Студопедия — Лекция 13 ОРГАНЫ ВНЕШНИХ СНОШЕНИЙ. ДИПЛОМАТИЧЕСКОЕ И КОНСУЛЬСКОЕ ПРАВО
Студопедия Главная Случайная страница Обратная связь

Разделы: Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Лекция 13 ОРГАНЫ ВНЕШНИХ СНОШЕНИЙ. ДИПЛОМАТИЧЕСКОЕ И КОНСУЛЬСКОЕ ПРАВО






 

Каждое государство — субъект международного права — проводит на мировой арене свою внешнюю политику, но делают это практичес­ки уполномоченные на то государственные органы внешних сноше­ний. И они должны быть признаны в этом качестве международным правопорядком.

Органы внутренней компетенции государства тоже могут на базе специальных полномочий выступать в международных отношениях, а органам внешних сношений в таких полномочиях нет необходи­мости, поскольку их компетенция признана нормами международ­ного права.

Органы внешних сношений созданы отдельным государством. И их воля и действия тождественны воле и действию создавшего их государства. Это индивидуальные органы. Таковыми обычно являют­ся глава государства, министр иностранных дел, министерство ино­странных дел, дипломатические и консульские агенты.

Будем иметь в виду, что дипломатические и консульские агенты обычно не являются работниками МИД. Они представляют загранич­ную службу своего государства и формально в центральном аппарате, который именуется МИД, не числятся. Гражданин государства может считаться дипломатом, только работая за рубежом. Внутри страны никто из сотрудников МИД, включая и министра, дипломатом не яв­ляется. Они — должностные лица, на которых возложено текущее ве­дение государственных внешних дел.

Органы внешних сношений могут образовываться и группой госу­дарств. В этом случае их воля и действия тождественны коллективной воле субъектов международных отношений, которых они представля­ют. Это коллективные органы. Сюда мы отнесем Совет Безопасности ООН, другие руководящие органы ООН, Совет НАТО, Комиссию ЕС и многие другие коллективные органы, отражающие волю создав­ших их государств. Причем даже в личном проявлении — генераль­ные секретари ООН, НАТО и т.п. — должностное лицо будет являть собой коллективный орган, поскольку он уполномочен осуществлять межгосударственные отношения в рамках полученных им полномочий. Именно компетентность в рамках полученных полномочий отли­чает один орган внешних сношений от другого.

Итак, орган внешних сношений — это должностное лицо, организа­ция или учреждение, на которое возложено отправление внешних дел субъекта международных отношений в пределах установленной компе­тенции и которое признано в этом качестве международным правом. Компетенция его определена внутренним правом.

Каждое государство официально уведомляет другие государства и международные организации о лице или коллегии, которым вменяет­ся качество органа внешних сношений, а также о последующих изме­нениях. В необходимых случаях (когда речь идет о главах дипломати­ческих представительств или о специальной миссии) необходимо получить от них согласие на это. Какая-то форма признания необхо­дима и тогда, если имеют место спорные случаи. Скажем, было заяв­лено, что глава государства Грузии — Гамсахурдия, и это было приня­то к сведению, а потом вдруг в этом же качестве возникает фигура Шеварднадзе. Кому править Грузией — вопрос сугубо внутренний, но иметь другим странам с этим правителем дела или нет — вопрос меж­дународный.

Если же официального уведомления не последовало, главой госу­дарства (органом внешних сношений), с точки зрения международно­го права, является то лицо или орган, который фактически выступает в этом качестве.

Международное право вменяет государству все волеизъявления и все действия, которые глава государства совершает в сфере меж­дународных отношений. Однако многие конституции содержат по­ложения, которые ограничивают компетенцию главы государства, особенно в отношении утверждения международных договоров, пред­усматривая согласие на это представительных учреждений.

Еще не так давно по меркам истории (в 20—50-е гг. XX века) юрис­ты-международники спорили, действителен ли договор, утвержден­ный главой государства без одобрения парламента? И многие исходи­ли из того, что нормы внутреннего и международного права относятся к совершенно разным правопорядкам, а это значит, что нормы одного не имеют для другого юридического значения без специальной ссыл­ки на этот счет. Другими словами, в тексте международного договора должно быть указание на то, что для его вступления в силу необходи­ма ратификация парламентом.

Другая точка зрения состояла в том, что глава государства, как пра­вило, имеющий право заключать договоры с другими странами (в осо­бенности монарх), сам знает, что делает; и другой стороне нет смысла отслеживать правоту его действий по внутренним законам его страны.

Жизнь показала недостаточность второй позиции. В конце 1950-х — начале 1960-х гг. и далее на мировой арене стали буквально плодиться новые государства. Их внутренний правопорядок не был отработан, ста­тус главы государства часто зависел от количества штыков, на которые он опирался. В этих условиях договор, под которым стояла подпись главы государства, действовал только до нового переворота.

С другой стороны, ряд конституций наделяет главу государства правом ратифицировать или денонсировать договоры. Он также на­значает и принимает дипломатических представителей, имеет в от­дельных случаях право объявить войну или заключить мир. Он может участвовать в международных переговорах, может даже заключать до­говоры, но, как правило, не он, а правительство ответственно за про­ведение внешней политики государства. В случае же, например, США в лице президента объединены функции главы государства и главы правительства, а значит — на президенте лежит полная ответствен­ность и за ведение внешних дел.

Министр иностранных дел вместе с аппаратом министерства и за­граничной службой осуществляет непосредственное руководство и исполнение внешней политики государства. И он же, поскольку его аппарат делает основной анализ международных отношений, оказыва­ет первостепенное влияние на выработку внешней политики. По глу­бине изучения международных проблем с МИД страны не может кон­курировать никакой другой государственный орган. И членам парламента приходится в основном полагаться на слово министра и, в конечном счете, на его личную порядочность. И нельзя не видеть, что в обществе в целом, во всех странах существует определенная не­дооценка внешней сферы деятельности государства, приоритет всегда отдается экономике.

