Отношения РФ с европейскими организациями

Вопросы безопасности волнуют Россию всё больше и в связи с ростом террористических угроз, и в связи с нестабильностью военно-политического положения стран СНГ. Не имея возможности участвовать в выработке решений стран НАТО, Россия ещё в начале 2000-х делала упор на повышении роли такой организации, как ОБСЕ. Россия предполагала сделать ОБСЕ «фундаментом европейской безопасности». В «Стратегии развития отношений РФ с ЕС» 1999 года было специально оговорено, что сторонам необходимо «активизировать совместную работу в целях сохранения ОБСЕ в качестве ключевой опоры европейской безопасности». Однако этот проект полностью провалился, что заставило Москву поменять свою позицию по ОБСЕ на прямо противоположную.

Теперь Москва говорит о глубоком кризисе ОБСЕ, нуждающейся в серьёзной реформе, которая перенесла бы акцент в деятельности организации с гражданских прав на собственно политику безопасности и экономику. Другой обсуждаемый вариант – просто упразднение организации. Тем более что Россия вышла в 2007 г. из ДОВСЕ, за соблюдением которого призвана была служить именно ОБСЕ. Однако ОБСЕ остаётся сейчас единственной организацией по безопасности, объединяющей Россию и Запад, и простой отказ от неё также опасен потенциальной изоляцией.

Параллельно с этим Россия старается усилить роль Совета Европы как генератора общеевропейских норм и стандартов, чтобы не допустить превращения его во вспомогательный орган ЕС. Впрочем, такая политика РФ очень спорна. СЕ был ещё фактическим орудием Холодной войны и в последнее время всё более напоминает о своих былых функциях. Сейчас Совет Европы всё менее является механизмом выстраивания отношений с Западной Европой, но чёткой стратегии отношения к нему со стороны России по-прежнему нет.

 

В связи с пробуксовкой различных вариантов нового оформления отношений РФ-ЕС всё более настойчиво вставал вопрос о необходимости модернизации старого «Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве», или же заключения нового. Россия довольно долго убеждала коллег по ЕС в необходимости модернизации СПС. Перелом наступил в 2005 году, когда председателем Союза была Великобритания. Однако ни в 2006-м, ни в 2007-м году Еврокомиссия так и не получила мандат от Совета ЕС на ведение соответствующих переговоров с Москвой. Вето Варшавы, первоначально рассматривавшееся Москвой как временный каприз маловлиятельной страны, не переборовшей свои исторические комплексы, сумело подвесить в воздухе переговоры России и ЕС на довольно долгое время. Однако в Москве решили, что время здесь работает как раз на Россию. Тем более что и в ЕС стали не делать из этого трагедии. Как сказал Ж.М.Баррозо: «Это не станет концом света, если переговоры с Россией не начнутся». В том же духе высказался и Кремль, заявив устами С.Ястржембского, что Россия «находится в комфортной ситуации» и что от продления действия старого соглашения «ущерба никакого не будет». Продление это может быть даже выгодным для России: странам ЕС приходится самостоятельно договариваться с нею по поставкам энергоносителей и по ряду других вопросов.

Одновременно и в России, и в ЕС всё более разгораются споры о том, что же должно прийти на смену старому Соглашению, и нужно ли вообще его чем-то заменять. Экспертное сообщество России разделено и в вопросе о том, нужен ли вообще новый СПС. Некоторые считают достаточным модернизировать старый, некоторые берут за точку отсчёта «дорожные карты» по построению четырёх общих пространств, некоторым принципиально важным видится заключение Договора по типу договоров об ассоциации.

Модернизация старого СПС – это фактически сохранение за Россией статуса страны, выключенной из интеграционных процессов с ЕС. В нём прописывается из потенциальных форм интеграции только возможное начало в будущем переговоров о создании общего экономического пространства. В Москве в целом уже сложился консенсус по тому, что перспективы членства в ЕС сейчас для России неактуальны. Однако сам характер интеграционных отношений, декларацией которых стали «дорожные карты» - это та сторона вопроса, на однозначный отказ от которой сейчас не готовы ни Москва, ни Брюссель. В ЕС вообще бытует мнение о том, что экономические потенциалы и интересы ЕС и РФ взаимно дополняют друг друга, а соответственно интегративные инициативы уместны. Однако в России и в Евросоюзе очень по-разному видят характер таких инициатив и собственно место России в процессах возможной интеграции.

