Стадии избирательного процесса.Процедура или этап назначения выборов. Данная стадия, во-первых, знаменует старт избирательной кампании, что связано с реализацией активного и пассивного избирательного права. Во-вторых, самостоятельная роль данного этапа обеспечивается строгостью законодательной регламентации порядка, субъектов, сроков назначения выборов. Суть стадии сводится к принятию и официальному изданию решения компетентного органа или должностного лица о назначении выборов. Выборы могут быть очередными, их назначение проводится, как правило, по истечении установленного срока полномочий, и внеочередными, когда назначение выборов проводится в связи с досрочным прекращением полномочий органов власти и должностных лиц. При признании выборов несостоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы. Также назначаются повторные выборы, если оба кандидата в Президенты РФ сняли свои кандидатуры или избранный кандидат не сложил с себя несовместимые с его мандатом полномочия. Следует отличать повторные выборы от повторного голосования (второй тур), который назначается в случаях, когда кандидат не набрал необходимого большинства голосов. Повторное голосование не самостоятельная разновидность выборов, а продолжение ранее начатой избирательной процедуры <1>. -------------------------------- <1> См.: Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2007. С. 268 - 270.
Согласно ст. 84 Конституции РФ, выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Статья 102 Конституции РФ предусматривает назначение выборов Президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ. День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется в соответствии с федеральным законом. Региональные и муниципальные выборы назначаются компетентными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления. Законодатель установил дни голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления - второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. Если уполномоченный орган или должностное лицо не назначат выборы в установленные сроки, то выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией либо соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо (а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия) должны назначить выборы. Таким образом, этап назначения выборов имеет важнейшее значение для любой избирательной кампании и потому тщательно регламентируется законодательством. Образование избирательных округов и составление списков избирателей. Избирательный округ - это образованная в соответствии с законодательством РФ территория, от которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат(ы), выборное должностное лицо (лица). Избирательные округа (одномандатные и многомандатные) образуются для проведения выборов на основании данных о численности избирателей, представляемых исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе определяются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются представительным органом не позднее чем за 60 дней до дня выборов. При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие требования: а) равенство - допускается отклонение 10%, в отдаленных и труднодоступных районах - не более 15% в многомандатных округах; в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30% в одномандатных округах. На территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей, в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%; б) территория должна быть единой с учетом административно-территориального деления субъекта России. Избирательные участки образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателей главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Создание и организация работы избирательных комиссий. Избирательные комиссии - это формируемые установленные федеральным законом, законом субъекта РФ коллегиальные органы, которые обеспечивают подготовку и проведение выборов.
Центральная избирательная комиссия состоит из 15 человек, которые назначаются на 5 лет. Пять человек назначаются Президентом РФ, пять - Государственной Думой, пять - Советом Федерации. Члены ЦИК должны иметь высшее профессиональное образование. Из своего состава они избирают (тайно) Председателя, заместителя Председателя, секретаря комиссии. Центральная избирательная комиссия руководит деятельностью избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, по проведению референдума Российской Федерации. Совместно с избирательными комиссиями ЦИК: осуществляет контроль над соблюдением избирательных прав граждан; организует государственную систему регистрации избирателей; разрабатывает нормативы технологического оборудования; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов; подводит итоги голосования и определяет результаты выборов; распределяет финансовые средства; оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; заслушивает сообщения органов исполнительной власти; рассматривает жалобы; осуществляет иные полномочия. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется на паритетной основе - законодательным (представительным) органом и высшим должностным лицом региона; при этом не менее половины членов избирательной комиссии назначаются парламентом субъекта РФ. Срок ее полномочий составляет 5 лет. Комиссия формируется на основе предложений политических партий, а также предложений представительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Государственные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа. Окружная, территориальная и участковая избирательные комиссии формируются вышестоящей избирательной комиссией. Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района. Решения избирательных комиссий о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосований или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии. Выдвижение и регистрация кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением. По действующему законодательству не предусмотрено выдвижение избирательными блоками и группой избирателей. Период выдвижения кандидатов при федеральных выборах должен составлять не менее 45 дней, при региональных выборах - не менее 30 дней, при муниципальных выборах - не менее 20 дней. На выборах Президента Российской Федерации сохраняется требование о сборе подписей избирателей политическими партиями, которые не представлены в Государственной Думе и парламентах субъектов РФ, не менее чем одной трети субъектов Российской Федерации. Однако количество подписей существенно уменьшено. Так, минимальное количество подписей, необходимое для поддержки кандидата, выдвинутого такой политической партией на должность Президента Российской Федерации, сокращено с двух миллионов до 100 тысяч. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей. Кандидату на указанную должность, выдвинутому в порядке самовыдвижения, вместо минимальных двух миллионов подписей избирателей потребуется собрать не менее 300 тысяч подписей. В одном субъекте Российской Федерации может быть собрано не более 7500 подписей. Кандидаты регистрируются соответствующей избирательной комиссией. При наличии необходимого количества собранных в их поддержку подписей избирателей федеральным и региональным законами может быть предусмотрена необходимость представления в избирательную комиссию сведений о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности. Регистрация кандидатов на должность Президента РФ и федеральных списков в депутаты Государственной Думы осуществляется Центральной избирательной комиссией России. Предвыборная агитация - это деятельность участников избирательной кампании по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются: призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению; описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Формы предвыборной агитации различны. Это публикации в средствах массовой информации, собрания и встречи с избирателями, публичные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия и т.д. Предвыборная агитация начинается со дня выдвижения кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Не допускается опубликование опросов, прогнозов, исследований в течение 3 дней до дня выборов. Принципы проведения агитации: - свободное проведение агитации в соответствии с федеральным законом; - возможность агитации за и против любого кандидата, избирательного объединения; - равный доступ к средствам массовой информации; - запрет на участие в агитации членов избирательной комиссии, должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, государственных органов, благотворительных организаций, религиозных объединений, военнослужащих, несовершеннолетних; - недопустимость злоупотребления правом при проведении предвыборной агитации. Конституционный Суд РФ подтвердил право избирателей проводить агитацию против всех за счет личных средств, т.е. помимо средств избирательных фондов. В другом решении Суд подчеркнул, что агитация за того или иного кандидата, список кандидатов не может вестись гражданами за счет средств, помимо избирательных фондов <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г.; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. // ВКС РФ. 2005. N 4.
Голосование и подведение итогов выборов. Каждый избиратель голосует лично на альтернативной основе. Участковая избирательная комиссия выдает избирательный бюллетень, который заполняется избирателем в специально оборудованной кабине. Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если: - в определенных случаях голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании; - менее чем два списка кандидатов получили право принять участие в распределении депутатских мандатов; - все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; - за списки кандидатов, получившие право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирателей. Соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае: - если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей; - если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков; - по решению суда. Таким образом, стадии избирательного процесса отражают строго урегулированную законодательством и осуществляемую в определенной последовательности деятельность участников избирательной кампании, направленную на достижение магистральной цели выборов - избрание выборных должностных лиц в условиях соблюдения конституционной законности и принципов избирательного права.
Контрольные вопросы:
1. В чем сущность мажоритарной избирательной системы? 2. Какие Вы знаете виды пропорциональной избирательной системы? 3. Что такое активное и пассивное избирательное право? 4. Какие категории граждан не обладают избирательными правами? 5. Что такое многостепенные и косвенные выборы? Чем они отличаются от прямых выборов? 6. Каков порядок участия в выборах граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом? 7. Является ли избирательная комиссия органом государства? Какие виды избирательных комиссий Вам известны? 8. В каком акте проводится законодательная регламентация предвыборной агитации? 9. Допустима ли агитация против конкретных кандидатов и против явки на выборы? 10. Чем отличаются передача и распределение депутатских мандатов? Как осуществляются такие процедуры?
