Прогнозирование развития жилищно-коммунального хозяйства

 

Инфраструктуру хозяйства страны и регионов можно представить в виде взаимосвязанных между собой комплексов, каждый из которых необходим для обеспечения нормальной жизни. В их составе наряду с промышленным комплексом, комплексом объектов транспорта, комплексами объектов общественного питания, торговли, здравоохранения, культуры, спорта, образования и т.д. выделено жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), которое является одним из наиболее важных элементов хозяйства.

Жилищно-коммунальное хозяйство наряду с бытовым обслуживанием, транспортом, связью и т.п. относится к группе отраслей непроизводственной сферы. Его задача – обеспечение населения необходимыми условиями жизни, в том числе жильём и коммунальными услугами.

Жилищные условия населения относятся к числу основных показателей уровня жизни населения. Эксперты ООН связывают уровень обеспеченности жильём с общим уровнем экономического развития страны и доходов на душу населения. Жилище, включённое в систему коммунального обслуживания населения, составляет среду обитания человека, определяющую качество жизни. В условиях рыночной экономики жилище выступает как товар длительного пользования. Оно индуцирует широкий дополнительный спрос и стимулирует развитие многих отраслей экономики. Будучи дорогим товаром, жильё является одним из важнейших факторов стимулирования сбережений населения, формирования инвестиционных ресурсов.

С вхождением ЖКХ в рыночные условия актуальной задачей становится обеспечение доступности услуг данной сферы всем без исключения слоям населения.

Главными целями функционирования и развития ЖКХ являются обеспечение сохранности объектов жилого и нежилого фондов, водоснабжение и водоотведение, тепло-, энерго-, газоснабжение. Основными задачами ЖКХ является обеспечение населения, предприятий и организаций жилищно-коммунальными услугами, сохранение материальной базы этого сектора социальной инфраструктуры, улучшение качества предоставляемых услуг, повышение степени благоустройства жилья, обеспечение устойчивости функционирования отдельных звеньев.

В состав ЖКХ входят:

§ строительные и ремонтные организации, связанные с эксплуатацией жилищного фонда;

§ предприятия, оказывающие такие услуги, как санитарно-технические (водопровод, канализация, уборка и вывоз мусора, снега, уход за зелеными насаждения); энергетические (электростанции, электросети, котельные, газовые хозяйства, тепловые сети); транспортные (метрополитен, автобусные и трамвайно-троллейбусные парки и др.); дорожные (дорожно-мостовое хозяйство).

Другими функциями жилищно-коммунального хозяйства (кроме главных, названных ранее) являются:

- разработка основных направлений перспективного развития ЖКХ, обеспечение его всеми видами ресурсов, проведение энергосберегающей политики;

- финансирование хозяйственной деятельности муниципальных предприятий ЖКХ;

- заключение контрактов с руководителями муниципальных предприятий;

- контроль за объёмом и качеством предоставления жилищно-коммунальных услуг населению;

- проведение конкурсов на обслуживание и ремонт жилья, на право предоставления других жилищно-коммунальных услуг.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства, включающая политику оплаты жилья и коммунальных услуг, систему социальных гарантий, а также вопросы повышения эффективности управления и содержания жилищного фонда, объектов инфраструктуры, является составной частью общеэкономических преобразований. Коренные изменения в российской экономике, переход её к рынку с особой остротой поставили проблему эффективности функционирования отраслей ЖКХ. С одной стороны, процесс приватизации в жилищной сфере и регулирующие его нормативные документы существенно изменили структуру собственности жилья, переложив ответственность за жилищно-коммунальное обслуживание населения на местные органы власти, что коренным образом изменило систему экономических взаимоотношений в отрасли. С другой стороны, ухудшение качества жилищно-коммунальных услуг, обветшание объектов жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, снижение надежности работы инженерных систем, выделение значительной доли местных бюджетов на содержание отрасли потребовали адекватного изменения форм и методов управления в жилищно-коммунальном хозяйстве. Актуальность этого вопроса усиливается ещё и тем, что с начала проведения реформы ЖКХ прошло уже более 15 лет, а существенных изменений в области повышения качества предоставляемых услуг не произошло. Причинами существующего положения являются высокий уровень монополизации в отраслях системы ЖКХ, бесконтрольная тарифная политика на услуги, а главное – сложившаяся неэффективная система управления, не способная быстро реагировать на потребности населения в услугах ЖКХ, оказывать их качественно и в срок.

Особенности функционирования жилищного хозяйства обусловлены рядом обстоятельств, одним из которых является разнообразие жилищного фонда. Жилищный фонд – совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации.