Внешне это выглядит логично, но дело в том, что мир взаимосвя­зан. Если страна не определит и не займет в мире свое самостоятель­ное место, она будет работать на пользу тех же ТНК. И тут уж ничего не поделать: общество может демонстрировать героические усилия в труде и все равно будет бедным; и сколько ни меняй стратегию эко­номического развития — социальная нищета будет плодиться. Приме­ры можно найти в любой развивающейся стране, даже в таких потен­циально богатых, как страны Латинской Америки, а в Африке — Нигерия или Зимбабве, в Азии — Индонезия, Малайзия и, как наибо­лее наглядный пример иного рода — КНР — страны, не подчиненной ТНК. Вывод простой: только независимая внешняя политика, сориен­тированная на обеспечение национальных интересов, дает стране воз­можность успешного внутреннего экономического и социального разви­тия. В ином случае все потуги общества будут тщетны.

С точки зрения международного права, министр иностранных дел автономен лишь относительно. Его деятельность на мировой арене носит представительный характер, в основном связана с деятельнос­тью главы государства. Она как бы покрывает отсутствие ответствен­ности главы государства за внешнюю политику по внутреннему праву страны, и через посредство министра осуществляется парламентский контроль над ведением внешних дел.

Ввиду важности роли министра сложилась практика официально­го уведомления (нотификации) иностранных государств о его назна­чении или замене.

Министерство иностранных дел как орган сношений появилось в государстве на определенном этапе его исторического развития, когда глава государства (монарх) и правящий класс (группировка) доросли до понимания важности внешних дел для благополучия их страны, когда квалифицированное решение этих дел в узком кругу лиц, при­ближенных к государю, стало невозможным.

В Московской Руси иностранными делами занималась Боярская дума. Она давала советы великому князю (царю), а наиболее знатные бояре принимали иностранных послов, И лишь в 1549 г. был органи­зован Посольский приказ, которому поручили ведение внешних сно­шений. Его первым руководителем был дьяк Иван Михайлович Вис-коватый. Этот приказ был невелик: «в нем сидит думный дьяк, да два дьяка, подьячих 14 человек»1. Однако уже к концу XVII века приказ сильно увеличился.

Петр I вместо Посольского приказа создал Коллегию иностранных дел. Она делилась на: 1) секретную экспедицию, или политический департамент, где в двух отделах (Европейском и Азиатском) рассмат­ривались дипломатические вопросы; 2) публичную экспедицию, где решались «текущие дела», «управление казной», «почта» и «церемо­ниальные дела». Первым президентом Коллегии был граф Г.И. Голов­кин.

При создании Коллегии в 1720 г. Петр I дал наказ, чтобы «к делам иностранным служителей коллегии иметь верных и добрых, чтоб не было дыряво и в том крепко смотреть; а ежели кто непотребного в иное место допустит или, ведая за кем в сем деле вину, а не объявит, то будут наказаны яко изменники»2.

При Александре I по манифесту 1802 г. было учреждено минис­терство, работой которого руководили два лица — государственный

канцлер и министр. Это означало, что министерство все еще работало (да и продолжало называться) как коллегия. Свой нынешний общий вид министерство приобрело по указу императора от 10 апреля 1832 г., а его внутренняя структура с течением времени неоднократно перестраивалась.

В своей работе МИД опирается на деятельность зарубежных дип­ломатических представительств своей страны. Именно они поставля­ют в центр основную массу оперативной информации, на основе ко­торой принимаются политические решения. Информация передается шифротелеграммами, если она срочная, или дипломатической почтой.

Дипломатические представительства учреждаются государствами при установлении между ними дипломатических отношений. Право назначать дипломатических агентов или иначе — аккредитовать их в другом государстве, — называется активным правом посольства. Ему соответствует пассивное право посольства, т.е. право принимать пред­ставителей иностранных государств, облеченных дипломатическими полномочиями, — право, которое влечет за собой обязанность пред­ставить принятым в этом качестве лицам особые привилегии и имму­нитеты от внутренней юрисдикции.

Институт назначения постоянных дипломатических представите­лей имеет сравнительно небольшую историю. Первая в Европе посто­янная миссия была учреждена в 1455 г. в Генуе миланским герцогом Франческо Сфорца. А первая русская миссия подобного рода была учреждена в ноябре 1673 г. в Варшаве. Ее возглавил Василий Тяпкин.

В 1699 г. постоянные миссии России были учреждены в Голлан­дии (Матвеев) и Турции (Украинцев).

В 1675 г. при дворе Алексея Михайловича было одновременно во­семь иностранных представителей.

Но говоря о постоянных дипломатических миссиях того периода, мы позволяем себе большие допуски. Их правовое положение и лич­ный статус сотрудников не были определены. Практически они жили И работали «по милости» принявших их государей. При хороших межгосударственных отношениях хорошим было и положение по­сольства, посла и других дипломатов, при плохих — все менялось самым радикальным образом: в миссию можно было ворваться, посла избить и арестовать, лишить его права сношения со своей страной.

Сложны были и отношения в рамках дипломатического корпуса. Послы оспаривали первенство друг у друга. Дело доходило до поедин­ков на шпагах. Именовались дипломатические представители по-раз­ному, пытаясь через название добавить себе величия. Естественно, это не способствовало развитию отношений между государствами, а у принимающего государства возникало в связи с этим много проблем.

Необходимо было обеспечить единообразие дипломатической практи­ки, а значит — надо было втиснуть ее в согласованные единообразные правовые нормы.

Прорыв в этом вопросе был достигнут на двух международных конгрессах — Венском 1815 г. и Аахенском 1818 г. Для дипломатов были установлены следующие ранги:

1) Чрезвычайный и Полномочный Посол (посол). Нунций —
представитель государства Ватикан;

2) Чрезвычайный посланник и Полномочный министр (послан­
ник, министр). В этот ранг входил и интернунций;

3) Министр-резидент (министр);

4) Поверенный в делах.

Устанавливалось, что в пределах каждого ранга преимущество лица определяется продолжительностью службы — старшинством в месте резиденции, а старшинство зависит от даты официального акк­редитования.

Различия между четырьмя категориями дипломатических агентов относятся на практике не только к церемониалу. Дело в том, что аген­ты первых трех рангов аккредитуются от главы государства к главе государства, а поверенные в делах — от министра иностранных дел к министру иностранных дел.