Дополнительная литература к теме
1. Арутюнова А.Б. Избирательная система как самостоятельный институт избирательного права // Современное право. 2010. N 4. 2. Биктагиров Р. Стадии избирательного процесса: правовая природа и проблемы классификации // Журнал о выборах. 2008. N 3. 3. Белов С.А. Системное правовое регулирование избирательной системы // Российский юридический журнал. 2011. N 1. 4. Бондарь Н.С. Конституционная ценность избирательных прав граждан России / Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. М., 2005. 5. Бровченко В.Н. Органы внутренних дел и избирательные комиссии - формы взаимодействия / В.Н. Бровченко, А.А. Ерыгин // Журнал о выборах. 2006. N 4. 6. Вешняков А.А. Российское избирательное законодательство и международные стандарты свободных выборов // Журнал о выборах. 2007. N 1. 7. Головин А.Г. Избирательное право России: Курс лекций. М., 2007. 8. Зорькин В.Д. Право на свободные выборы в решениях Конституционного Суда // Сравнительное конституционное право. 2005. N 1. 9. Избирательное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. М., 2013. 10. Избирательное право / Под ред. К.К. Гасанова: Учеб. пособие. М., 2007. 11. Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Государство и право. 2008. N 1. 12. Князев С.Д. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение / С.Д. Князев, К.В. Арановский // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. 13. Красинский В.В. Теоретические основы нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 1. 14. Кынев А.В. Новые изменения законодательства о выборах - путь к бюрократизации партий // Журнал о выборах. 2006. N 5. С. 46 - 51. 15. Масловская М.В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18. 16. Макарцев А.А., Юсубов Э.С. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2013. 17. Миронов Н.М. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. 18. Нудненко Л.А. Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование // Российский юридический журнал. 2009. N 1. 19. Нудненко Л.А. К вопросу о понятии и субъектах пассивного избирательного права // Государство и право. 2014. N 3. 20. Перевалов В.Д. Выборы и выборное право Российской Федерации / В.Д. Перевалов, А.А. Югов // Российский юридический журнал. 2003. N 1. 21. Рябчиков Р.В. К вопросу о месте и роли Центральной избирательной комиссии РФ в современном избирательном процессе // Право и политика. 2008. N 2. 22. Саликов М.С. Избирательное законодательство как политический инструмент государства // Российский юридический журнал. 2013. N 4. 23. Уваров А.А. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 4. 24. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России // Журнал российского права. 2004. N 11. 25. Шкель Т. К пятипроцентному барьеру // Российская газета. 07.07.2011. 26. Шкель Т. Мечты сбываются // Российская газета. 27.03.2009. 27. Юсубов Э.С., Безруков А.В. Проблемы отражения Конституции Российской Федерации в механизме реализации избирательного законодательства // Российский юридический журнал. 2014. N 1.
ТЕМА 11. ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Учебные вопросы:
1. Правовое положение и место Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти. 2. Порядок избрания Президента Российской Федерации. 3. Прекращение полномочий Президента Российской Федерации. 4. Компетенция и акты Президента Российской Федерации. 5. Органы, действующие при Президенте Российской Федерации.
1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Пост главы государства существует при различных формах правления. В основном в монархиях присутствует наследственный глава государства - монарх, а в республиках - выборный президент. В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с Председателем. Будучи наделенным по Конституции значительными формальными полномочиями, этот орган играл малозаметную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, на его долю выпадало рассмотрение только второстепенных вопросов. В Советском Союзе первым и единственным Президентом 15 марта 1990 г. внеочередным Съездом народных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев, президентство которого продолжалось до 25 декабря 1991 г. В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 г., за его введение проголосовали почти 70% избирателей. В апреле 1991 г. был принят Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" <1>, а в мае институт Президента РСФСР был включен в Конституцию РСФСР <2>. -------------------------------- <1> О Президенте РСФСР: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512. <2> Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 22. Ст. 776.
