Quot;Что же все-таки представляет собой новый Договор о реформе? Это международный договор или конституция?". 1 страницаДокумент, который планировался как Договор, устанавливающий Конституцию для Европы 2004 г., был по своему содержанию уникальным международным договором о первом в истории Основном законе (конституции) надгосударственного образования, выполненным в форме, очень похожей на стандартную современную конституцию. Комплекс учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора, из которого демонстративно исключили многие внешние символы, формы и признаки государствоподобности (флаг, гимн, девиз, символику) и даже само слово "Конституция" тем не менее призван в той или иной степени осуществлять для Европейского союза те функции, которые выполняет по отношению к обычному государству его Конституция: - он представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в рамках иерархии, сложившейся в Европейском союзе особой правовой системы; - он определяет основы общественного строя и экономических отношений внутри Союза и с "третьими" странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения и денежного обращения; - он провозглашает и гарантирует основные права и свободы граждан Союза; - он определяет компетенцию Союза и составляющих его государств-членов; - он определяет распределение и взаимодействие полномочий союзных органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти; - он официально закрепляет ценности, институты и основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на территории ЕС, стремится усиливать господство права, борьбу с преступностью и защиту границ и интересов Союза от посягательств извне. Следовательно, по своему содержанию эти "международные договоры интеграционного типа вместо Конституции" подобны конституции, хотя по форме конституцией не является. Это как бы предконституция наднационального типа, которой еще потребуется немало времени, чтобы когда-нибудь "дозреть" до конституции надгосударственного типа. Сложности с определением нового явления в конечном итоге объяснимы - не надо искать старых понятий для описания принципиально новых явлений. При всех критических замечаниях, которые могут быть высказаны в отношении такого способа "конституционной" реформы (без самого слова "Конституция"), приходится признать, что в нынешних политических условиях он, вероятно, являлся единственно возможным методом форсированных преобразований. Главным преимуществом такого метода служит его высокая оперативность, которая, по замыслу разработчиков текста "Договора о реформе" 2007 г., должна перевесить изъяны, связанные с кулуарным способом подготовки, технической сложностью и некоторыми недостатками в содержании этого документа. К тому же на следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств-членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского союза, но уже в долгосрочной перспективе - в расчете на 2020 - 2030 гг. <51>. Мандат группы включает в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно: -------------------------------- <51> Conseil europeen de Bruxelles, 14 decembre 2007. Conclusions de la presidence, points 8 - 13. Bruxelles, 14 decembre 2007. Doc. 16616/07. P. 2 - 3.
- усиление и модернизация европейской модели, которая "сочетает экономический успех и социальную солидарность"; - повышение конкурентоспособности ЕС; - господство права; - устойчивое развитие Союза в целом; - стабильность на мировой арене и борьба с глобальной нестабильностью; - миграция; - энергия; - защита климата; - международная преступность и терроризм. Руководителем экспертной группы назначен бывший председатель правительства Испании Ф. Гонсалес, а свой доклад она должна представить в июне 2010 г., то есть после даты предполагаемого вступления в силу "Договора о реформе" 2007 г. Итак, непосредственным результатом вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. служит рождение фактически "нового" Европейского союза. Последний не станет абсолютно совершенной, "идеальной" политической организацией (идеал в политике, как известно, недостижим), но, как минимум, будет отличаться от своего предшественника (нынешнего или "старого" ЕС) менее сложным устройством, большей эффективностью в принятии решений и более демократическим и прозрачным способом функционирования. Основным характеристикам "нового" Европейского союза посвящен раздел 2 настоящего комментария.
2. Европейский союз в соответствии с Лиссабонским договором 2007 г.: правовые основы организации и деятельности
2.1. Учредительные документы Европейского союза
Система учредительных документов "нового" Европейского союза служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств-членов организации. Суть концепции заключается в предложении наделить Союз двумя основополагающими источниками: - кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite - "мини-договор"); - подробным, который детализировал бы статьи первого применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС. Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении <52>. -------------------------------- <52> Справедливости ради нужно отметить, что аналогичная идея высказывалась еще в ходе работы над проектом Европейской конституции, в том числе председателем Конвента по ее подготовке Валери Жискар д'Эстеном. Если бы она была реализована, то Европейский союз в 2004 г. мог бы получить относительно лаконичный "конституционный договор" и детализирующий его правила "договор о функционировании" ЕС (вместо единого "Договора, устанавливающего Конституцию для Европы" от 29 октября 2004 г.).
По настоянию ряда государств-членов прежде всего Великобритании, ссылки на "конституционный" характер базового договора было решено устранить (см. выше раздел 1 комментария). Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое прежнее, знакомое всем название - Договор о Европейском союзе (55 статей). Второй, подробный документ, соответственно, был назван Договором о функционировании Европейского союза (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование "Договоры";. Как уже отмечалось в предисловии, Договоры de jure являются старыми документами в том смысле, что их подписание в первоначальной редакции состоялось в 90-е (Договор о Европейском союзе 1992 г.) и 50-е (Договор о функционировании Европейского союза 1957 г.) годы XX столетия. Лиссабонский договор 2007 г. лишь внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их основе - "нового" Европейского союза. Место и дата подписания Договоров тем не менее изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском союзе будет и далее неофициально именоваться как "Маастрихтский договор 1992 г."; (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функционировании Европейского союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества - как "Римский договор 1957 г."; (также в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) <53>. -------------------------------- <53> О судьбе второго Римского договора - Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договора о Евратоме) - см. ниже пункт 2.2 комментария.
