Анализ деятельности регионов по внедрению стандартов социального обслуживания в практику работы социальных служб

Одной из тенденций развития сферы социального обслуживания населения на современном этапе является формирование региональ­ных стандартов и стандартов организаций социального обслуживания населения на основе основополагающих национальных стандартов. Это обусловлено тем, что пакет национальных стандартов социального обслу­живания населения не может содержать в себе все необходимые требования, учитывающие специфику регионов и организаций, осуществляющих соци­альное обслуживание населения. Разработка региональных стандартов позволит уточнить положения национальных стандартов социаль­ного обслуживания населения по отдельным видам социальных услуг и ка­тегориям клиентов социального обслуживания [51]. Стандартизация процесса социального обслуживания населения в целом и оказания отдель­ных социальных услуг разным группам населения на уровне организа­ций позволит снять существующие противоречия между норма­тивно-правовым и организационно-технологическим обеспечением соци­ального обслуживания населения.

Разработка региональных стандартов соци­альных услуг должна осуществляться на основании соблюдения следующих принципов:

· принцип объективности оценки со­циальных услуг (предполагает недопустимость создания препятствий оказанию социальных услуг в большей степени, чем это минимально необ­ходимо для выполнения целей стандартизации социальных услуг в регио­не);

· принцип интеграции и дифференциации (основывается на необходимости учета мнений исполнителей, изготовителей и потребителей в процессе разработ­ки региональных стандартов и стандартов организаций социального об­служивания населения);

· принцип единства общего и частного (специфич­ного) (базируется на необходимости учета положений национальных стандартов при разработке региональных стандартов социальных услуг и стандартов организаций социального обслуживания);

· всеобщность (реа­лизуется обеспечением условий для единообразного применения регио­нальных стандартов социальных услуг);

· добровольность использования стандартов (относится к принятию решений о разработке стандартов орга­низаций и применении региональных стандартов при оценке социальных услуг) [43, с.66].

Необходимо отметить, что при этом в процессе разработки требований к про­цессу стандартизации социальных услуг на региональном уровне, необходи­мо принимать во внимание особенности социально-экономической ситуации, которые в свою очередь приведут к изменению принципов стандартизации социаль­ных услуг в том или ином регионе. В связи с этим, при создании комплекса региональных стандартов и стандартов организаций социального обслу­живания, необходимо: осуществлять мониторинг социального положения и условий жизни различных социальных групп в регионе; учитывать тради­ционно сложившиеся формы социального обслуживания населения и новые, появившиеся в современных условиях; разрабатывать систему критериев оценки качества социальных услуг и эффективности социального обслужи­вания населения.

По мнению ряда исследователей (С.И. Григорьева, Л.Г. Гусляковой, Ю.Ф. Ракова, Ю.Е. Растова), участие клиента в процессе обслуживания предполагает влияние на него ряда факторов, каждый из которых в отдельности имеет уровень допустимого риска и характеризует тот или иной аспект качества обслуживания, но совокупное их воздейст­вие может серьезно повлиять на физическое, психическое и социальное здоровье потребителя социальных услуг. В число таких факторов входят: внешние «средовые» факторы, не за­висящие от исполнителя и потребителя услуги (природные и техногенные факторы, отрицательное влияние социальной среды); факторы, характеризующие действия исполнителя услуги (комфортность помещения, время ожидания и исполнения услуги, доступность персона­ла, этика общения персонала и др.); действия самого клиент как субъекта, потребляющего услугу (отказ от потребления услуги, в случае, когда это наносит вред его здоровью, жизни и имуществу, потребитель или его ближайшее социальное окружение нарушают правила потребления услуги). Исходя из этого, при разработке требований к процессу оказания социальных услуг возника­ет необходимость учета всей системы факторов, в том числе особенностей взаимо­действия в процессе социального обслуживания, специфики социальных услуг, предоставляемых в том или ином учреждении, а также категорий клиентов, что возможно лишь в условиях региональных стандартов и стандартов организаций на предоставление социальных услуг.

Отвечая задачам исследования, рассмотрим развитие региональной системы стандартизации социального обслуживания с целью выявления позитивного опыта ее организации и его адаптации в условиях Орловской области.

Ключевые законы в области стандартизации в России были приняты в начале 1990-х годов, в том числе такие, как Федеральный закон «О защите прав потребителей» от 1992 года, Федеральный закон «О стандартизации» от 1993 года, Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений», Федеральный закон «О сертификации продукции и услуг». До 2003 года стандартизацию разных видов деятельности, в том числе и услуг, рассматривали, согласно Федеральному закону «О стандартизации» от 1993 года (в настоящее время этот закон утратил силу), в качестве «...установ­ления норм, правил и характеристик в целях обеспечения безопасности про­дукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества потребителя; технической и информационной совместимости, а также взаи­мозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответст­вии с уровнем развития науки, техники и технологий; единства измерений; экономии всех видов ресурсов...» [87, с.198]. Исходя из этого определения, приоритетным в данном виде деятельности являлось обеспечение безопасности товаров, работ и услуг для потребителя, его жизни, здоровья и имущества.