В том же году (12 июня) на этот пост всенародным голосованием был избран Б.Н. Ельцин. Конституция РФ, принятая в 1993 году, установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996 г., т.к. Президент РСФСР избирался сроком на 5 лет). С 1993 года положение, функции и полномочия Президента РФ определяются Конституцией РФ 1993 года. После ухода Б.Н. Ельцина в отставку 31 декабря 1999 г., в марте 2000 г., были проведены досрочные выборы Президента РФ, на которых одержал победу В.В. Путин. В марте 2004 г. он был переизбран на второй срок. 2 марта 2008 г. на очередных выборах Президентом РФ был избран Д.А. Медведев, а 4 марта 2012 г. - вновь В.В. Путин. В прежней Конституции его функция была определена через термины "высшее должностное лицо" и "глава исполнительной власти". В связи с принятием Конституции РФ 1993 года в статусе Президента РФ произошли изменения. Теперь он определяется как глава государства и в этом качестве является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Из анализа Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит прямо, непосредственно ни в одну из ее ветвей, а скорее условно становится над ними. Конституционно-правовой статус Президента РФ складывается из следующих характеристик: - глава государства; - гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; - Верховный Главнокомандующий; - Председатель Совета Безопасности России; - Председатель Государственного совета РФ. Статус Президента РФ также характеризуется символами президентской власти - знаком и штандартом (флагом) <1>, оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента РФ как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время его пребывания в них <2>. В 2009 году учрежден еще один официальный символ Президента РФ как Верховного Главнокомандующего - эмблема Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ <3>. -------------------------------- <1> Символ президентской власти - Знак Президента РФ - состоит из знака и цепи знака. Знак из золота представляет собой равноконечный крест с расширяющимися концами, с лицевой стороны покрытый рубиновой эмалью. Расстояние между концами креста - 60 мм. По краям креста - узкий выпуклый рант. На лицевой стороне креста в центре - накладное изображение Государственного герба РФ. На оборотной стороне креста посередине - круглый медальон, по окружности которого девиз: "Польза, честь и слава". В центре медальона - дата изготовления - 1994. В нижней части медальона - изображение лавровых ветвей. Знак при помощи венка из лавровых ветвей соединяется с цепью знака. Цепь знака из золота, серебра и эмали состоит из 17 звеньев, 9 из которых - в виде изображения Государственного герба РФ, 8 - в виде круглых розеток с девизом: "Польза, честь и слава". На оборотной стороне звеньев цепи знака помещаются накладки, покрытые белой эмалью, на которых золотыми буквами выгравированы фамилия, имя, отчество Президента РФ и год его вступления в должность. О штандарте (флаге) Президента РФ и его отличии от Государственного флага РФ см. в лекции 8. <2> См.: О штандарте (флаге) Президента РФ: Указ Президента РФ от 15 февраля 1994 г. N 319; Об утверждении описания символа президентской власти - Знака Президента РФ: Указ Президента РФ от 27 июля 1999 г. N 906; О внесении изменений и дополнения в некоторые указы Президента РФ: Указ Президента РФ от 6 мая 2000 г. N 832. <3> См.: Об учреждении эмблемы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ: Указ Президента РФ от 5 мая 2009 г. N 502 // Российская газета. 12.05.2009.
Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т.д. Со временем, вероятно, будет признан и его иммунитет против гражданских исков. Конституционный статус реализуется также в нормах Конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки, но не тождественны. Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в непредвиденных экстраординарных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции. Основные функции Президента РФ как главы государства определены ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ: 1) является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; 2) в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; 3) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; 4) определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; 5) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Очень важна функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран в Конституции РФ Президент РФ не называется "арбитром" во взаимоотношениях трех властей. Как глава государства, находясь вне законодательной, исполнительной и судебной власти, по существу Президент РФ как раз и есть арбитр между различными уровнями и ветвями власти. Реализации этой функции способствует полномочие Президента РФ прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Конституция РФ возлагает на Президента РФ функцию определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, оговаривая, однако, что эта функция должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Реализация же данной политики осуществляется в первую очередь исполнительными органами власти. При выработке внутреннего и внешнеполитического курса Глава государства должен руководствоваться результатами законодательной деятельности. Следовательно, в выработке государственной политики существенное влияние оказывает Федеральное Собрание РФ. Представительские функции Президент РФ осуществляет самостоятельно. Внешнепредставительские функции главы государства выражаются в его взаимодействии с главами других государств, подписании международных договоров и др. Представительство внутри страны осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органах государственной власти (Конституционном Суде РФ, палатах российского парламента). Эти представители наделены полномочиями от имени Президента РФ. В связи с этим огромное значение приобретает идея укрепления механизма государственной власти, которая выстраивает жесткую вертикаль отношений между федеральным Центром и регионами России.
2. ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Выборы Президента РФ осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации", Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и др. Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании <1>. Прежде Президент РФ избирался на четырехлетний срок, который является распространенным в мировой практике, хотя в ряде стран глава государства избирается и на более длительные сроки (в Италии - на семь лет, во Франции с 2000 года срок полномочий сокращен с 7 до 5 лет). Президент РФ может быть переизбран на второй срок, но избрание одного лица более чем на два срока подряд не допускается. Избрание на третий и четвертый сроки возможно, но только после перерыва. Тем самым устанавливается периодическая сменяемость главы государства, обеспечивающая приток свежих идей и новых государственных деятелей. -------------------------------- <1> По инициативе Президента РФ Д.А. Медведева российский парламент принял Закон РФ о поправках к Конституции РФ, предусматривающий увеличение срока полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет. См.: Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. 31.12.2008.
Конституционных требований к Президенту РФ не так много. Им может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Не требуется специального образования или опыта работы, нет ограничения верхнего возрастного предела <1>. -------------------------------- <1> Закон РСФСР от 24 мая 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" вводил верхний возрастной предел для Президента РСФСР - 65 лет.
Однако законодатель вводит ряд дополнительных ограничений для кандидата на пост Президента РФ. В соответствии со ст. 3 ФЗ "О выборах Президента РФ" не имеет права быть избранным Президентом Российской Федерации гражданин РФ: 1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство на территории иностранного государства; 2) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; 3) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление; 4) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; 5) гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока. Кроме того, гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение его полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им исполнения своих полномочий. Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ и в котором четыре года (будет шесть лет) тому назад был избран Президент РФ. Выборы назначаются не позднее чем за 90 дней и не ранее чем за 100 дней до дня голосования. Если Совет Федерации не назначит выборы в срок, то они назначаются Центральной избирательной комиссией РФ на второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Если полномочия Президента заканчиваются до истечения конституционного срока, Совет Федерации назначает досрочные выборы в течение 14 дней <1>. -------------------------------- <1> Исходя из Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также ч. 7 ст. 5 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации".
Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации. Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти комиссии создаются на уровне Федерации (Центральная избирательная комиссия), субъектов РФ, территорий (районов, городов и др.), участков. Каждый зарегистрированный кандидат в Президенты РФ вправе назначить одного члена Центральной избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Новый Закон предоставляет право выдвигать кандидатов на должность Президента РФ политическим партиям, имеющим право в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" принимать участие в выборах, а также предусматривает возможность самовыдвижения. Для поддержки самовыдвижения кандидата должна быть создана группа избирателей в количестве не менее 500 человек, которую необходимо зарегистрировать в Центральной избирательной комиссии РФ. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 7500 подписей. Политическая партия (за исключением политических партий, федеральные списки которых на предыдущих выборах депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов) обязана собрать в поддержку выдвинутого ею кандидата не менее 100 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 2500 подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 2500. Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, решение о выдвижении которого принимается на съезде партии. Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в выборах (т.е. применяется мажоритарная система абсолютного большинства). В случае, если в бюллетень были включены более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший большее число голосов. Если же повторное голосование не приводит к результату, Совет Федерации назначает повторные выборы. Центризбирком признает выборы несостоявшимися в случаях: 1) если голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовали менее 50% от числа избирателей, принявших участие в голосовании; 2) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 3) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования. Центризбирком признает выборы недействительными: 1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования; 3) по решению суда. В прежнем Законе закреплялся общий срок вступления Президента РФ в должность - на тридцатый день со дня официального опубликования итогов выборов. В ст. 82 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" закреплено, что по общему правилу Президент РФ вступает в должность по истечении шести лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах Президента РФ, а при проведении досрочных выборов либо в случае, если назначены повторные выборы Президента РФ - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ. При вступлении в должность Президент приносит народу присягу, текст которой содержится в Конституции РФ (ч. 1 ст. 82) <1>. Предусмотрено, что присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С момента принесения присяги Президент приступает к исполнению своих обязанностей. -------------------------------- <1> "Клянусь при осуществлении полномочий Президента РФ уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".
3. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
По общему правилу полномочия Президента РФ прекращаются с момента принесения присяги новым Президентом. Однако в некоторых случаях его полномочия прекращаются досрочно: в случае добровольной отставки Президента РФ; в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту РФ полномочия; в случае отрешения Президента РФ от должности. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Однако в данном случае его полномочия ограничиваются запретами распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Первый случай предполагает добровольное волеизъявление главы государства покинуть занимаемый им пост, которое, как предполагалось, может быть выражено в форме заявления Президента РФ. Хотя на практике при уходе в отставку Б.Н. Ельцина был издан Указ о прекращении полномочий действующего Президента РФ и возложении их на Председателя Правительства РФ <1>; и другой Указ - о принятии полномочий Президента РФ <2>. -------------------------------- <1> Об исполнении полномочий Президента РФ: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1761 // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. II). Ст. 109. <2> О временном исполнении полномочий Президента РФ: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. N 1762 // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. II). Ст. 110.