Разница в политической роли и предмете двух учредительных документов нового ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга, Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых "основывается Союз" (статья 1 Договора о Европейском союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского союза). По своей юридической силе к Договорам приравнивается Хартия Европейского союза об основных правах (см. ниже пункт 2.5 комментария). Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС (Договоры) и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации. Договоры выступают в роли ядра этой системы, являются первичным правом ЕС <54>. Также аналогично конституциям государств Договоры служат юридической основой для издания органами Европейского союза многочисленных законодательных и иные правовых актов (вторичное или производное право ЕС) <55>. В случае несоответствия актов вторичного права положениям Договоров подобные акты могут быть признаны недействительными Судом Европейского союза, осуществляющим тем самым своеобразный "конституционный контроль" в рамках ЕС. -------------------------------- <54> В содержание первичного права ЕС также входят некоторые другие источники основополагающего характера, изменяющие или дополняющие учредительные документы. Дополнительными элементами первичного права ЕС, в частности, являются: - "договоры о присоединении" новых государств-членов к Европейскому союзу и приложенные к ним "акты об условиях присоединения". С 1972 г. по 2005 г. было подписано и вступило в силу шесть таких договоров и актов. Последние датируются 25 апреля 2005 г. - Договор о присоединении и Акт об условиях присоединения Болгарии и Румынии (в силе с 1 января 2007 г.); - договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине "ревизионными договорами". Последним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т.д. В дальнейшем по мере необходимости будут подписываться новые ревизионные договоры, процедура принятия которых будет несколько отличаться от действовавшей в "старом" ЕС (см. ниже). <55> О законодательстве и правовых актах ЕС см. ниже, пункт 2.8 комментария. Источниками вторичного права Европейского союза также выступают его "международные соглашения" - договоры, заключаемые ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. О международной правосубъектности и внешней политике ЕС см. ниже, пункты 2.2 и 2.9 комментария.
Учредительные документы Европейского союза по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран - государств-членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европейском союзе). В то же время в "новом" ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в "старом" Европейском союзе. Ранее государства-члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными "владыками Договоров", то есть могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами. Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий "европейский" интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам. В "новом" Европейском союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках "обычной процедуры пересмотра";) впервые может приобрести независимый от государств представительный институт ЕС - Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского союза. Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений Договоров вводится дополнительный этап - созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского союза в целом (Европейского парламента и Комиссии) <56>. -------------------------------- <56> Указанная модель уже была использована на практике: Конвент по подготовке Хартии Европейского союза об основных правах, работавший в 1999 - 2000 гг., и Европейский конвент, разработавший в 2002 - 2003 гг. проект Европейской конституции. См. выше раздел 1 комментария.
В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра "Договоров" и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии. Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений Договоров является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента. Кроме "обычной процедуры пересмотра" статья 48 Договора о Европейском союзе предусматривает также "упрощенные процедуры пересмотра";, которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента). Особенностью Европейского союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов ("языков Договоров"). Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств-членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например, в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г. Перечень "языков Договоров", которые также являются официальными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском союзе. Все перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической силой, являются равно аутентичными. Кроме того, в "новом" Европейском союзе впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий Договоров на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены, например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, и при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Договора о Европейском союзе). Структура учредительных документов имеет комплексный, многоуровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи <57>. -------------------------------- <57> При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. статьям базового учредительного документа ЕС - Договора о Европейском союзе - планировалось присвоить заголовки (например, статья 1 "Учреждение Союза", статья 2 "Ценности Союза" и т.д.). В окончательном тексте Договора о Европейском союзе, как и Договора о функционировании Европейского союза в "лиссабонской" редакции, заголовки у статей отсутствуют.
Статьи, содержащие несколько нормативных положений, подразделяются на: - параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском союзе); - пункты, обозначаемые латинскими буквами a, b, c и т.д. (например, пункт "b" параграфа 2 статьи 107 Договора о функционировании Европейского союза) <58>; -------------------------------- <58> В болгарской редакции учредительных документов и других источников права ЕС в аналогичных случаях употребляется кириллица (пункт "b" и т.п.). В переводе основополагающих актов Европейского союза на русский язык тем не менее сохранены латинские обозначения, поскольку они традиционно используются в международных договорах с участием Российской Федерации, в том числе в аутентичном тексте Устава ООН на русском языке.