Разработка стандартов социального об­служивания начинается в России с 1998 года. Учитывая опыт зарубежных стран, в России в число рабочей группы по разработке стандартов социального обслуживания (технический комитет 406) вошли представители Государственного комитета по стандар­тизации, метрологии и сертификации (в настоящее время – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии), Министерство труда и социального развития (в настоящее время реорганизовано), Мини­стерство здравоохранения (в настоящее время - Министерство здравоохра­нения и социального развития), Министерство культуры, общественных объединений инвалидов, ассоциации работников социальных служб [89, с.16]. Тем самым была предпринята попытка учесть интере­сы всех участников процесса социального обслуживания.

В качестве проекта были разработаны три группы стандартов, среди них: в первой группе стандартов - проекты стандартов, определяющих основные категории в сфере социального обслуживания населения, меди­ко-социальной экспертизы и реабилитации, качества и его контроля, доку­ментации учреждений; во второй группе - нормативы объемов всех видов социальных услуг разного рода учреждений социального обслуживания, предназначенные в первую очередь для разработки программ, создания учреждений, составления документации; в третьей группе проектов стан­дартов - комплекс социальных услуг, а также требования к качеству социаль­ных услуг, предоставляемых разного рода категориям клиентов [79]. Однако в рамках проектов стандартов была рассмотрена лишь часть категорий клиентов, нуждающихся в обслуживании: женщины, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, инвалиды, граждане пожилого возраста, дети в условиях учреждений отдыха и оздоровления, семья, в то время как, такие категории клиентов, как мужчины, находящиеся в трудной жизненной ситуации, молодежь не были выделены в качестве потенциальных клиентов социальных служб.

Необходимость разработки стандартов первой группы, как показывает анализ нормативно-правовых документов, назревала давно, различные толко­вания ключевых терминов и определений в нормативно-правовых докумен­тах или их полное отсутствие делали затруднительным разработку докумен­тации учреждений, взаимодействий «изготовитель (тот, кто разрабатывает услугу) - исполнитель», «исполнитель - потребитель». На основе второй группы стандартов появилась возможность осуществлять количественную оценку объемов услуг, контролировать деятельность учреждений социаль­ного обслуживания, их оснащенность. Стандарты третьей группы позволяли осуществлять контроль качества предоставляемых услуг. Однако данные проекты требовали предварительной оценки на уровнях субъектов РФ, и последующего внесения поправок, затрагивающие региональную специфику.

Параллельно процедуре разработки и утверждения государственных стандартов социального обслуживания стандартизация социальных услуг начала развиваться на региональном уровне. Отсутствие на федеральном уровне соответствующей нормативно-правовой базы способствовало активизации процессов стандартизации и тарификации в ряде регионов - около 30 субъектов РФ разработали собственные системы нормативов социальных стандартов и социальных норм, а также нормативов бюджетной обеспеченности и т.п. (в том числе Ярославская, Свердловская области, республика Татарстан, Ямало-Ненецкий АО). Существующие региональные системы характеризуются методологическими, финансово-определяющими, категориально-структурными различиями, которые в дальнейшем были учтены при разработке и реализации методики стандартизации на уровне страны.

В 2003 году в связи с вступлением в силу Федерального закона «О тех­ническом регулировании» от 2002 года утратили свою силу Федеральный за­кон «О стандартизации» от 1993 года и Федеральный закон «О сертифика­ции продукции и услуг» от 1993 года. Согласно принятому закону, принципиально изменилась сущность деятельности по стандартизации и действие стандартов на территории Российской Федерации. Именно с этого периода началась решительная реформа системы отечественных стандартов, норм, правил и нормативов. В результате такой целенаправленной планомерной работы в январе 2004 года вступили в силу два национальных стандарта в области социального обслуживания: ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг»; ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг (общие положения)». Несмотря на то, что аббревиатура ГОСТ Р (Госу­дарственный стандарт России) осталась, эти стандарты имеют статус нацио­нальных и добровольны для применения.

Данные стандарты разработаны на основе федеральных законов «О за­щите прав потребителей» от 1992 года, «Об основах социального обслужи­вания населения в РФ» от 1995 года, «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 1995 года, «О социальной защите инва­лидов в РФ» от 1995 года, «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» от 1998 года, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правона­рушений несовершеннолетних» от 1999 года, а также ряда постановлений Правительства РФ [83]. Деятельность по стандартизации социального обслуживания можно представить в виде схемы (рис. 1).