Раньше только послы получали представительный статус (право представлять монарха). Сейчас представительный характер получает лицо, находящееся в данный момент во главе представительства.

Перед направлением посла в другую страну МИД письменно пред­ставляет стране пребывания объективные данные на него и ожидает по­лучения согласия {агреман). В согласии может быть отказано без объ­явления причин. Если же согласие имеется, то лицо, назначаемое послом, получает от главы своего государства верительную грамоту. Она адресуется главе государства пребывания, содержит указание на цель миссии, имя и официальное звание посылаемого лица и заканчи­вается просьбой соблаговолить верить заверениям посылаемого лица. Вручение верительной грамоты происходит на специальной аудиенции, после чего дипломатический представитель считается признанным в своем качестве и приступает к исполнению своих обязанностей.

Дипломатические представители, направляемые на международ­ные конференции или со специальной миссией, предъявляют вместо верительных грамот полномочия. Поскольку полномочия (и вери­тельные грамоты) признаны, международное право вменяет государ­ству, которое послало этих представителей, все действия, совершен­ные Ими при исполнении официальных функций, во имя которых состоялась аккредитация. Волеизъявления или действия-, лежащие вне этих функций, например, заявление, сделанное третьей стороне, не вменяются пославшему государству. При этом неважно, оставался ли дипломатический представитель в пределах компетенции в соот­ветствии с внутренним правом своей страны или действовал во испол­нение полученных инструкций.

Состав дипломатического представительства в принципе опреде­ляет направляющая сторона. Но свобода ее на практике весьма огра­ничена как по количеству сотрудников, так и по их статусу. Количе­ство может ограничиваться установленной квотой по всем трем основным категориям работников представительства: дипломатам, техническим работникам, обслуживающему персоналу. А их статус также подгоняется под квоту. Например, принимающее государство установило квоту: 10 дипломатических работников, 10 — технических (архивисты, машинистки, шифровальщики), 10 — обслуживающий персонал (дежурные, шоферы, повар, завхоз, садовник). Направляю­щее государство вьщуждено «считаться» с установленными рамками. Оно может предоставить статус дипломата, скажем, семи лицам, ко­торые действительно заняты дипломатической работой. Оставшиеся три дипломатические должности оно предоставит любым другим должностным лицам (например, торговому представителю, назвав его экономическим советником посольства, шифровальщику, офицеру по вопросам безопасности; комбинации могут быть различны). Но воз-. можно, направляющее государство посчитает необходимым иметь 12 дипломатических работников. В этом случае лишь 10 из них полу­чат дипломатический статус и протокольный отдел МИД страны-пре­бывания выдаст им дипломатические карточки. Статус (дипломати­ческий) этих лиц, с точки зрения международного права и практики, бесспорен. Они недвусмысленно изъяты из-под юрисдикции прини­мающего государства, с чем оно само и согласилось.

Споры возникают в отношении других лиц, претендующих на дип­ломатические привилегии и иммунитеты только лишь в силу наличия у них дипломатических паспортов. Но и в приведенном выше случае двое сотрудников посольства имеют диппаспорта, но... они не призна­ны в качестве дипломатов и, значит, не могут претендовать на дипло­матический статус. Почему же заезжие лица с диппаспортами требуют этого, не выполняя дипломатической работы в пользу своего государ­ства? По миру «гуляют» сотни тысяч лиц с дипломатическими пас­портами в карманах, и что — всех их признать дипломатами? А разве государство слишком щепетильно в выдаче диппаспортов?

Итак, наличие диппаспорта еще не делает человека дипломатом. Необходимо признание его в этом качестве другой стороной путем или выдачи в стране пребывания дипломатической карточки, или проставления в паспорте дипломатической визы. Скажем, едет долж­ностное лицо из России в Швейцарию поездом на дипломатическую конференцию по линии ООН. Ему надо получить две транзитные визы — Польши, Австрии — и швейцарскую. Все три визы у него в паспорте будут дипломатические. Иными словами, мало заявить пре­тензию на дипломатический статус, надо, чтобы с ней согласились те страны, интересы которых это затрагивает.

Дипломат, отправляющийся за рубеж для работы в посольстве, как и оперативные сотрудники МИД России, имеет определенный дипло­матический ранг, более-менее соответствующий занимаемой долж­ности, продолжительности и опыту дипломатической работы. Эти ранги по мере возрастания следующие:

1) атташе (не путать с должностью военного атташе, который воз­
главляет работу военного отдела посольства) — первый дипломати­
ческий ранг. Для его получения необходимо, как минимум, прорабо­
тать не меньше года в загранпредставительстве или в центральном
аппарате МИД;

2) третий секретарь (присваивается по истечении еще не менее
двух лет);

3) второй секретарь 2-го класса (для получения этого ранга нужно
еще проработать два года);

4) второй секретарь 1-го класса (присваивается при соответствии
занимаемой должности).

По названию должности на дипломатической службе соответству­ют рангам, но не делятся на классы. Так, начиная посольскую работу, молодой человек, как правило, попадает на недипломатические долж­ности — стажер, переводчик, секретарь консульского отдела. И лишь подтвердив свою квалификацию на работе, он назначается на первую дипломатическую должность «атташе». За этим следуют: третий сек­ретарь, второй секретарь, первый секретарь, советник, советник-по­сланник, посол. В центральном аппарате это может быть так до советника, а далее — заведующий сектором, заведующий отделом, за­меститель начальника управления, начальник управления, замести­тель министра, министр;

5) первый секретарь 2-го класса (для получения этого ранга нужно
уже какое-то время поработать вторым секретарем);

6) первый секретарь 1-го класса;

7) советник 2-го класса;

8) советник 1-го класса;

9) чрезвычайный и полномочный посланник 2-го класса;

10) чрезвычайный и полномочный посланник 1-го класса;

11) чрезвычайный и полномочный посол.