Ряд экспертов предлагает для России и Евросоюза т.н. «швейцарскую модель». Она характеризуется целой серией конкретных соглашений при отсутствии общего договора. Приоритет соглашений в конкретных областях тем больший, что между РФ и ЕС существуют всё нарастающие разногласия в идеологической сфере. Один из основных пропагандистов такого пути, глава брюссельского Центра европейских стратегических исследований Майкл Эмерсон, видит окончательной моделью отношений франко-германское перемирие, зафиксированное в Елисейском договоре 1963 года.

В России так же немало тех, кто призывает взять курс на отказ от широкомасштабного Соглашения, а вместо него ориентироваться на частные секторальные соглашения плюс подписание «Декларации о стратегическом партнёрстве». Такой вариант позволил бы обособить энергетическую область в отдельный блок, не увязывая вопросы энергетики с правами человека и т.п.

Правовая и ценностная проблематика действительно стоит в центре российско-европейских отношений, и варианты отказа от её акцентировки видятся привлекательными многим не только в России, но и в самом ЕС. Здесь встаёт альтернатива между двумя типами интеграционных (или же просто союзнических) отношений: «сообщества интересов» и «сообщества ценностей». Основным направлением европейской политики остаётся ориентация на формирование с Россией «сообщества ценностей», в связи с чем постоянно растёт критика Кремля за несоблюдение прав человека и норм демократии. Негативный эффект этой критики для конкретной повестки двусторонних отношений столь велик, что последнее время всё актуальнее становится модель отношений Евросоюза с Китаем: сосредоточенность на общих интересах и отсутствие акцента на общих ценностях.

Помимо этого высказываются различные идеи, связанные с моделями многоуровневого управления неиерархического характера, идея которого сейчас в европейской моде. Она же предполагает максимально активное привлечение неправительственных акторов. Действительно, разработки таких моделей могут быть актуальны и для российско-европейских отношений, однако пока что они мало представлены.

Судя по общим декларациям, ЕС в отношении России проводит политику «стратегического партнерства», а в отношении других государств СНГ и стран Средиземноморья – «европейского соседства». Однако конкретного наполнения такой политики фактически нет, нет и общего понимания самого термина «стратегическое партнёрство». Россия хочет предоставления ей статуса «особого партнёра ЕС», но ЕС на это не идёт.

Москва настаивает на равном статусе в заключении будущего Базового договора. Должен быть образован совместный властный орган с паритетным участием. Здесь важно то, что Россия хочет заключить «договор», а не «соглашение», которое стоит ниже в иерархии международно-правовых документов. Но в ЕС принято заключать «договоры» только между членами Союза: коллективный Базовый договор всего Евросоюза с внешней стороной – это новшество. Кроме того, Москва видит будущий договор очень кратким, рамочным. К нему же должны подстёгиваться специальные секторальные соглашения. Брюссель же придерживается тактики увязок – включения в главный документ основных требований к России в различных областях. Вообще, у старого СПС есть свои явные положительные стороны: он очень гибок и отражает ещё в целом довольно «романтические» представления о партнёрстве между ЕС и Россией. Новое же СПС видится в Европе в первую очередь как документ, фиксирующий российские обязательства по поставкам энергоносителей.

Российско-европейские отношения находятся в кризисе, основная черта которого – неопределённость как характера самих отношений, так и их дальнейших перспектив.

Основные области противоречий

Между Россией и Евросоюзом назрел целый ряд серьёзных разногласий. Это и сфера энергетики, и столкновение интересов на постсоветском пространстве, и правовая проблема, и жёсткая конкуренция на отдельных товарных рынках.

В сфере энергетики, при общей направленности к увеличению объёмов торговли, наметился наиболее острый проблемный фон. Кризис поставок энергоносителей из РФ на Украину и в Белоруссию сильно изменил подходы ЕС к формированию отношений с Россией в энергетической области. С 2006 года в Европе всё более говорят об общей «энергетической внешней политике». Кремль сильно проиграл на том, что не обеспечил планы по переводу стран СНГ на рыночные цены на энергоносители широкомасштабной информационной кампанией по подготовке мирового общественного мнения.

