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС. Одновременно с этим предусматривались право и обязанность Союза присоединиться к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, что должно открыть путь к обжалованию действий и решений его институтов в Европейском суде по правам человека; - закрепление впервые в истории ЕС системы "демократических принципов" его функционирования (принципы демократического равенства, представительной демократии и др.); - модернизация внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции Европейского союза; - более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между Европейским союзом и государствами-членами за счет признания и определения разных "категорий компетенции" ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами; - широкомасштабная институциональная реформа, способствующая дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне; - наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на законодательный процесс ЕС. Важно отметить, что Европейская конституция 2004 г. впервые прямо признала за государствами-членами право на свободный выход из состава Европейского союза. Кроме того, будучи, как и прежние учредительные документы ЕС, договорной по своему происхождению, для вступления в силу и последующего пересмотра она нуждалась в согласии (ратификации) со стороны всех без исключения государств-членов. Именно на стадии ратификации Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, возникли проблемы, которые в итоге помешали ему стать действующим источником права. Источником этих проблем стали два старейших государства-члена, в которых референдумы о ратификации Конституции 2004 г. дали негативный результат - Франция и Нидерланды (еще в двух государствах-членах, где проект Европейской конституции также выносился на референдум, - Испании и Люксембурге - исход народного голосования был положительным). В прессе и научной литературе назывался широкий спектр причин отрицательного голосования французских и нидерландских граждан. Многие, а, возможно, и большинство из этих причин, не связаны с самим текстом проекта Европейской конституции 2004 г.: - желание высказать порицание непопулярным в то время правительствам своих стран (своеобразный "вотум недоверия"); - опасения по поводу дальнейшего расширения состава Европейского союза на восток, особенно, по поводу приема в ЕС Турции; - протест против высокого уровня безработицы, усиления нелегальной иммиграции и других негативных явлений в современном европейском обществе. Высказывались и упреки по поводу самого проекта Европейской конституции, в частности, его крайне большого объема (порядка 500 страниц). С другой стороны, к моменту проведения референдумов во Франции и Нидерландах (май - июнь 2005 г.) проект Европейской конституции уже был ратифицирован десятью государствами-членами Союза, в том числе крупнейшим из них - Германией. Впоследствии (несмотря на фиаско французского и нидерландского референдумов) в поддержку Европейской конституции высказались еще восемь парламентов или непосредственно народов (в Люксембурге) стран ЕС. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, в итоге был ратифицирован восемнадцатью государствами-членами, не ратифицирован двумя, а еще семь государств-членов не определили свою позицию (не проводили ратификационных процедур) <36>. -------------------------------- <36> В последнюю группу вошли Великобритания, Дания, Ирландия, Польша, Португалия, Швеция, Чехия.
Поскольку для вступления в силу проекта Европейской конституции требовалась ратификация со стороны всех государств-членов, а ратификацию провели только 2/3 из них, ввести документ в действие оказалось невозможным. После двухгодичного "периода обсуждения", объявленного в июне 2005 г., из этой ситуации был найден следующий выход: основные положения конституционной реформы будут реализованы в жизнь, но не в форме Европейской конституции, а с помощью поправок в действующие учредительные документы ЕС <37>. -------------------------------- <37> Рассматривались и другие варианты "спасения" проекта Европейской конституции. Наиболее демократическим из них являлось бы вынесение ее в неизменном или скорректированном виде на повторные народные голосования французских и нидерландских граждан. Такой вариант уже имел прецеденты в истории ЕС: граждане Дании лишь со второй попытки (на повторном референдуме) дали согласие на ратификацию Договора о Европейском союзе 1992 г.; то же самое (два референдума) имело место в Ирландии при ратификации Ниццкого договора 2001 г.
Решение провести конституционную реформу в виде модернизации учредительных документов "старого" Европейского союза (то есть Договора о Европейском союзе 1992 г. и Договоров 1957 г., учреждающих Европейское сообщество и Евратом), было принято 21 - 22 июня 2007 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов <38>. -------------------------------- <38> Conseil europeen de Bruxelles, 21 et 22 juin 2007. Conclusions de la presidence. Annexe I. Bruxelles, le 23 juin 2007. Doc. 11177/07. P. 15.