Прохождение по длинной цепочке дипломатических рангов при наличии соответствующего образования и природных способностей превращает человека в дипломата, делает его профессионалом дипло­матической службы. С этой точки зрения дипломатическая служба сродни службе в армии. В западноевропейских странах она высоко­профессиональна. Следует иметь в виду, что профессионализм выра­батывает кодекс чести, которому профессионалы следуют и который делает их службу эффективной. Профессиональный дипломат обычно служит не за страх или материальные блага, а за совесть. Его ожидают на работе большие испытания и соблазны, в том числе возможные попытки вербовки со стороны иностранных спецслужб, разного рода провокации. Преодолеть их и успешно продвинуться по службе можно только при наличии большой чести.

Вопрос о социальном происхождении сохраняет значение в дипло­матических службах всех стран. Интересы господствующего класса на мировой арене не могут обслуживать выходцы из противных классов.

Приехав на работу в посольство (консульство), дипломат попадает как бы на территорию своей страны. Здание, прилегающий к нему участок, резиденция посла — все это собственность представляемого государства. Вторжение на нее властей государства пребывания недо­пустимо ни при каких условиях. Даже если в посольстве пожар, по­жарные могут пройти в здание только по получении разрешения на это ответственного лица посольства. Смысл этого положения состоит в том, что в посольстве могут храниться материалы высшей степени секретности. И часто оказывается так, что для страны пребывания лучше о содержании этих материалов не знать. Руководитель посоль­ства сам отводит помещения и определяет порядок свободного досту­па в них для граждан страны пребывания (для бесед, оформления до­кументов и пр.).

Здания посольства, как правило, охраняемы: извне — спецслужба­ми государства пребывания, внутри — работниками посольства. Там постоянно проживает кто-либо из дипломатических работников, не­сется круглосуточное дежурство в «референтуре» — месте, где коди­руют шифротелеграммы и проходят наиболее ответственные совеща­ния. Это место максимально защищено от воздействия спецслужб страны пребывания. Когда мы говорим о собственности представляе­мого государства на здание посольства, то это может предполагать и аренду. Скажем, дипотношения между странами уже установлены, но здание под посольство приходится арендовать. В этом случае хозяин по договору временно утрачивает свои права. Он даже не может войти в здание, которое сдано в аренду, без разрешения ответственного должностного лица посольства.

Функции дипредставительства.

Деятельность посольства в соот­ветствии с нормами международного права направлена на:

1) представительство аккредитующего государства в государстве
пребывания или в иной стране по особому соглашению;

2) защиту интересов аккредитующего государства и его граждан в
пределах, допускаемых международным правом;

3) ведение переговоров с правительством государства пребывания;

4) выяснение всеми законными средствами условий и событий в
государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредиту­ющего государства;

5) поощрение дружественных отношений между представляемым
государством и государством пребывания и развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки.

Кроме того, посольства уполномочены выполнять консульские функции.

Посольство может также представлять интересы своего государст­ва при любой международной организации.

Бесспорно признается право посольства поддерживать постоян­ную связь со своим правительством. Для этого используют все виды современной связи, в том числе самую древнюю — дипломатических курьеров. Последний вид связи существовал еще задолго до того, как на свет появилось понятие «посольство» или (еще позднее) «дипло­матическое представительство». Конечно, назывались дипломатичес­кие курьеры в разные времена истории по-разному, но люди, служба которых состояла в том, чтобы доставить информацию от одного го­сударя к другому, существуют столько, сколько мы знаем о государ­ствах как таковых.

Личность курьера при почте считается неприкосновенной. Мы имеем в виду правовую норму, а не фактическое положение, точнее даже — не норму, а ее толкование, поскольку, следуя букве, надо бы числить дипкурьера личностью неприкосновенной. Но на практике эта неприкосновенность напрямую связывается с почтой. Курьера нельзя от нее отделить. И в самолете летит он с ней в салоне первого класса и при оружии. Однако его личный багаж, в отличие от багажа дипломата, досмотреть на таможне можно, поскольку межгосударст­венные и иные секреты в нем не предполагаются. А когда курьер до­ставил почту в пункт назначения, т.е. отделился от дипломатической почты, у него вообще исчезают какие-либо привилегии и иммунитеты, несмотря на дипломатический паспорт. Его юридический статус — иностранец, легально находящийся на территории данного государст­ва. Получая по возвращении из посольства дипломатическую почт)', которая перевозится в специальных мешках (вализах) и опечатана гербовой печатью посольства, он возвращает себе иммунитет и при­вилегии курьера. Ему вручается курьерский лист на перевозку дип-почты. Международный закон охраняет неприкосновенность дипку­рьера, его честь и достоинство.

Почта дипломатическая должна содержать только официальные документы. Но поскольку ее вес и габариты формально не ограниче­ны, то часто в нее вкладывают предметы, весьма далекие от докумен­тов. Нередко возникают проблемы с перевозом такой почты через гра­ницу. Случаев подобного рода много. Почту дипломатическую везут в поездах, на судах, грузовых машинах. Вскрыть ее или задержать нельзя ни под каким предлогом, и поэтому там может быть все — от местной валюты до спиртного, наркотиков, оружия, шифровальных машин и пр. Никто не заблуждается относительно истинного харак­тера такой «дипломатической почты», но, поскольку такие злоупот­ребления присущи всем странам, отношение к этому явлению более-менее терпимое.

Дипломатическая почта может доставляться в посольство без дип­ломатического курьера — с помощью командира экипажа самолета (судна). В этом случае командир экипажа свой статус не изменяет — он не становится дипкурьером.

На основе специального соглашения между сторонами диплома­тическая почта может доставляться по обычным каналам связи. В этом случае устанавливаются ограничения по весу и габаритам почты, а также по частоте ее отправления и, возможно, по количе­ству мест.

Провоз дипломатической почты не облагается налогами, сборами и пошлинами.

Дипломатические привилегии и иммунитеты предоставляют дип-составу посольства для обеспечения эффективного выполнения стоя­щих перед посольством задач. И хотя в общей форме выше мы указа­ли на эти задачи, отметим, что в жизни все гораздо сложнее. И именно жизнь подвела к тому, что нельзя допустить ни малейшей зависимос­ти дипломата от властей государства пребывания.

Независимость эта должна быть абсолютной, ибо только она дела­ет дипломата, обладающего секретнейшей информацией, неузявимым от происков местных спецслужб. В чем же в основном состоят приви­легии и иммунитеты дипломата?