По второму случаю (речь здесь идет не о кратковременном заболевании, а о необратимом заболевании, исключающем возможность исполнения Президентом обязанностей) в Конституции РФ не прописан порядок проведения такой процедуры. Это послужило основанием запроса Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании соответствующей статьи Конституции РФ. Конституционный Суд обратил внимание на то, что такое основание прекращения полномочий Президента РФ требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий <1>. Между тем должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности. Суд предписал законодателю регламентировать данную процедуру, соблюдая принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Пока соответствующий федеральный закон не принят. -------------------------------- <1> По делу о толковании положений ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. N 12-П // СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.
Третий случай не зависит от воли Президента РФ и предусматривает принудительное отрешение его от должности. Основаниями для отрешения Президента РФ от должности является совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Понятие государственной измены и тяжкого преступления дается в Уголовном кодексе РФ. Сама процедура отрешения состоит из нескольких стадий: 1. Государственная Дума 2/3 голосов от общего числа депутатов принимает решение о выдвижении обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ инициируется не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы и направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в 5-дневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. 2. Подтверждение решения Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренное Конституцией РФ рассмотрение обвинения прекращается. 3. Принятие решения Советом Федерации об отрешении Президента РФ от должности не менее 2/3 голосов от общего числа членов верхней палаты парламента не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Таким образом, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политического волюнтаризма, и в процедуру включаются наиболее компетентные для решения данного вопроса органы государственной власти <1>. -------------------------------- <1> Несмотря на столь детальное регулирование привлечения Президента РФ к ответственности, возможно возникновение парадоксальных ситуаций. Так, после отрешения от должности Президент РФ может быть впоследствии признан судом невиновным и наоборот: вопреки заключению Верховного Суда РФ, подтверждающему обвинение, Совет Федерации может не принять решение об отрешении Президента РФ от должности. Подробнее: Конституция РФ: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 186 - 187; Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004. С. 143; Безруков А.В. Правовой статус Президента РФ: Учеб. пособие. Красноярск, 2005.
Из анализа федеральной Конституции следует, что перечень оснований прекращения полномочий главы государства, закрепленный в Конституции РФ, не является исчерпывающим. Помимо смерти, основанием прекращения полномочий Президента РФ является и утрата им гражданства РФ <1>. -------------------------------- <1> Важна здесь и правовая позиция Конституционного Суда РФ, который определил, что временное исполнение обязанностей Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ во всех случаях, когда объективно исключено исполнение своих функций Президентом РФ. Следовательно, могут возникнуть непредвиденные обстоятельства, которые законодательно в полном объеме невозможно предусмотреть.
4. КОМПЕТЕНЦИЯ И АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Компетенция президента как главы государства во многом зависит от той модели института президентства, которая существует в соответствующем государстве. Компетенция Президента РФ - совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 338.
По специфике компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента РФ могут быть разбиты на несколько групп <1>. -------------------------------- <1> Похожая на приведенную классификация групп полномочий Президента РФ дается в нескольких учебниках по конституционному праву. Напр.: Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 338 - 344; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2004. С. 425 - 440; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 1996. С. 343 - 350. Учитывая обширность полномочий Президента РФ, в данной лекции будут рассмотрены лишь основные полномочия.
Полномочия Президента РФ в сфере законодательной власти. Для совершенствования сотрудничества главы государства и палат федерального парламента Президент РФ назначает своих полномочных представителей в Совет Федерации и Государственную Думу <1>. -------------------------------- <1> См.: О полномочных представителях Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ: Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792.