Во время председательства РФ в Большой восьмёрке энергетическая политика была приоритетной темой. Тогда Москва предложила свою концепцию международной энергетической безопасности, которая так и не была воспринята с доверием. Европа угрожает формированием подобия «энергетического НАТО». Хотя надо сказать, что пока ещё вопросы энергетического экспорта не входят в сферу компетенции наднациональных органов ЕС.

Еврокомиссия предложила России открыть российские трубопроводы третьим операторам в обмен на выход Газпрома на розничный рынок ЕС. Россия отказалась и решила уделить пристальное внимание Китаю и США. В.Путин, со своей стороны, предложил Европе допустить Россию к покупке активов в европейских распределительных сетях в обмен на допуск европейских компаний к российским добывающим мощностям. Однако эти инициативы не нашли должной поддержки. Сильно омрачила фон отношений ситуация, сложившаяся в 2006 году, когда Газпром заявил о желании приобрести британскую газовую компанию Centrica и электроэнергетическую Scottish Power, а официальный Лондон этому воспротивился.

От России требуют ратификации Транзитного протокола к Энергетической хартии. Страны ЕС настояли, чтобы включить в проект Транзитного протокола к Договору к Энергетической хартии статью № 20, по которой фактически Протокол стал документом, регулирующем исключительно отношения за пределами ЕС. Одновременно, на встрече президента РФ и глав государств ЕС в Лахти (Финляндия) 20 октября 2006 года, ЕС заявил о необходимости интегрировать положения Договора и Транзитного протокола к нему в текст будущего нового Соглашения РФ-ЕС.

Евросоюз развивает обширные планы по диверсификации поставок энергоносителей, строительству транспортной и трубопроводной структуры в обход России. Актуальной стала идея «возобновления Великого шёлкового пути» в его энергетическом воплощении. Остро стоит проблема Северного и Южного газопроводов, которые строит сейчас Россия: они против интересов стран ЦВЕ и Турции, но в интересах западных членов ЕС, да и всего ЕС в целом, так как диверсифицируют транзитные пути поставок.

Большое значение имеет также требование ЕС к отмене Россией нетехнических ограничений на пролёты авиакомпаний стран ЕС по Транссибирскому воздушному маршруту. Россия обещала прекратить взимание платы с 2013 года, хотя это вопрос ещё не решённый. Это же требование может быть распространено и на другие виды транзитного сообщения, и в первую очередь транзит энергоресурсов.

Довольно остро стоит проблема столкновения интересов и планов России и Евросоюза относительно стран СНГ. Фактически ЕС пришёл на постсоветское пространство с 2004 г., в связи с проблемой Приднестровья и событиями «Оранжевой революции» на Украине. Во время председательства Германии внешняя политика ЕС вышла и на Среднюю Азию.

У РФ и ЕС не совпадают представления о степени совместимости европейского и постсоветского интеграционных пространств. Например, синхронизация энергосистем Украины и Молдавии может происходить либо с Россией и другими странами СНГ, либо с ЕС. Проблема состоит уже в том, что в зону притяжения ЕС попадает всё ближнее зарубежье России, сама же Россия исключает своё членство.

Стратегия ЕС в отношении постсоветского пространства строится на задачах по стабилизации проблемных стран и регионов и, одновременно, запуску процессов частичной интеграции наиболее подготовленных для этого стран. Однако стоит отметить, что Россия никогда не была включена в стратегии ЕС относительно посткоммунистического пространства, в том числе и СНГ. В связи с этим политика Брюсселя относительно стран СНГ носит принципиально иной характер, чем его политика в отношении России, что само по себе является почвой для конфликтных ситуаций.