1. Он обладает личной неприкосновенностью. Его нельзя аресто­вать, даже задержать, разве что только для выяснения личности. Он не может быть обыскан. И он неподсуден по любым делам. Претензии к нему местные власти улаживают по дипломатическим каналам через свое министерство иностранных дел.

2. Его транспортное средство — неприкосновенно. Оно не подле­
жит ни задержанию (аресту), ни обыску, ни тем более реквизиции.

3. Его жилище — неприкосновенно. Власти страны пребывания не
могут вторгаться в него ни под каким предлогом. Оно не может быть
реквизировано.

4. Он освобожден от всех местных налогов, поборов, сборов, изъя­
тий, пошлин и т.п. Багаж, находящийся при нем, не может быть до­
смотрен. Дипломат имеет право приобретать отдельные виды товаров
без торговой наценки и иных налогов, заложенных в цену товара.

5. Привилегии и иммунитеты дипломата распространяются на
членов его семьи. К ним относятся его жена и несовершеннолетние
дети. Однако, в соответствии с международным обычаем, его неза­
мужняя дочь, с ним живущая и находящаяся на его иждивении, так и
остается в статусе дипломатическом независимо от возраста.

Естественно, что заявленный льготный статус не освобождает дип­ломата от платы за конкретные услуги (газ, воду, отопление, телефон и т.п.). Не может он также уклониться от обязательств по контракту, принятых им на себя в личном качестве. Поскольку, однако, трудно определить грань между служебным и личным качеством дипломата (как и члена его семьи), то совет может быть один: постарайтесь не связывать себя никакими обязательствами, которые не будут призна­ны посольством, или требуйте от посольства письменного согласия на отказ дипломату в иммунитете по обязательствам, вытекающим из конкретной сделки, стороной в которой он является.

Естественно, что, предоставляя дипломату такие привилегии и им­мунитеты, принимающее государство вправе ожидать, что тот, в свою очередь, не будет злоупотреблять своим положением и будет уважать законы, следовать правилам, традициям и обычаям этого государства, избегая вмешательства в его внутренние дела. Если же дипломат по­ступает иначе, то его объявляют персоной поп grata (нежелательной) и предлагают в разумный срок покинуть пределы страны. В случае неподчинения дипломат полностью теряет свой статус и превращает­ся в обычного иностранца со всеми вытекающими из этого последст­виями.

Баланс взаимоотношений дипломатов с принимающим государст­вом хорошо сохранялся до тех пор, пока дипломатический корпус в государстве был сравнительно невелик. А теперь он включает в себя всех членов дипломатического персонала посольств и иных предста­вительств аналогичного статуса, находящихся на территории государ­ства.

Во главе дипломатического корпуса стоит дуайен — руководитель посольства, стаж нахождения которого в стране пребывания наиболь-

ший. При наличии в стране представителя Ватикана (нунция) тот считается дуайеном независимо от стажа.

Дуайен может быть своего рода организатором церемониальных действий посольств, но он не должен делать каких-либо политических заявлений от имени или по поручению дипломатического корпуса. Посольства в отношении властей пребывания выступают только как индивидуальные органы внешних сношений.

В широком смысле, как мы помним, в состав дипкорпуса включа­ются и члены семей дипломатов. К тому же многие дипломаты при­езжают в страну временно со специальными миссиями. Практически на такой же статус претендуют работники консульств, которым при­вилегии и иммунитеты предоставляются, хотя и не для личных выгод, а в силу функциональной необходимости, но определить, имеет место функциональное или личное действие консульского работника, весь­ма сложно.

Получается, что в каждый данный момент в стране обретается слишком большое число лиц, обладающих дипломатическим стату­сом. И, по закону больших чисел, возможность прегрешений кого-то из них велика. Вот и выходит, что представители «массовой» дип­ломатии ведут себя зачастую весьма неэтично. Известно много слу­чаев проступков и даже преступлений дипломатов — участие в спе­куляции, наркобизнесе, ввозе (вывозе) запрещенных товаров, обмане, мошенничестве и, конечно же, в дорожно-транспортных происшествиях. Некоторые из них к тому же проявляют излишнюю любознательность, появляясь в расположении секретных объектов, или занимаются военным или научно-техническим шпионажем. Список некорректных действий дипломатов достаточно длинный, но возникает вопрос: а какова мера их личной ответственности за свои проступки?

Вкратце ответить можно так: любая их личная ответственность имеет место перед государством, которому они служат. Именно там бывший дипломат, который на своей территории таковым уже не яв­ляется, будет наказан по нормам административного, гражданского или уголовного права. Из страны пребывания его всего лишь с позо­ром вышлют:

Но за этим следует другой вопрос: а как быть с возмещением ущерба тем, кто пострадал от действий высланного дипломата?

Исходим из того, что ответственность за эти действия несет по­славшее его государство в лице своего посольства. Однако возникает проблема — посольство неподсудно органам правосудия страны пре­бывания. Оно не может быть (и не будет) стороной в судебном разби­рательстве. Представитель посольства даже не может быть вызван в

суд, если посольство с этим не согласно. Выходит, что нет способа получить материальное (и иное) удовлетворение со стороны посоль­ства?

Не совсем так. Многое, если не все, зависит здесь от желания (го­товности) МИДа защищать в подобных случаях интересы своих фи­зических и юридических лиц. Именно от позиции этого министерства, а точнее — правящих кругов страны, зависит возмещение ущерба по­страдавших от дипломатов граждан или организаций.

Уместен в этой связи пример. 16 мая 1993 г. атташе посольства США в Москве Уильям Пеннингтон, будучи за рулем в нетрезвом состоянии, совершил наезд на семью москвичей, в результате которо­го 11-летняя школьница Настя Ивановская скончалась в 50-й гор-больнице. Получили повреждения и остальные члены семьи. За пос-. ледние полгода это было уже второе ДТП подобного рода, совершенное американским дипломатом. Как поступило в этом случае МИД РФ?