К подобным полномочиям Президента РФ относится: 1) участие Президента РФ в законодательном процессе. В том числе: право быть субъектом законодательной и конституционной инициативы (ст. 104, 134 Конституции РФ), право относительного вето на принятые федеральные законы <1> (преодолевается квалифицированным большинством каждой из палат Федерального Собрания РФ) <2>, подписание и обнародование принятых законов (ст. 107 Конституции РФ); 2) назначение выборов депутатов Государственной Думы; 3) ежегодное обращение к Федеральному Собранию с посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. С учетом законодательной неопределенности правовой природы посланий Президента РФ парламенту интересна точка зрения, согласно которой, с одной стороны, общие установки и конкретные поручения, содержащиеся в послании, имеют общеобязательный характер, а с другой - послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, ограничивать правотворческую деятельность парламента <3>; 4) право роспуска Государственной Думы. Глава государства вправе распускать нижнюю палату Федерального Собрания в установленных Конституцией РФ случаях, при этом правом роспуска верхней палаты парламента он не обладает. -------------------------------- <1> Под принятыми федеральными законами понимаются: 1) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации; 2) законы, повторно принятые Государственной Думой после их отклонения Советом Федерации; 3) законы, принятые повторно Государственной Думой и Советом Федерации после их отклонения Президентом РФ. Подробнее о толковании понятия "принятый федеральный закон": О толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П. <2> Необходимо отличать "возвращение федерального закона" от "отклонения федерального закона". Под возвращением федерального закона понимается возвращение федерального закона Президентом РФ в соответствующую палату Федерального Собрания в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. См.: О разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ": Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П. <3> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2001. С. 405.
Роспуск Государственной Думы возможен: а) в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ) <1>; б) при повторном вынесении в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) <2>; в) при отказе Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). При всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительной власти; 5) совместное участие с палатами Федерального Собрания в формировании некоторых органов государственной власти. Президент РФ взаимодействует с палатами парламента при назначении и освобождении от должности Председателя Центрального Банка РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей, членов ЦИК РФ и др.; 6) право роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в установленных законом случаях, а также совместная их деятельность по наделению гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ; 7) иные полномочия в законодательной сфере. -------------------------------- <1> В отношении данного основания роспуска было вынесено решение Конституционного Суда РФ, в соответствии с которым Президент РФ может представлять как каждый раз новую кандидатуру, так и одного и того же кандидата дважды или трижды. Подробнее: О толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П. <2> Общее число депутатов - 450, а не фактически избранных депутатов. См.: О толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П.
Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Наиболее тесным является сотрудничество главы государства с исполнительной властью. К подобным полномочиям относятся: 1) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ); 2) утверждение представленных главой Правительства РФ предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). В соответствии с Указом Президента РФ в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства и иные ведомства; 3) назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ); 4) единоличное принятие решения об отставке Правительства РФ. Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ в случае выражения недоверия Государственной Думы и в случае отказа в доверии Государственной Думой. Однако глава государства может отправить в отставку высший орган исполнительной власти и по собственному усмотрению. Президент РФ также может принять отставку Правительства РФ и его Председателя; 5) право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" ст. 83 Конституции РФ). Однако, несмотря на то, что Президент РФ часто пользуется этим правом, глава государства не является главой Правительства РФ; 6) право отмены актов Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). В данном случае можно сказать, что Президент РФ выступает в качестве органа конституционного контроля; 7) право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). В данном же случае можно констатировать, что Президент РФ выступает в качестве органа конституционного надзора; 8) иные полномочия в сфере исполнительной власти. Полномочия Президента РФ в сфере судебной власти. К подобным полномочиям относятся: 1) представление кандидатур для назначения Советом Федерации на должности руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (п. "е" ст. 83 Конституции РФ); 2) назначение судей других федеральных судов в порядке, установленном федеральным законом (ст. 128 Конституции РФ); 3) право обращения в Конституционный Суд РФ и другие суды (ст. 85, 125 Конституции РФ); 4) осуществление помилования (п. "в" ст. 89 Конституции РФ). Актом помилования является решение главы государства о смягчении или освобождении от наказания; 5) представление кандидатуры Генерального прокурора РФ и его заместителей в Совет Федерации и право временного отстранения его от должности. Полномочия Президента РФ в сфере обороны и безопасности <1>. В данной области полномочия Президента РФ достаточно широки. К ним относятся: 1) утверждение военной доктрины РФ. Военная доктрина РФ представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации <2>; 2) формирование Совета Безопасности РФ, руководство Советом Безопасности РФ; 3) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, присваивание высших воинских и специальных званий. Данное полномочие проистекает из того, что Президент РФ является Верховным Главнокомандующим; 4) введение военного положения (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент РФ не вправе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом <3>; 5) введение чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции РФ); 6) иные полномочия в сфере обороны и безопасности. -------------------------------- <1> Под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (такое определение безопасности дает Закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г.). <2> Подробнее об основных направлениях военной доктрины см.: Об утверждении Военной доктрины РФ: Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706. <3> О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ.
