Особливості застосування спеціальних підстав припинення права власності на землю

Способи припинення права власності на землю мають визначені особливості, які притаманні їх застосуванню. Вони передбачені в законі та підлягають застосуванню в строгій відповідності з його вимогами. При цьому в одних випадках закон прямо визначає умови і порядок їх застосування, а в інших – позначає їх у загальному виді, обмежуючи вказівкою на застосування «у законом встановленому порядку».

Припинення права власності на землю в силу вимог закону передбачено в ст. 145 Земельного кодексу. Відповідно до його вимог, якщо до особи переходить право власності на земельну ділянку, яка не може перебувати в її власності, ця ділянка підлягає відчуженню її власником протягом року з моменту переходу такого права. До таких осіб за діючим земельним законом відносяться, наприклад, іноземні громадяни та особи без громадянства, яким не можуть належати землі сільськогосподарського призначення на праві власності. Проте, якщо такі земельні ділянки все ж таки за будь-якими обставинами переходять у їх власність, наприклад, у випадку прийняття спадщини, то вони підлягають відчуженню. Таким чином, закон надає можливості добровільного відчуження такої ділянки її власником та передбачає для цього річний термін.

У випадках, коли земельна ділянка цими особами протягом встановленого строку не відчужена, така ділянка підлягає примусовому відчуженню за рішенням суду. Земельний закон не вказує на причини не відчуження земельної ділянки протягом встановленого строку. Вони можуть бути пов’язані із не можливістю відчуження земельної ділянки або небажанням власника здійснити її відчуження, що не має правового значення. Право власності на землю у таких випадках підлягає припиненню в силу вимоги, передбаченого законом.

Однак земельний закон не визначає, кому належить право на подання судового позову та у чиїх інтересах, чи є припинення права земельної власності на цій підставі оплатною і не відповідає на деякі інші питання, що можуть виникати при її здійсненні. Одночасно особі, яка позбавлена права власності на таку земельну ділянку, дається право на її використання на орендних умовах. Це право колишнього власника землі закріплене в ч. 3 ст. 145 Земельного кодексу. Але її зміст не дозволяє говорити про переважне право таких осіб, на оренду вилученої земельної ділянки.

Викуп земельних ділянок для суспільних потреб передбачений в ст. 146 Земельного кодексу, в який визначені земельні ділянки, що підлягають викупу, суб’єкти, які здійснюють викуп землі, цілі використання ділянок, що викуповуються, умови та порядок здійснення викупу тощо. Так, викупу підлягають земельні ділянки, які перебувають у приватній власності громадян та юридичних осіб. Викуп землі здійснюється органами державної влади та місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Державні та місцеві органи мають право на викуп земельних ділянок для наступних суспільних потреб: під будівлі і споруди органів державної влади та органів місцевого самоврядування; під будівлі, споруди та інші виробничі об’єкти державної та комунальної власності; під об’єкти природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; під об’єкти оборони та національної безпеки; під будівництво та обслуговування лінійних об’єктів та об’єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, газопроводів, водопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, нафтових та газових терміналів, електростанцій тощо); під розміщення дипломатичних та прирівняних до них представництв іноземних держав та міжнародних організацій; під міські парки, майданчики відпочинку та інші об’єкти загального користування, необхідні для обслуговування населення. Виходячи зі змісту цієї норми, наведений перелік суспільних потреб є вичерпним і не підлягає поширенню на підставі рішень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

В земельному законі визначений і деякий процедурний порядок здійснення викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Власник земельної ділянки не пізніше, ніж за один рік до майбутнього викупу має бути письмово попереджений органом, який приймає рішення про її викуп. У зв’язку з тим, що цей строк встановлений законом, він не може бути скорочений за рішенням органу, який має намір здійснити викуп земельної ділянки.

Викуп землі для суспільних потреб здійснюється за згодою її власника на відчуження. При наявності такої згоди, між власником земельної ділянки та органом, який її викуповує, укладається відповідний договір, і у цьому випадку має місце добровільне припинення права власності на землю. Однак, ст. 146 Земельного кодексу не визначає подальшої процедури здійснення викупу, у разі відмови власника у відчуженні своєї земельної ділянки. Відмова власника у таких випадках може призвести до застосування положення ст. 143 земельного закону, що передбачає можливості примусового викупу земельної ділянки для суспільних потреб у судовому порядку.

Важливою умовою викупу землі для суспільних потреб є визначення вартості земельної ділянки, яка викуповується. Вартість земельної ділянки визначається відповідно до грошової та експертної оцінки земель, проведеної за методикою, затвердженої Кабінетом Міністрів України. В даний час діє Методика грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 1995 року[5] та Методика експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 1999 року[6]. Крім цього, наказом Держкомзему від 8 серпня 1999 року затверджений Порядок проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення[7]. Тому оцінка земельної ділянки, що викуповується, залежить від категорії землі, місця розташування земельної ділянки та багатьох інших факторів. У випадках, коли власник землі не згодний з її викупною вартістю, питання вирішується у судовому порядку. Отже, предметом судового розгляду може бути не тільки відмова власника надати згоду на відчуження ділянки для суспільних потреб, а й визначена оцінка земельної ділянки.

Примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності є новою підставою припинення права власності на землю, яке у такій редакції не передбачалося в раніше діючому земельному законодавстві. В неї визначені схожі ознаки з примусовим викупом земельної ділянки для суспільних потреб. Така подібність виявляється у приналежності відчужуваних земель права власності громадян або юридичних осіб, у здійсненні відчуження за умови повного відшкодування вартості земельної ділянки тощо. Але примусовому відчуженню земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності передує ведення військового або надзвичайного стану. Це відрізняє примусове відчуження від усіх інших підстав припинення права власності на землю і додає їй самостійне значення.

Воєнний стан являє собою особливе положення, яке вводиться на всій території країни або у визначеній її частині, у випадку оголошення війни, збройної агресії, погрози військового нападу та небезпеки для незалежності держави. Відповідно до ст. 106 Конституції нашої країни, воєнний стан вводиться Президентом України який є главою держави як міру суспільної необхідності. Отже, при введенні такого стану земельні ділянки фізичних та юридичних осіб можуть бути відчужені або вилучені у суспільних та державних інтересах.

Надзвичайний стан, відповідно до зазначеної конституційної норми, також може вводитися на всій території країни або в окремих її місцевостях за рішенням глави держави, але з наступним затвердженням такого рішення Верховною Радою України. Поширене визначення надзвичайного стану міститься в Законі «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 року[8]. Коротко його можна представити як особливий правовий режим, що може тимчасово вводитися при виникненні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, і при який допускаються тимчасові обмеження в здійсненні конституційних прав і свобод людини та громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб з позначенням строку дії цих обмежень.

Офіційне визначення надзвичайного стану охоплює також сферу чинності Закону «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8 червня 2000 року[9] і Закону «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 року[10], в яких підкреслюється тимчасовий характер введення таких положень на окремих територіях, місцевостях та об’єктах. У зв’язку із цим, навряд чи є виправданим і обґрунтованим припинення безстрокового права власності на землю з мотивів суспільної необхідності при введенні тимчасового надзвичайного стану.

Не менш сумнівним є передбачений порядок відчуження або вилучення земельних ділянок фізичних та юридичних осіб в умовах воєнного та надзвичайного стану, визначений у традиційно загальному формулюванні «у порядку, встановленому законом». Такий порядок примусового відчуження об’єктів права приватної власності збігається із положеннями ст. 41 Конституції. Проте відповідно до ст. 143 Земельного кодексу, відчуження або вилучення земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності здійснюється у судовому порядку. Тому виникають сумніви в реальної гарантованості цього порядку припинення права власності на землю в умовах воєнного або надзвичайного стану. Думається, що для примусового відчуження земель з мотивів суспільної необхідності більш припустимим є їх тимчасове вилучення, яке може здійснюватися в адміністративному порядку. Воно визначається самим адміністративним порядком ведення воєнного або надзвичайного стану.

Припинення права власності на земельну ділянку у випадках ведення воєнного або надзвичайного стану здійснюється за умови повного відшкодування її вартості. Ця умова також відтворює конституційне положення і є позитивним досягненням земельного законодавства. Проте її закріплення, не говорячи вже про реальне здійснення, наприклад, в умовах воєнного стану, викликає негативне сприйняття з погляду норм моралі. Інша справа здійснення компенсації збитків власникам земельних ділянок, що, наприклад, виникли в результаті надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, і підлягаючих відшкодуванню відповідно згідно із постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок визначення і відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» від 19 квітня 1993 року.

Після припинення дії обставин надзвичайного стану, у зв’язку з який було проведено примусове відчуження земельної ділянки, особа, у якої вона була примусово вилучена, має право вимагати повернення цієї ділянки. Наведене положення земельного закону частково підтверджує висновок про тимчасовий характер примусового вилучення земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності. У разі неможливості повернення примусово відчуженої земельної ділянки власнику за його бажанням дається інша земельна ділянка.

Конфіскація земельної ділянки, як підстава примусового припинення права власності на землю, вперше передбачена в земельному законодавстві. За ст. 41 Конституції, конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду. Незважаючи на те, що земля в строго економіко-правовому змісті не є майном, згідно ст. 148 Земельного кодексу, земельна ділянка може бути конфіскована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ст. 59 Кримінального кодексу[11], покарання у виді конфіскації майна полягає в примусовому безоплатному вилученні у власність держави всього або частини майна, яке є власністю засудженого. Конфіскація може застосовуватися в якості додаткового кримінального покарання за тяжкі або особливо тяжкі корисливі злочини. У зв’язку із тим, що кримінальному осудженню підлягають тільки фізичні особи, конфіскація в порядку кримінального судочинства, може застосовуватися тільки до земельних ділянок приватної власності фізичних осіб.