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации 2004 года в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется:

1) на частный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц;

2) государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);

3) муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:

1) на жилищный фонд социального использования – совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

2) специализированный жилищный фонд – совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV настоящего Кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

3) индивидуальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами – собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами – собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

4) жилищный фонд коммерческого использования – совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.

Услуги, предоставляемые населению ЖКХ, делятся на услуги индивидуального и общественного пользования. Первые предоставляются непосредственно каждому потребителю. Вторые заключаются в обслуживании мест общего пользования в многоквартирных домах, лифтового хозяйства, придомовых территорий, (уборка, сбор и вывоз отходов), территории муниципальных образований (уборка улиц, строительство, ремонт и уборка дорог, мостов и тротуаров, озеленение, уличное освещение, утилизация и захоронение твёрдых бытовых отходов, перевозка транспортом, прачечные, ритуальные услуги).

Однако само ЖКХ многие из оказываемых услуг не производит, а, по существу, является его перепродавцом и распределителем по разветвленным инженерным сетям. В функции ЖКХ входит содержание инженерного оборудования по тепло-, электро- и газоснабжению жилого массива, а также аналогичное обслуживание систем водоснабжения и водоотведения. ЖКХ отличается высокой капиталоёмкостью и энергоёмкостью, а также сильной технологической зависимостью от отраслей топливно-энергетического комплекса. Такая ситуация определяет монопольный характер деятельности многих предприятий (водопровод, канализация, энергоснабжение) и невозможность в связи с этим возникновения конкуренции на стадии реализации соответствующих ресурсов (тепла, воды, электроэнергии).

Продукция, а тем более услуги ЖКХ, как правило, не могут транспортироваться за пределы данного населённого пункта, что определяет замкнутость рынка жилищно-коммунальных услуг. В силу производственно-технических и технологических особенностей ЖКХ и специфики формирования современных систем жизнеобеспечения территорий большинство предприятий ЖКХ занимает монопольное положение на обслуживаемой ими территории. При этом географические границы рынков услуг, как правило, определяются административными границами городов и районов, то есть, речь идет о локальных рынках услуг. Производство жилищно-коммунальных услуг относится к так называемому «сетевому» производству, требующему существования в единичном варианте и исключающее дублирование производства. Продукция и услуги отличаются высокой степенью однородности и массовым характером потребления.

Монопольное положение предприятий отрасли приводит к недостаточно эффективному использованию имеющихся финансовых и материальных ресурсов, к отсутствию действенного механизма, обеспечивающего оперативное принятие адекватных экономических мер и управленческих решений предприятий ЖКХ к научно-техническому прогрессу, к отсутствию экономической заинтересованности работников в соблюдении показателей качества, надёжности и экологической безопасности работ (услуг).

Действие рыночных факторов в сфере жилищно-коммунального хозяйства ограничено рядом факторов:

- жилищно-коммунальное хозяйство выполняет функцию социальной общности людей на региональном уровне;

- это услуги жизнеобеспечения людей, реализующие важнейшие социальные права людей в гражданском обществе;

- жилищно-коммунальное хозяйство требует больших капитальных вложений в инфраструктурные объекты, которые характеризуются низкой коммерческой эффективностью;

- специфика рынка жилищно-коммунальных услуг состоит в том, что этот рынок относится к рынку с господством естественных монополий.

В современных условиях первостепенная роль в организации ЖКХ принадлежит органам местного самоуправления. На них возложена ответственность за состояние ЖКХ на подведомственной территории. В обязанности региональных и местных властей входят:

- учёт жилищного фонда, его распределение, продажа, аренда, найм;

- обеспечение возможности найма жилищных помещений для населения, кредитная поддержка граждан, предоставление налоговых льгот при строительстве и приобретении жилья;

- организация жилищного строительства за счёт бюджетных средств с последующей передачей жилья гражданам путем продажи, аренды, найма;

- содержание и развитие инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры в населённых пунктах, ремонт сети коммуникаций;

- регулирование деятельности субъектов жилищной и коммунальной сферы;

- контроль за соблюдением законодательства в жилищно-коммунальной сфере.

С принятием 24 декабря 1992 года Федерального закона №4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» начался постепенный переход от государственного финансирования и дотирования ЖКХ к оплате жилья населением в размерах, обеспечивающих возмещение издержек на его содержание и коммунальные услуги путём повышения платы за жилищно-коммунальные услуги. Одновременно предусматривалось развитие системы адресных субсидий (в безналичной форме) малоимущим семьям на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья. Жилищные компенсации (субсидии) при этом определяются как разница между принятым размером оплаты жилья и коммунальных услуг и установленными предельно допустимыми собственными расходами на эти цели.