По итогам этой встречи был определен мандат для предстоящей межправительственной конференции (МПК - CIG) <39>, которая приступила к работе уже в следующем месяце (23 июля 2007 г.) <40>. Основная часть работы этой конференции протекала в рамках Группы правовых экспертов (Groupe des experts juridiques), которой предстояло трансформировать нормы проекта Европейской конституции в статьи-поправки будущего Лиссабонского договора <41>. -------------------------------- <39> CIG - Conference intergouvernementale (франц.). <40> Скорректированный мандат МПК содержался в документе N 11222/07 (Doc. 11222/07) Председателя Совета Европейского союза от 27 июня 2007 г. Правила организации и проведения МПК были сформулированы в информационном письме Председателя Совета Европейского союза от 17 июля 2007 г. "Созыв Межправительственной конференции". См.: Note de transmission de la presidence du 17 juillet 2007. Convocation d'une Conference intergouvernementale. Bruxelles, le 19 juillet 2007. Doc. 12004/07. <41> Проект Лиссабонского договора в результате был подготовлен максимально быстро. Его официальное представление и опубликование Председателем Совета Европейского союза состоялось уже 23 июля 2007 г., то есть в день открытия Межправительственной конференции. См.: Projet de traitemodifiant le traitesur l'Union europeenne et le traiteinstituant la Communauteeuropeenne - Articles 1 - 7 du traitemodificatif (doc. CIG 1/07); Projet de traitemodifiant le traitesur l'Union europeenne et le traiteinstituant la Communauteeuropeenne - Protocoles (doc. CIG 2/07); Projet de declarations (doc. CIG 3/07); Projet de traitemodifiant le traitesur l'Union europeenne et le traiteinstituant la Communauteeuropeenne - Projet de preambule (doc. CIG 4/07). Bruxelles, le 23 - 24 juillet 2007.
Межправительственная конференция в основном завершила свою работу в октябре 2007 г., когда на встрече в верхах в Лиссабоне 17 - 18 октября 2007 г. проект "Договора о реформе" ЕС был одобрен руководителями всех его государств-членов <42>. -------------------------------- <42> Выбор Лиссабона в качестве места проведения встречи в верхах и места подписания "Лиссабонского договора" обусловлен тем, что в соответствии с установленным в ЕС графиком пост Председателя Совета Европейского союза и Председателя МПК во второй половине 2007 г. занимала Португалия. Аналогичным образом, Ниццкий договор был одобрен на встрече в верхах в Ницце в декабре 2000 г., на территории Франции как государства-председателя Совета Европейского союза в указанный период.
Следующие два месяца были посвящены технической и языковой корректуре документа на базе его оригинальной (франкоязычной) редакции. Эту работу вновь проводили правовые эксперты МПК ("юристы-лингвисты" из Юридической службы Совета Европейского союза). Наконец, 13 декабря 2007 г. этот документ был официально подписан на всех двадцати трех официальных языках ЕС, которые являются равно аутентичными (имеют одинаковую силу). Его полное название: "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества";; краткое - "Лиссабонский договор";. Неофициально (в литературе и средствах массовой информации) он часто именуется "Договором о реформе" (англ.: Reform Treaty; франц.: traitemodificatif). Процесс ратификации и вступления в силу Лиссабонского договора планируется осуществить также максимально оперативно - уже к 2009 г. <43>. Если к этому моменту Лиссабонский договор еще не будет ратифицирован всеми 27 государствами - членами ЕС, то дата вступления в силу автоматически переносится на первое число месяца, следующего за сдачей ратификационной грамоты последним государством-членом (статья 7 Лиссабонского договора). -------------------------------- <43> Первым государством-членом, ратифицировавшим Лиссабонский договор всего через несколько дней после его подписания, стала Венгрия.