- подпункты, обозначаемые символами i, ii, iii и т.д. (например, подпункт "i" пункта "b" статьи 25 Договора о Европейском союзе); - тире, обозначаемые на тексте знаком "-" (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Европейского союза). - абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (например, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском союзе). Общей чертой Договоров является наличие у каждого из них собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участвовали в подписании соответствующего документа <59>. С другой стороны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из Договоров (так называемые "мотивировочные положения"). Следует отметить, что преамбулы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г. <60>. -------------------------------- <59> Поскольку Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза в первоначальном виде были заключены в 1992 г. и 1957 г. соответственно, наименования и количество указанных в преамбуле государств и должностных лиц соответствуют историческим реалиям на момент подписания каждого из "Договоров": шесть государств-членов для Договора о функционировании Европейского союза, бывшего Договора об учреждении Европейского (экономического) сообщества 1957 г., и двенадцать государств-членов для Договора о Европейском союзе 1992 г. <60> Единственной серьезной новеллой является фраза ("Получая вдохновение от культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...", которая была перенесена в преамбулу Договора о Европейском союзе из преамбулы проекта Европейской конституции 2004 г.
Как уже указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стремления подготовить один краткий "мини-договор" и другой подробный, детализирующий предписания первого. Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из "Договоров" в отдельности <61>. -------------------------------- <61> Характеристика важнейших положений Договоров с точки зрения содержания проводится в следующих пунктах раздела 2 комментария (пункты 2.2 - 2.9).
Структура Договора о Европейском союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы. Раздел I "Общие положения"; - самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском союзе, но и Договоров в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1). Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Европейского союза (статья 6). Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основополагающие ценности Союза (статья 7), и - впервые в его истории - необходимость установления "привилегированных отношений" между ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких сомнений, относится и наша Россия (статья 8) <62>. -------------------------------- <62> Положения этой статьи, которая перенесена в новую редакцию Договора о Европейском союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., de facto уже начали реализовываться в жизнь с 2004 г. в рамках нового специфического направления деятельности ЕС - "европейской политики соседства" (франц.: politique europeenne de voisinage; англ.: European Neighbourhood Policy) - являющейся одним из аспектов внешней политики Европейского союза.
Раздел II "Положения о демократических принципах"; развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принципов) демократического функционирования Европейского союза: демократического равенства (статья 9), представительной демократии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья 11) <63>. -------------------------------- <63> В проекте Европейской конституции последний принцип носил название "принцип демократии, основанной на участии граждан" (дословно: "принцип партиципативной демократии").
Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой "гражданской инициативы" - права граждан Союза в количестве не менее 1 млн. человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов на европейском уровне. Завершающая статья раздела II, включенная Лиссабонским договором 2007 г. (в прежней редакции Договора о Европейском союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных протоколах к учредительным документам, в частности, в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском союзе. Раздел III "Положения об институтах"; (статья 13 - статья 19) устанавливает систему руководящих органов (институтов) Европейского союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европейского парламента, Европейского совета, Совета Европейского союза, Европейской комиссии, Суда Европейского союза. В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных руководителей "нового" Европейского союза: Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Раздел IV "Положения о продвинутом сотрудничестве"; предусматривает возможность осуществления в рамках Европейского союза дифференцированной (разноскоростной) интеграции государств-членов ("Европа двух, трех и т.д. скоростей"). В дополнение к мероприятиям, которые согласно Договорам проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее 9 от их общего числа вправе поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется продвинутое сотрудничество. Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках продвинутого сотрудничества, имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств. Комментируемый раздел IV о продвинутом сотрудничестве - самый лаконичный в структуре Договора о Европейском союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чертах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во второй учредительный документ - Договор о функционировании Европейского союза (см. ниже). Раздел V "Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политики безопасности"; (статья 21 - статья 46) является наиболее сложным и объемным в структуре комментируемого Договора и потому заслуживает более обстоятельных пояснений. В силу особенностей процесса формирования Европейского союза (см. выше раздел 1 комментария) его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС (третьим странам, или третьим государствам) исторически развивалась по двум самостоятельным векторам. Первой вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских сообществ прежде всего Европейского сообщества (бывшего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты (сотрудничество в поддержку развития), иные виды экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами. Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями. С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название "общая внешняя политика и политика безопасности" (ОВПБ) <64>. Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название "общая (или европейская) политика безопасности и обороны" <65>. -------------------------------- <64> Первоначальное название - "Европейское политическое сотрудничество" (см. выше раздел 1 комментария). <65> В настоящее время в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС проводятся не только военные (миротворческие) операции в третьих странах, но и так называемые "гражданские миссии" (в том числе "полицейские миссии"), преследующие аналогичные цели: установление или поддержание мира и правопорядка, спасение людей и др.
Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества. Сам термин ОВПБ может переводиться на русский язык не только как "общая", но и как "совместная" внешняя политика и политика безопасности (франц.: politique commune; англ.: common policy) - то есть политика, совместно разрабатываемая государствами-членами Европейского союза <66>. Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского союза - второй "опоры". Особенностью ее правового режима стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам. -------------------------------- <66> Сказанное относится и к другим направлениям общей политики ЕС (общая сельскохозяйственная политика, общая транспортная политика и др.). Последние, однако, нередко сопровождаются существенным ограничением государственного суверенитета и централизацией нормотворческой деятельности на уровне Европейского союза. В частности, это относится к общей торговой (внешнеторговой) политике ЕС.
|