Полномочия Президента РФ в сфере внешней политики и международных отношений. Полномочия данной сферы преимущественно закреплены в ст. 86 Конституции РФ. К ним относятся: 1) руководство внешней политикой РФ; 2) ведение переговоров, подписание международных договоров РФ. Порядок же ратификации международных договоров определяется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации"; 3) подписание ратификационных грамот. Подпись Президента РФ скрепляется печатью и дополняется подписью Министра иностранных дел; 4) принятие верительных и отзывных грамот аккредитуемых при нем дипломатических представителей; 5) участие в процедуре принятия иностранного государства или его части в качестве нового субъекта России. Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с субъектами Федерации. Полномочия Президента РФ в этой сфере практически не прописаны в Конституции РФ. Они закреплены в соответствующих законах и указах Президента РФ и вытекают из сущности полномочий Президента РФ в целом. К подобным полномочиям относится: 1) назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральные округа; 2) участие в образовании новых субъектов РФ на этапе согласования объединения; 3) согласительные процедуры между федеральными и региональными органами власти и между последними; 4) представление кандидатур для избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в парламенты тех субъектов РФ, где законодательством предусмотрено, что глава региона избирается депутатами регионального парламента; 5) право отрешения от должности глав субъектов РФ и роспуска региональных парламентов в случаях, предусмотренных законом; 6) право приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ); 7) иные полномочия в сфере взаимодействия с субъектами Федерации. Иные полномочия Президента РФ. К числу иных полномочий Президента РФ относятся: решение вопросов гражданства <1> и предоставления политического убежища <2>; награждение государственными наградами РФ <3>; присвоение почетных званий РФ, назначение общероссийского референдума <4> и др. -------------------------------- <1> О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ; Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ: Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325. <2> Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища: Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746. <3> О государственных наградах Российской Федерации: Указ Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442; О Комиссии при Президенте РФ по государственным наградам: Указ Президента РФ от 2 декабря 2008 г. // КонсультантПлюс. <4> О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ.
Необходимо констатировать, что глава Российского государства наделен рядом полномочий, которые прямо не зафиксированы в Конституции РФ. Исходя из ряда решений Конституционного Суда РФ, Президент РФ обладает не только полномочиями, закрепленными в Конституции РФ, но и полномочиями, проистекающими из конституционной характеристики места и роли Президента РФ в государственной системе. Таким образом, признается наличие скрытых полномочий Президента РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. было указано, что для случаев, когда этот порядок действий Президента РФ не детализирован в Конституции РФ, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей Конституции, согласно которому акты Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам <1>. -------------------------------- <1> По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях Военной доктрины РФ": Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. <1> это положение получило развитие применительно к нормотворческой деятельности Президента РФ по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. Как общее правило было сформулировано следующее: в силу того, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений. Такие указы, однако, не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов <2>. -------------------------------- <1> По делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320. <2> Конституционное право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. С. 331.
Акты Президента РФ. Перечисленные выше полномочия главы государства реализуются путем принятия соответствующих правовых актов. Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Указ - это правовой акт, относящийся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организаций и, кроме того, действующий долговременно. Это, как правило, нормативный акт. Указ может носить правоприменительный характер либо не иметь нормативного значения (напр., о назначении лица на определенную должность). Распоряжение - акт индивидуального организационного характера. Акты Президента РФ издаются им самостоятельно. Акты Президента РФ, обладая подзаконным характером, по юридической силе находятся выше актов федерального Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Таким образом, можно сделать вывод о главенствующей роли Президента РФ в механизме государства, выражающейся в различных элементах его конституционно-правового статуса.
5. ОРГАНЫ, ДЕЙСТВУЮЩИЕ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
При Президенте РФ действуют множество организационно-технических, консу
|