Во избежание дополнительных осложнений ратификационного процесса почти во всех государствах-членах его решено проводить парламентским путем. Единственным исключением служит Ирландия, где проведение референдума по ратификации Лиссабонского договора является обязательным в силу требований ее национальной конституции. Чтобы упростить подготовку и вступление в силу Лиссабонского договора, в него также было решено не включать некоторые положения проекта Европейской конституции 2004 г., которые вызвали наибольшие опасения или критику со стороны некоторых государств-членов и политических сил: - речь идет прежде всего о самом термине "Конституция", порождающем ассоциации с "полноценным" государством. По настоянию прежде всего Великобритании ссылки на "конституционный" характер учредительных документов ЕС исчезли; - то же самое относится к статье проекта Европейской конституции 2004 г. о символах Союза (флаг, гимн и др.), также сближающих его, по мнению "евроскептиков", с государством <44>. Эти символы останутся у Союза, но, как и ранее, будут иметь лишь политический характер без юридического закрепления в учредительных документах; -------------------------------- <44> Упрек необоснованный, так как свою символику могут иметь и классические международные организации, например, ООН и Совет Европы. Символы последнего (флаг и гимн) совпадают с символами Европейского союза и потому считаются "европейскими символами".
- по настоянию Великобритании должность "Министра иностранных дел Союза" была переименована в "Верховного (дословно: Высокого) представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности", но с сохранением за ним всех установленных в проекте Европейской конституции прерогатив; - символический характер также имел отказ в Лиссабонском договоре от терминов "европейский закон" и "европейский рамочный закон", которые проект Европейской конституции планировал ввести для обозначения законодательных актов Европейского парламента и Совета Европейского союза (для этих документов сохранены традиционные наименования "регламент" и "директива"); - принцип примата (верховенства) права Европейского союза над правом государств-членов, содержавшийся непосредственно в проекте Европейской конституции, перенесен в одну из деклараций Межправительственной конференции 2007 г., которая сама по себе не имеет юридически обязательной силы (указанный принцип тем не менее останется в действии на основании сложившегося ранее прецедентного права Суда Европейских сообществ); - восстановлено право вето государств-членов в отношении отдельных вопросов (например, координация законодательств о социальном обеспечении); - еще более отсрочено введение некоторых институциональных преобразований, в частности, принципа двойного большинства при принятии решений в межправительственных институтах ЕС (поддержка большинства государств-членов, представляющих большинство населения Союза); - по настоянию Франции из списка целей Союза была исключена свободная конкуренция. Принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией тем не менее останется одной из первооснов экономической системы ЕС на основании других статей его учредительных документов; - по сравнению с проектом Европейской конституцией 2004 г. Лиссабонский договор предоставил дополнительные изъятия для Великобритании, Ирландии и Польши, оформленные специальными протоколами (в частности, изъятие Великобритании и Польши в отношении ряда положений Хартии Европейского союза об основных правах). Эти и некоторые другие "отступления" Лиссабонского договора являются несомненным шагом назад в сравнении с проектом Европейской конституции 2004 г. Они стали своеобразной ценой, которую пришлось заплатить за спасение остальных прогрессивных реформ этого документа. Указанные "отступления" (в частности, отказ от термина "Конституция"), кроме того, не успокоили критиков Лиссабонского договора из лагеря "евроскептиков". Как утверждал, например, лидер Движения за Францию Ф. де Вильер: "Этот Договор является неприемлемым, поскольку в реальности представляет собой Конституцию номер два (Constituion bis)... В его тексте содержатся четыре составных элемента Европейского государства: правосубъектность, данная Европейскому союзу, то есть полная способность подписывать международные договоры; юридическое верховенство европейских законов над национальными конституциями; наднациональная дипломатическая служба, что означает самостоятельную дипломатию Комиссии; и, наконец, система принятия решений, независимая от государств, с абсолютным рекордом передач суверенитета, содержащихся в этом якобы мини-договоре (сорок новых полномочий)" <45>. -------------------------------- <45> См.: De Villiers: "ce traiteest inacceptable car c'est une Constitution bis" // Le Figaro, le 23 octobre 2007.