В посольство США направили ноту с требованием отозвать неза­дачливого атташе. В ноте указывалось на то, что это уже второй слу­чай, «когда в результате ДТП с участием американских дипломатов погибли российские граждане^ и содержалось напоминание «о праве семей погибших потребовать с посольства США возмещения причи­ненного материального ущерба»1.

Что можно сказать о подобной ноте? Это образчик либо отсутст­вия профессионализма в работе сотрудников МИД, либо полного не­брежения интересами российских граждан. Почему?

Первое. Требование об отзыве дипломата — вполне логично. Дру­гого и быть не могло. Далее — неувязки. Прежде всего, как могут семьи погибших требовать чего-либо от посольства? Через суд? Но суд не примет дело к рассмотрению, зная о неподсудности посольства. А разве в МИДе об этом не знают?

Второе. Мы видим, что по первой трагедии, которая произошла за полгода до этого случая, так ничего и не было сделано. Другими сло­вами, несмотря на прямую обязанность МИД РФ защищать права российских граждан в их сношениях с иностранцами, это высокое ве­домство так не поступило. А как должно было быть? Виновника ДТП следовало изгнать из страны немедленно. А затем с выражением со­болезнования семьям погибших МИД РФ, по согласованию с дру­гими компетентными российскими ведомствами, должно было оп­ределить максимально (!) возможную компенсацию и выплатить ее пострадавшим семьям. В конце концов МИД прежде всего отвечает перед российскими гражданами за поведение дипломатов на террито­рии России. Далее, в посольство США должна была быть направлена нота, сообщающая о расходах в пользу пострадавших (с приложением необходимых документов) и содержащая требование к посольству США возместить указанный ущерб.

В действительности получается так, что интересы российских граждан были принесены в жертву политическим соображениям: МИД РФ, очевидно, решило не раздражать американскую сторону «по пустякам».

Указанная нами процедура общепринята. МИД и посольства сами решают возникающие коллизии общественных взаимоотношений с иностранным элементом.

Возьмем другой пример. 17 января 1971 г. в 3 часа 26 минут к порогу советского посольства в Канберре террористами были броше­ны три бомбы. Жертв не было, но пострадал фасад здания. С началом рабочего дня представитель МИД Австралии прибыл в посольство, выразил сожаление в связи со случившимся и предложил от имени министерства компенсацию за нанесенный ущерб. В тот же день в по­сольстве было проведено совещание дипсостава, на котором было ре­шено запросить в порядке компенсации 26 тыс. австралийских долла­ров. Сумма была более чем максимальной, но дипломаты исходили из того, что ущерб посольству был причинен не только физический, но и моральный. Австралийцы просили допустить своих представителей внутрь посольства, чтобы они смогли засвидетельствовать соответст­вие запрошенной суммы реальному ущербу. В этом им было отказано. Через пару дней в посольство был доставлен чек на 26 тыс. долл. Пре­ступники, виновные в ущербе, были вскоре пойманы, но, согласитесь, было бы весьма странным, если бы вместо немедленного возмещения ущерба посольству было предложено самим взыскать убытки с винов­ной стороны. Надо полагать, МИД Австралии иском по суду получил с виновных возмещение своих расходов, но согласно международному праву во внутренние тяжбы дипломатов не втягивают, независимо от того, чья сторона виновна.

Как решаются некоторые другие конфликтные ситуации? Скажем, совершено физическое нападение на дипломата и он пострадал. МИД принесет извинения и оплатит больничные счета. Ограбили машину, квартиру — принесут извинения и скажут: взыщите ущерб со страхо­вых компаний, поскольку в западных странах такая страховка обяза­тельна. Нарушил дипломат правила парковки автомашины — из МИДа придет в форме ноты предупреждение о необходимости соблю­дать правила страны пребывания, но штраф не взыщут. Возникли иные проблемы, МИД, как правило, его протокольный отдел, помо­жет.

Указанные выше привилегии и иммунитеты, предоставляемые дипломатам, распространяются также на дипломатических работни­ков представительств при международных организациях, членов де­легаций, прибывших на международные дипломатические конфе­ренции, находящихся в стране лиц с дипломатическими паспортами, в которых проставлены дипломатические визы, и консульских ра­ботников, получивших дипломатический статус. Из вышеизложен­ного вытекает вывод, что дипломатическое право — это совокуп­ность международно-правовых норм и обычаев, регулирующих международный статус и функции государственных органов внеш­них сношений, порядок установления и поддержания с их помо­щью межгосударственных официальных контактов, как правило, на межправительственном уровне.

При этом будем иметь в виду, что внешние сношения осуществля­ются и на более низких — межведомственных — уровнях, не говоря уже о партнерских деловых отношениях.

Может возникнуть в связи с диппривилегиями и иммунитетом во­прос: какое отношение имеет к межгосударственным отношениям низший дипломатический чин посольства — атташе? Самое прямое. Он выполняет задания посла, он допущен к секретам своего государ­ства, а значит, ему должна быть гарантирована независимость от влас­тей государства пребывания. Другая сторона этой «медали»: посол не может давать задания дипломатического характера никому, кроме лиц, уполномоченных на то (через МИД) органами внешних сноше­ний представляемого государства. И соответственно на дипломати­ческую работу в посольство посол может выбирать только из лиц, предлагаемых управлением кадров МИД. Смысл в том, чтобы подчи­нение дипломатов послу не было абсолютным. Их положение должно быть таким, чтобы сохранялась возможность иметь собственное мне­ние. Только в этом случае можно ожидать объективную информацию от посольства.

Само собой понятно, что члены дипперсонала являются, как пра­вило, гражданами представляемого государства.

В последнее время в дипломатическое право часто включают и консульское право, поскольку все посольства отправляют консуль­ские функции. С этим согласиться можно лишь частично. Консуль­ский институт совершенно самостоятелен и исторически он развивал­ся вне связи с дипломатией.

Консульский институт известен и Древней Греции, и Древнему Риму. Называли тогда консулов по-разному (проксены, патроны, рекуператоры и т.п.), но суть их состояла в том, что они должны были покровительствовать прибывающим в страну иностранцам.