Ещё одной значительной проблемой, отравляющей российско-европейские отношения, является уже упомянутая критика России за ущемление демократии и прав человека. Надо сказать, что защита прав человека давно стала для Евросоюза одним из приоритетных способов внешнего управления, а в ЕС есть чёткое убеждение (ещё с 1970-х гг.), что в качестве глобального игрока Союз располагает главным образом именно «мягкой силой». Такое внимание к правовой тематике вполне понятно, ведь поначалу ЕЭС было объединением бывших колониальных держав и бывших участников гитлеровской коалиции и тема прав человека была для них принципиально важна как способ очистки имиджа от плохого исторического наследия перед США. Акцентировка этих вопросов стала традицией ЕС. ЕС постоянно настаивает на принципе «демократической обусловленности» в своих внешнеполитических связях. Все договоры и соглашения, которые подписывает ЕС, имеют и правовую обусловленность. Особенно выпуклым этот аспект европейской политики («стратегия стимулируемой европеизации») стал после Копенгагенского саммита ЕС (июнь 1993 г.). В 2000 году была принята Хартия фундаментальных прав ЕС – главное мерило при оценке норм демократии в третьих странах.

Вполне естественно, что от России ждут такого же покаяния за своё прошлое, какое пережили страны Европы, и принятия англо-американских ценностей. Россия же при В.Путине не облекает свои действия в моральную трактовку, а только прагматически, то есть принципиально отказывается говорить на общем языке с ЕС. Правовое расширение ЕС предполагает перенесение части “acquis communautaire” (достижений сообщества) на внешние страны. Россия требует за адаптацию части европейских норм и стандартов гарантий частичного присутствия на институциональном поле ЕС. А это для ЕС ново. Помимо этого Россия в последние годы стала активно «возвращать» Евросоюзу его упрёки, акцентируя ситуацию с положением меньшинств в странах Балтии, что стало дополнительным раздражающим фактором.

В Европе научились гармонично сочетать ценности и национальные интересы, в России же ещё нет. В Москве сейчас в моде стилизация под школу «реальной политики» - отстранённость от морализаций и эмоций, обнажённость интереса и холодный расчёт. В ЕС и вообще на Западе всё чаще говорят о принципиальном ценностном разрыве (“value gap”) между Европой и Россией. Это же используется как обоснование закрытия для России выхода на внутреннее поле ЕС.

Современное состояние отношений

Отношения Москвы и Брюсселя быстро меняются в худшую сторону. Сейчас они охладились до самого низкого градуса со времени распада СССР. Йошка Фишер сказал в 2007 г.: «Ухудшение отношений между РФ и ЕС неизбежно», а наиболее популярные лозунги по проведению политики в отношении России внутри ЕС – это консолидированность позиции и большая жёсткость. И вопросу неразделения Россией «общих европейских ценностей» европейские политики уделяют всё больше внимания.

При этом ЕС – самый значимый торговый партнёр РФ. С расширением ЕС его доля в российском экспорте энергоносителей повысилась до 50%. Доля ЕС в общем объёме прямых иностранных инвестиций в РФ составляет 75%. Торговый оборот между РФ и ЕС растёт на 20% в год. Россия в 2007 г. вышла на стратегическое третье место среди внешнеторговых партнёров Евросоюза. Постоянное представительство РФ при ЕС сейчас является крупнейшей российской миссией за рубежом. Примечательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет около 20%, тогда как с ЕС – около 60%.

При всём при этом РФ и ЕС по-прежнему имеют очень слабые институты сотрудничества. Очень слаб аппарат представительства российских деловых кругов в Брюсселе, почти отсутствует пророссийское лобби. Наши страны так ещё и не перешли в своих экономических отношениях от простой трансграничной торговли к началам внутриотраслевой кооперации. Основным форматом взаимодействия сейчас признаются отраслевые диалоги. Одновременно всё более очевидна несовместимость систем современных европейской и российской экономик.

Как видно, отношения России и ЕС гораздо хуже, чем того требуют объективные потребности сторон. Задача вывода отношений на уровень более интегрированного экономического и политического партнёрства стоит вполне объективно.

В ряде сфер Россия вообще является лидером по евроинтеграции среди стран СНГ. В 2001 году Россия стала первой из стран СНГ, где начал операции Европейский инвестиционный банк. Россия была одной из первых стран мира, заключивших соглашение с «Европолом» (ноябрь 2003 года). То же касается и присоединения к Болонскому процессу в сфере высшего образования. Политический диалог России с ЕС носит плотно институализированный характер. У РФ и ЕС есть целый ряд общих интересов в сфере международной политики. И тем не менее, серьёзнейшими камнями преткновения остаются вопросы статуса Косово, установки систем ПРО США в Центральной Европе, политика в отношении Ирана.