Его соотечественник, депутат Европейского парламента П.-М. Куто также категорично заявил, что Лиссабонский договор "создает новое государство, которое может быть отныне признано на международной арене и акты которого лишат силы акты, которые рискнут принимать государства(-члены) в аналогичных сферах... Вопреки тому, что утверждала хорошо срежиссированная пропаганда, нет никакой уступки сторонникам суверенитета". Отдельные отступления Лиссабонского договора от проекта Европейской конституции лишь "маскируют существенный факт: поспешно и без обсуждения создается федеративное государство" <46>. -------------------------------- <46> См.: Couteau Paul-Marie. Traitesimplifie: on est revenu au texte refusepar les Francais // Le Figaro, le 18 octobre 2007.
Не разделяя процитированные опасения (считая их по крайней мере, излишне преувеличенными), следует в то же время, отметить другие критические аспекты, а именно, способ подготовки Лиссабонского договора, а также язык и стиль этого документа. В отличие от Европейской конституции 2004 г., проект которой разрабатывался Европейским конвентом в максимально открытом режиме, согласование Лиссабонского договора происходило в основном "в кулуарах", посредством закрытых дипломатических согласований в рамках МПК. Отсюда вытекает и сложность самого текста Лиссабонского договора, изложенного, как и другие ревизионные договоры, в виде набора поправок. По словам бывшего председателя Европейского конвента В. Жискар д'Эстена: "Текст статей конституционного договора... остался почти неизменным, но он разбросан в виде поправок по предшествующим договорам, которые сами были реорганизованы. Очевидно, мы находимся далеко от упрощения... Каков интерес в таком тонком маневре? В первую очередь и прежде всего он состоит в том, чтобы избежать необходимости прибегать к референдуму за счет распыления статей и отказа от конституционной терминологии. Но это также является для брюссельских институтов ловким способом восстановить контроль в своих руках после вмешательства парламентариев и политиков, которым являлась в их глазах работа Европейского конвента. Тем самым они вынуждают вернуться к языку, которым они владеют, к процедурам, которые они предпочитают, и делают еще один шаг, который отчуждает их от граждан" <47>. -------------------------------- <47> См.: Valerie Giscard d'Estaing. Traite europeen: "les outils sont exactement les memes, seul l'ordre a ete change dans la boite a outils" // Le Monde, le 26 octobre 2007.
Министр иностранных дел Бельгии К. де Гухт назвал Лиссабонский договор "договором в виде примечаний внизу страницы". По его словам: "Цель конституционного договора состояла в том, чтобы сделать его более понятным читателю, цель данного договора состоит в том, чтобы сделать его нечитаемым" <48>. -------------------------------- <48> См.: M.M. Prodi, Verhofstadt et Juncker denoncent un traiteillisible et "le recul de l'esprit europeen" // Le Monde, le 25 juin 2007.
Высказывались упреки и по поводу излишне "про-рыночного" характера и недостаточной социальной направленности Лиссабонского договора, который, как и проект Европейской конституции 2004 г., "оставляет неизменными все глубокие пороки современной европейской интеграции" <49>. -------------------------------- <49> Открытое письмо двенадцати бельгийских социологов, политических и профсоюзных деятелей, опубликованное в день подписания Лиссабонского договора. См.: Le Traite de Lisbonne, violation de la democratie // La Libre Belgique, le 13 decembre 2007.
Свои критические замечания по содержанию и порядку подготовки Лиссабонского договора сформулировал и представительный институт ЕС - Европейский парламент. Более того, он официально заявил о своей решимости "представить после выборов 2009 г. новые предложения в целях нового конституционного договора для Союза... поскольку Европейский союз является общим проектом, находящимся в постоянном обновлении" <50>. -------------------------------- <50> Резолюция Европейского парламента от 11 июля 2007 г. о созыве Межправительственной конференции (пункт 21). См.: Resolution du Parlement europeen du 11 juillet 2007 sur la convocation de la Conference intergouvernementale (CIG): avis du Parlement europeen (article 48 du traite UE). Bruxelles, le 13 juillet 2007. Doc. 11626/07.
Подводя итог, следует еще раз подчеркнуть, что Лиссабонский договор 2007 г. представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде, в учредительные документы Европейского союза текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г. Одним из главных вопросов, возникающих после многократного прочтения текста Лиссабонского договора и консолидированных текстов обновленных основополагающих актов Европейского союза, является:
|