В иностранных колониях выбирали лиц, которые помимо помо­щи иностранцам вершили суд по спорам, возникающим в колонии. Их и называли консулами. И жили они в стране пребывания посто­янно. Сейчас подобного рода консулы остались, но в качестве не­штатных (почетных) консулов. Такие консулы могут не быть граж­данами представляемого государства, не получать от него денежного содержания, но могут отправлять консульские функции в его поль­зу, погашая свои издержки либо за счет комиссионных сборов за оказываемые услуги, либо за свой счет, получая взамен статус и свя­занный с ним престиж.

По мере усиления государств и усложнения системы их взаимоот­ношений консулы стали брать на себя заботу о своих гражданах, юри­дических лицах и государственных интересах за рубежом. Деятель­ности почетных консулов оказалось недостаточно. Стали назначать штатных консулов из числа должностных лиц (и граждан) представ­ляемого государства.

Усилившееся государство не могло терпеть на своей территории иностранные колонии, в которых судопроизводство отправляли кон­сулы. Итак, эта функция, которая вначале была у консулов основной, отпала. Что же осталось?

Согласно ст. 5 Конвенции о консульских сношениях 1963 г. кон­сульскими функциями являются:

1. Защита в государстве пребывания интересов представляемого
государства и его граждан (физических и юридических лиц) в пределах, допускаемых международным правом.

2. Содействие развитию торговых, экономических, культурных и
научных связей между представляемым государством и государством
пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений
между ними иными путями.

3. Выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пре­бывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам.

4. Выдача паспортов и проездных документов гражданам пред­ставляемого государства и виз или соответствующих документов
лицам, желающим выехать в представляемое государство.

5. Оказание помощи и содействия гражданам (физическим и юри­дическим лицам) представляемого государства.

6. Исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязанностей, а также выполнение некоторых функций административного характера, при усло­вии, что в этом случае ничто не противоречит законам и правилам государства пребывания.

7. Охрана интересов граждан (физических и юридических лиц)
представляемого государства в случае преемства «mortis causa» на
территории государства пребывания в соответствии с законами и пра­вилами государства пребывания.

8. Охрана в рамках, установленных законами и правилами госу­дарства пребывания, интересов несовершеннолетних и иных лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности, когда требуется установ­ление над такими лицами какой-либо опеки или попечительства.

9. Представительство граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания, если такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов.

10.Передача судебных и несудебных документов или исполнение
судебных поручений.

11.Осуществление прав надзора и инспекции в отношении судов,
имеющих национальность представляемого государства, и самолетов,
зарегистрированных в этом государстве.

12.Оказание помощи судам и самолетам, упомянутым в п. 11.

13.Выполнение других функций, которые не запрещаются закона­
ми и правилами государства пребывания.

Указанные функции консульские работники отдельных (вне по­сольства) консульств выполняют в пределах согласованного консуль­ского округа, обычно в одной или нескольких провинциях, тяготею­щих к крупному городу (порту).

Итак, отметим:

1. Функции посольства и консульства в основном совпадают.
И подобно посольству консульство также обслуживает нужды государства и представляет его, но в сношениях с местными властями.

2. В отличие от посольства консульство действует в узких рамках
своего консульского округа. Оно может выйти за его пределы, но каждый раз с разрешения компетентных органов государства пребывания.

Экзекватура. Назначение консула на должность является внутри­государственным актом: оно составляет служебное отношение между должностным лицом и государством.

Государство, в которое назначен консул, уведомляется по дипло­матическим каналам — направляется нота, которая содержит про­сьбу о выдаче экзекватуры. Выдача экзекватуры — это юридический акт, который означает допуск консула к месту его службы и разрешение на исполнение им своих функций и пользование положенны­ми ему должностными привилегиями и иммунитетом. В преамбуле Конвенции о консульских сношениях 1963 г. специально подчерки­вается, что «такие привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осущест­вления консульскими учреждениями функций от имени их госу­дарств».

Привилегии и иммунитеты консульских учреждений и должност­ных лиц значительно уже дипломатических. В чем их различие? Для дипломатических представительств они, как уже говорилось выше, аб­солютны. Для консульских учреждений, согласно Конвенции о кон­сульских сношениях 1963 г., имеются такие изъятия:

— в консульские помещения нельзя вступать иначе как с согласия главы консульского учреждения, назначенного им лица или главы дипломатического представительства аккредитующего государства. Однако (ст. 31-3) «согласие главы консульского учреждения может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты»;

— признается свобода сношений консульства со своим правительством, однако (ст. 35-3) в случае, если компетентные власти государства пребывания подозревают, что консульская вализа содержит «что-то другое, кроме корреспонденции и документов...», они могут потребовать вскрытия вализы. Если консульство согласия на это не дает, вализа возвращается в место отправления;

— при выполнении своих функций консульство может обращаться:

а) в местные органы консульского округа;

б) в компетентные центральные органы государства пребывания,
но только «если это допускается... законами, правилами и обычая­
ми...» этого государства;

— консульские должностные лица не подлежат ни аресту, ни
предварительному заключению «иначе как на основании постанов­лений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких
преступлений». При неопределенности понятия «тяжкое преступле­ние» есть возможность задержать консульского работника до выяснения, тяжкое ли он совершил преступление (скажем, ДТП), или не очень;

— если против консульского должностного лица возбуждено уголовное дело, это лицо «должно явиться в компетентные органы» (ст. 41-3). Причем, исключая вопросы, связанные с его служебной деятельностью, консул «не может отказываться давать показания» (ст. 44-1). Впрочем, если он откажется это делать, то «к нему не могут
применяться никакие меры принуждения или наказания».

Интересно то, что в тексте Конвенции приведенные выше две ци­таты следуют друг за другом. Но одно очевидно отрицает другое. Это типичный для международно-правовых документов результат ком­промисса, сделанного «под занавес» Венской конференции 1963 г. по консульскому праву, когда в спешке пытались совместить точку зре­ния западных стран (первая фраза) и социалистических (вторая);

— личный багаж консульских должностных лиц «может быть до­смотрен лишь в случае, если есть серьезные основания предполагать, что в нем содержатся предметы... ввоз и вывоз которых запрещен за­конами и правилами государства пребывания...» (ст. 50-3).