Деякі особливості застосування кримінально-правової конфіскації передбачені для об’єктів спільної власності. Так, якщо конфіскується частина майна, суд повинен зазначити, яка саме частина майна конфіскується, або перелічити предмети, що конфіскуються. Із цього випливає, що застосування конфіскації земельної ділянки, яка знаходиться у спільній частковій власності громадян, вимагає виділення, а ділянки, яка знаходиться у їх спільній сумісній власності - визначення і виділення частки земельної ділянки, що належить засудженій особі та підлягає конфіскації.

Земельні ділянки, що належать на праві приватної власності фізичним особам, можуть поєднуватися та використовуватися для підприємницької діяльності у різних організаційно-правових формах. Це може мати місце, наприклад, при об’єднанні своїх земельних ділянок громадянами для ведення фермерського господарства, передбаченого в ст. 31 Земельного кодексу, члени сільськогосподарського кооперативу, згідно ст. 20 Закону «Про сільськогосподарську кооперацію» від 17 липня 1997 року [12], передають право користування належних їм земельних ділянок кооперативу як пайовий внесок тощо. При здійсненні конфіскації таких земельних ділянок приватної власності громадян, вони також підлягають виділенню зі складу об’єднаних земельних масивів.

Необхідно звернути увага на те, що у Переліку майна, яке не підлягає конфіскації за судовим вироком, затвердженого постанову Верховної Ради України в редакції від 22 червня 1984 року[13], зберігається положення про заборону звертання стягнень на пайові внески кооперативних організацій, крім дачно-будівельних кооперативів. Отже, земельні ділянки, передані членами сільськогосподарського кооперативу в його користування як пайові внески, не підлягають конфіскації.

Згідно ч. 2 ст. 59 Кримінального кодексу, конфіскація може бути призначена лише у випадках, спеціально передбачених в його Особливій частині. У зв’язку з тим, що Кримінальний кодекс приймався раніше Земельного кодексу, конфіскація земельної ділянки в якості додаткового кримінального покарання не знайшла свого закріплення в спеціальних статтях карного закону. Незважаючи на закріплення конфіскації як підставу припинення права приватної власності на землю у Земельному кодексі, її не можливо застосовувати за принципом аналогії закону. Тому для застосування конфіскації земельної ділянки необхідно внесення відповідних змін і доповнень у чинний Кримінальний кодекс. Крім того, слід мати на увазі, що згідно із ч. 2. ст. 139 Земельного кодексу, звертання стягнення на земельні ділянки, призначені для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, допускається у випадках, коли у власників таких ділянок відсутнє інше майно, на яке може бути звернене стягнення, якщо інше не запропоновано власником земельної ділянки.

Конфіскація як підстава для припинення права власності передбачена й у Кодексі про адміністративні правопорушення. Так, згідно ст. 29 КоАП, конфіскація предмету, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає в примусовій безоплатній передачі цього предмету у власність держави за рішенням суду. Таким чином, адміністративно-правова конфіскація також здійснюється в судовому порядку.

Конфісковано може бути лише предмет, який є у приватній власності правопорушника. При цьому, згідно ст. 25 КоАП, конфіскація може застосовуватися як основне, так і додаткове адміністративного стягнення. У спеціальній частині КоАП передбачені міри адміністративних стягнень за різні правопорушення, у т. ч. за правопорушення в області земельного законодавства. Але ні одна з його статей не передбачає застосування конфіскації земельної ділянки в якості основного або додаткового стягнення. Тому практичне здійснення адміністративно-правової конфіскації земельної ділянки також є проблематичною.

Припинення права власності на особливо цінні землі становить особливий інтерес у зв’язку із тим, що в цьому випадку має місце припинення права власності державної або комунальної власності на землю. Вона передбачена в ст. 150 Земельного кодексу, практична цінність якої полягає у тому, що в ній закріплений перелік особливо цінних земель. Такі землі є засобом сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Тому їх вилучення для несільськогосподарських потреб не допускається, за винятком випадків, визначених законом. Земельні ділянки особливо цінних земель, що перебувають у державній або комунальній власності, можуть вилучатися або викуплятися для будівництва об’єктів загальнодержавного значення, доріг, ліній електропередачі та зв’язку, трубопроводів, осушувальних і зрошувальних каналів, геодезичних пунктів, житла, об’єктів соціально-культурного призначення, нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, пов’язаних з їх експлуатацією. Вони вилучатися або викуплятися за постановою Кабінету Міністрів України або за рішенням відповідної місцевої ради, якщо питання про вилучення чи викуп земельної ділянки погоджується Верховною Радою України. Після їх викупу підприємствами, установами та організаціями, а також громадянами, право державної або комунальної власності на зазначені земельні ділянки припиняється.

Однак може мати місце і зворотне, коли особливо цінні землі, що знаходяться у власності фізичних або юридичних осіб, викуповуються в державну чи комунальну власність. Погодження матеріалів вилучення або викупу земельних ділянок особливо цінних земель, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, провадиться Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад. Компетенція зазначених органів щодо вилучення та викупу особливо цінних земель кореспондується з правомочностями зазначених органів стосовно вилучення та викупу земельних ділянок, що передбачено у главах 2 і 3 Земельного кодексу.