Для развёртывания интеграционных процессов значим и факт очень слабого распространения среди россиян европейского самосознания, причём за последние десять лет основная тенденция здесь – антиевропейская. По сведениям Левада-центра, 71% россиян не считает себя европейцами и почти половина считает, что ЕС представляет собой потенциальную угрозу России.

Можно выделить три уровня отношений России с Евросоюзом: самый общий (как с организацией), региональный («Северное измерение», Совет государств Балтийского моря, Совет Баренцева Евро-Арктического региона и др.), а также двусторонний на межгосударственном уровне. Россия при В.Путине сделала ставку в основном на развитие третьего – двустороннего – уровня отношений. Из Европы постоянно слышатся обвинения в адрес Москвы, что она, мол, проводит политику раскола ЕС, почти игнорируя в своих связях общеевропейский уровень. Однако эта тактика пока что себя полностью оправдывает: можно признать, что несущей конструкцией российско-европейских отношений являются отношения именно двусторонние. Одновременно стоит задача расширения контактов на региональном уровне. Для активизации же собственно уровня РФ-ЕС необходимо совместно заняться ревизией всего комплекта отношений.

В целом, политика ограничения российского влияния на Западе продолжается, она не прекращена – и это большая неудача России. Само то, что на этапе предвыборной гонки в Европе политики предпочитают использовать жёсткую антироссийскую риторику, говорит о негативном фоне взаимоотношений, который России так и не удалось преодолеть. Эта риторика нужна для активизации европейской идентичности, которая по-прежнему строится как антироссийская. Фраза «Если Россия – тоже Европа, то тогда что такое Европа?» по-прежнему актуальна. Антироссийский характер европейской идентичности не только сохраняется, но и упрочивается.

Кремль же постоянно недооценивает глубину антироссийских настроений западной политической элиты. При Путине Россия впервые задумалась о необходимости создания благоприятного имиджа России в мире, но, одновременно, её имидж за последние годы очень сильно испортился. Можно даже сказать, что он никогда не был столь плох, как сейчас.

И всё же главной проблемой остаётся самоопределение России, выбор ею того или иного пути интеграции в современную систему международных отношений, в которую она до сих пор не встроена. ЕС, каким он существует на сей день, не является организацией, потенциальное членство в которой Россия может рассматривать. Россия – вообще не такая страна, которая может принять участие в проекте международной интеграции, соавтором которого она не является. В то же время этот проект ещё сам находится в стадии становления. Если ЕС идёт к форме квазифедеративной государственности, то для России членство в ней не привлекательно. Если же ЕС будет становиться как союз национальных государств, то такая перспектива для России (и её интеграционных объединений на постсоветском пространстве) более реалистична. Важная проблема здесь – в сырьевом характере российской экономики и экспорта, что определяет российские отношения с другими странами. Её решение – дело самой России.

 

Список литературы

1. Кудина, Марианна Валерьевна. Основы экономики: учебник: рек. МОРФ/Кудина, Марианна Валерьевна. – М.: «Форум»: Инфра-М, 2009.- 351 с.

2. Ломакин, Виктор Кузьмич. Мировая экономика: учебник: рек. МОРФ /Ломакин, Виктор Кузьмич. -М.: ЮНИТИ, 2009, -671 с.

3. Мировая экономика: учебник: рек УМО/под ред. Ю.А. Щербанина. -М.: ЮНИТИ, 2009.- 447 с.

4. Мировая экономика и международный бизнес (электронный ресурс): электр. уч.: рек. УМО/под ред. В.В. Полякова, Р.К. Щенина.- М.: КНОРУС.ю 2010- 1 электрон. опт. диск.

5. Мировая политика и международные отношения: учеб. пособие для вузов: рек. УМО/ под ред. С.А. Ланцова, В.А. Ачкасова. – М.; СПб.: Питер, 2009.- 443 с.