Жилищный кодекс № 188-ФЗ, принятый 29 декабря 2004 года, установил общее правило, в соответствии с которым обязанность вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги у собственника жилого помещения возникает с момента возникновения права собственности на жилое помещение. По жилищному закону основная обязанность владельца жилплощади состоит в том, что именно на него возлагается бремя содержания принадлежащего ему помещения, а также общего имущества собственников в многоквартирном доме: все собственники жилых помещений должны нести расходы по содержанию и ремонту не только принадлежащей им квартиры, но и своей доли в общедомовом имуществе на праве обшей долевой собственности. Кодекс регламентирует выделение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг для нанимателей и собственников с невысокими доходами. В результате расходы на содержание квартиры не должны превышать установленную законом долю от суммарных доходов семьи. Кодекс предусматривает, что это будут целевые адресные субсидии, выделяемые конкретному гражданину через ЕИРЦ в безналичной форме.

Кроме того, новый Жилищный кодекс предоставил три способа управления многоквартирными домами: непосредственное управление собственниками, товарищество собственников жилья и управляющая организация.

В прогнозировании развития жилищного хозяйства применяются следующие показатели:

- общая и дополнительная потребности в жилой площади;

- ввод в действие жилой площади (кв. м.);

- объём капитальных вложений за счёт различных источников финансирования.

Исходным показателем является наличный жилищный фонд как совокупность всех жилых помещений независимо от формы собственности, включая жилые дома, специальные дома (общежития, приюты, детские дома, дома для одиноких престарелых и т. п.), квартиры, служебные помещения (жилье), иные жилищные помещения, пригодные для проживания. Весь жилищный фонд страны исчисляется в метрах квадратных по основным формам собственности: частной, государственной, муниципальной, коллективной.

Для определения потребности в жилье необходимо рассматривать наличие двух типов потребности – общей и дополнительной.

Под общей следует понимать суммарное количество общей (или жилой – в зависимости от выбора основного показателя для расчёта, принимаемого в качестве обобщающего), необходимое для нормального расселения всего наличного населения. Соответственно дополнительная потребность в жилье – количество жилой или общей площади, которое необходимо дополнительно ввести для удовлетворения неудовлетворённой потребности в жилье и компенсации дополнительно возникающих потребностей. Таким образом, суммарная дополнительная потребность может определяться как алгебраическая сумма двух основных составляющих: изменение общей потребности и компенсация выбывающей части имеющегося жилого фонда.

При этом очевидно, что изменение общей потребности в самом общем виде является функцией от изменения численности населения или структурных характеристик населения, а объём компенсации выбывающих жилых помещений – функцией от имеющегося жилого фонда.

Соответственно для составления прогноза потребности в жилье необходимо в качестве исходной информации использовать прогнозные данные о численности и составе населения, а также данные об имеющемся жилом фонде и его основных характеристиках, и на этой основе формировать два подпрогноза: прогноз изменения общей потребности в жилье и прогноз дополнительной потребности в жилье, которые в сумме и дадут прогноз потребности в жилье по соответствующей территории или населённому пункту.

В качестве основных исходных данных при составлении прогноза необходимо использовать:

• данные прогноза изменения численности населения;

• данные о семейном составе населения в настоящее время и тенденциях его изменения или результаты прогноза семейной структуры населения;

• данные о преобладающей структуре расселения и прогноз её изменения.

На основании сведений о семейном составе населения, используя прогноз численности населения, можно определить общее количество семей на перспективу. Для повышения точности таких расчётов используется как экстраполяция сложившихся в прошлом тенденций на прогнозный период, так и корректировка их в соответствии с возможными сценариями изменений этих тенденций в будущем. Для проработки таких сценариев используется дополнительная информация, получаемая в результате проведения социологических и экспертных опросов.

Общая потребность в жилой площади на прогнозируемый период рассчитывается исходя из перспективной численности населения и нормы его обеспечения жилой площадью на одного жителя. Существуют два вида нормы жилой площади на одного человека: санитарная (устанавливается законодательством Российской Федерации) и социальная (устанавливается по решению законодательного органа территории). Общая потребность в жилье определяется по формуле

 

,

где П – потребность в общей площади жилья (кв. м);

Ч – общая численность населения в прогнозируемом периоде (чел.);

N – норматив общей площади жилья на человека (кв. м).

На основании данных об общей потребности на перспективу, имеющемся жилом фонде и темпах его выбытия определяется дополнительная потребность. Дополнительная потребность в жилой площади в прогнозируемый период рассчитывается как разность между общей потребностью в жилой площади и наличным жилищным фондом с учётом выбытия:

 

,

где Д – дополнительная потребность в жилой площади;

О – общая потребность в жилой площади;

Н – наличный фонд на начало прогнозируемого периода;

В – выбытие жилищного фонда в прогнозируемом периоде.