Как видим, если следовать правовой норме основной Консульской конвенции 1963 г., объем привилегий и иммунитетов дипломатов и консульских работников весьма различен, но на практике это не со­всем так, и добавление ряда норм, предусмотренных двусторонними консульскими конвенциями (а их сотни!), подправляет дело. Ведь ста­тус консульств взаимен: вы «прижмете» чужих консулов — их страны «прижмут» ваших. И в своей работе консулы руководствуются в основном положениями двусторонних консульских конвенций. У нашей страны таких конвенций более 70.

Так же, как и дипломатические представительства, которые под­разделяются на посольства и миссии, консульские учреждения имеют свои классы. Они зависят от уровня установленных между странами отношений и называются:

1) генеральное консульство;

2) консульство;

3) вице-консульство;

4) консульское агентство.

Им соответствуют руководители учреждений — генеральный кон­сул, консул, вице-консул, консульский агент. Нетрудно догадаться, что в генеральном консульстве имеется весь набор упомянутых долж­ностных лиц, а в консульском агентстве, помимо агента, других работ­ников с консульским статусом не будет.

Поскольку консульские работники, как правило, состоят в одной с дипломатами загранслужбе, они сохраняют по внутрислужебной классификации дипломатические ранги и в своем консульском ста­тусе предстают только перед властями принимающего их государ­ства.

В целом работа в консульстве более сложная, чем в посольстве, хотя бы потому, что, повседневно сталкиваясь с потоком дел, связан­ных с людьми и фирмами, консульский работник действует более самостоятельно. Он обслуживает практические связи между страна­ми, и каждая его ошибка видна незамедлительно. К тому же, он должен хорошо знать законы как своей страны, так и чужой, и помнить многочисленные служебные инструкции. У него должны быть склон­ность к человеческому общению, воспитанность, чуткость к людям, обаяние и многое другое, без чего дипломат, обретающийся в высоких сферах страны пребывания, сможет обойтись. Одним словом, консуль­ства обслуживают общение народов, а посольства — правительств. И, возможно, в силу этого служба в посольствах считается престиж­нее.

Оперативный консульский персонал всех консульских учрежде­ний в данном консульском округе составляет консульский корпус. Во главе его стоит старшина — генеральный консул, получивший экзе­кватуру ранее других. Его функции в основном церемониальные, внешне совпадающие с функциями дуайена дипломатического корпу­са. Он представляет консульский корпус на торжествах; защищает права членов корпуса в случае их нарушения властями страны пребы­вания; знакомит вновь прибывших коллег с местными особенностями и традициями; разрешает, при возможности, проблемы внутри кон­сульского корпуса.

Где это уместно, в состав консульского корпуса входят работники консульских отделов посольств и нештатные (почетные) консулы.

Прекращаются консульские (как и дипломатические) отношения в следующих случаях.

1. Разрыв дипломатических отношений между странами. Впрочем,
консульские отношения могут сохраниться.

Прекращение консульских (дипломатических) отношений может произойти и фактически, без официальных заявлений путем взаимно­го отзыва персонала учреждений.

2. Возникновение между государствами состояния войны.

3. Исчезновение одного из государств как субъекта международного права, например, ГДР, Чехословакия, Советский Союз и т.п.

4. При социальной революции в одном из государств, состоящем
в консульских (дипломатических) сношениях с другими государствами.

Итак, поскольку все изложенное выше основывалось на правовых и обычных нормах, относящихся к консульскому институту, можно сделать вывод, что консульское право — это совокупность принципов, норм и обычаев, регулирующих статус консульского учреждения, на­значение, функции, привилегии и иммунитеты консульских должност­ных лиц.

Его источниками являются: международный договор, обычай и внутреннее законодательство государств. Консульское право и прак­тика, как мы видели, тесно переплетаются с дипломатическим правом, поэтому в единстве надо брать и основополагающие юридические акты, к ним относящиеся. Основные из них следующие:

—Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.;

—Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.;

—Конвенция о специальных миссиях 1973 г.;

—Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера

1975 г.;

—Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории страны пребывания;

—Консульский устав государства;

—двусторонние консульские конвенции страны пребывания с
иностранными государствами.

Положения, относящиеся к дипломатическим и консульским уч­реждениям и их персоналу, можно найти в законодательных актах, касающихся торговли, мореплавания, воздушных полетов, государст­венных границ, таможни, компетенции внутренних органов государ­ства и т.п.

 








Дата добавления: 2015-10-12; просмотров: 876. Нарушение авторских прав; Мы поможем в написании вашей работы!



Шрифт зодчего Шрифт зодчего состоит из прописных (заглавных), строчных букв и цифр...

Картограммы и картодиаграммы Картограммы и картодиаграммы применяются для изображения географической характеристики изучаемых явлений...

Практические расчеты на срез и смятие При изучении темы обратите внимание на основные расчетные предпосылки и условности расчета...

Функция спроса населения на данный товар Функция спроса населения на данный товар: Qd=7-Р. Функция предложения: Qs= -5+2Р,где...

Вопрос 1. Коллективные средства защиты: вентиляция, освещение, защита от шума и вибрации Коллективные средства защиты: вентиляция, освещение, защита от шума и вибрации К коллективным средствам защиты относятся: вентиляция, отопление, освещение, защита от шума и вибрации...

Задержки и неисправности пистолета Макарова 1.Что может произойти при стрельбе из пистолета, если загрязнятся пазы на рамке...

Вопрос. Отличие деятельности человека от поведения животных главные отличия деятельности человека от активности животных сводятся к следующему: 1...

Методика исследования периферических лимфатических узлов. Исследование периферических лимфатических узлов производится с помощью осмотра и пальпации...

Роль органов чувств в ориентировке слепых Процесс ориентации протекает на основе совместной, интегративной деятельности сохранных анализаторов, каждый из которых при определенных объективных условиях может выступать как ведущий...

Лечебно-охранительный режим, его элементы и значение.   Терапевтическое воздействие на пациента подразумевает не только использование всех видов лечения, но и применение лечебно-охранительного режима – соблюдение условий поведения, способствующих выздоровлению...

Studopedia.info - Студопедия - 2014-2024 год . (0.013 сек.) русская версия | украинская версия