Ввод в действие жилой площади и объём капитальных вложений в жилищное строительство в прогнозируемый период определяется на основе дополнительной потребности в жилой площади и средней стоимости строительства 1 кв. м жилой площади, дифференцированной по регионам страны. Размеры возможного расширения жилищного фонда определяются объёмом капитальных вложений по всем источникам финансирования и изменением стоимости жилищ.

Расширение и благоустройство жилищного фонда тесно связано с развитием коммунального хозяйства. В прогнозировании развития данной сферы используется система показателей в натуральном и денежном выражении, разрабатываемых по видам услуг.

Основной показатель для всех видов предприятий коммунального хозяйства – объём реализации продукции или услуг в натуральном или денежном выражении. Кроме того используются частные показатели.

Показатели работы сети водоснабжении: общий объём отпуска воды потребителям, среднее потребление воды на одного жителя, обеспеченность водопроводом жилищного фонда, протяжённость водопроводной сети. Потребность в воде для промышленных предприятий рассчитывается на основе норм расхода на единицу продукции и производственной программы. Потребность в воде для населения определяется на основе его численности и норм потребления на одного жителя.

Показатели работы канализационной сети: объём пропуска и очистки сточных вод, обеспеченность жилищного фонда канализацией, протяжённость сети и главных коллекторов, пропускная способность по сточным водам, процент водоотведения. Объём сточных вод, пропускаемых через коллекторы и очистные сооружения, для каждого потребителя рассчитывается на основе количества потребляемой им воды, т.е. мощность канализационной сети должна обеспечивать приём всей воды, поступающей из водопровода.

Показатели работы газового хозяйства: общий объём потребления (реализации) газа, количество газифицированных квартир, потребление газа в среднем на одного жителя, отношение количества газифицированных квартир к их общему количеству.

Показатели работы городского пассажирского транспорта: количество перевезённых пассажиров, общий пробег подвижного состава, средняя наполняемость одного вагона (машины), протяжённость трамвайных путей и троллейбусных линий. В прогнозных расчётах развития городского пассажирского транспорта учитываются размер города (малый, крупный, крупнейший), характер пассажирских потоков и суммарные затраты времени на передвижение от мест проживания большинства населения до мест работы и других мест массового посещения. На этой основе выбирается вид транспорта (автобус, троллейбус, трамвай) и их сочетание. В городах с численностью населения более 1 млн. человек при детальном технико-экономическом обосновании возможно строительство метрополитена.

В условиях рыночной экономики передача по сетям и местное распределение электроэнергии, магистральные газопроводы и местное распределение газа, теплоснабжение, водоснабжение и канализация относятся к естественным монополиям, что обуславливает антимонопольный контроль и регулирование со стороны федеральных и региональных органов власти.

Перспективное развитие жилищно-коммунального хозяйства напрямую зависит от уровня его финансирования. В этой связи особое место занимают такие показатели:

1) удельный вес расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства в общей величине расходов бюджета территории (%);

2) величина субсидии в расчёте на человека (руб.);

3) удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в общей сумме расходов населения (%);

4) удельный вес расходов населения по содержанию жилья и оплате коммунальных услуг в общей стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (%);

5) индекс стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Значение перечисленных показателей зависит от принятой в стране жилищной политики. В общем можно рассматривать два возможных направления жилищной политики: «либеральное» и «патерналистское» (т.е. отеческое). При либеральном направлении жилищной политики жильё представляется прежде всего как товар длительного пользования и соответственно в центре внимания оказываются рынок жилья, его состояние, факторы, влияющие на его развитие, социальная помощь отступает на второй план. При патерналистском направлении жильё рассматривается не как товар, а как важнейшее социальное благо, обеспечение им осуществляется за счёт государственного бюджета и средств предприятий и бесплатного распределения среди населения. Квартирная плата в этом случае покрывает лишь небольшую часть расходов государства на содержание жилищного фонда. Такое направление жилищной политики претворялось в жизнь в социалистических странах, где квартплата покрывала лишь около 1/3 расходов на содержание жилья, дотации на жильё поступали из бюджета.

Контрольные вопросы и задания для самостоятельной подготовки

1. Перечислите состав ЖКХ, обозначьте цель и особенности его функционирования.

2. Опишите структуру жилищного фонда по формам собственности.

3. Дайте характеристику услуг, предоставляемых населению жилищно-коммунальным хозяйством.

4. Опишите порядок расчёта потребности в жилье.

5. Назовите систему показателей, используемых в прогнозировании развития коммунальной сферы.