Источники образовательного права

Источниками образовательного права выступают нормативные акты и договоры, содержащие нормы, направленные на регулирование отношений в области образования. В системе источников образовательного права особое место занимают международно-правовые акты универсального и регионального характера, а также международные договоры и соглашения. Говорят даже о международном образовательном праве как об одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных нормативных актов. Оно включает различные институты, регламентирующие статус образовательных учреждений, положение педагогов, студентов, признание учебных курсов и дипломов и т. д.[3].

Нормы, закрепляющие право человека на образование, содержатся в целом ряде международных актов универсального характера. Так, Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., в ст. 26 провозглашает: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека, содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами. Ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., предусматривает признание всеми участвующими в нем государствами права на образование. Для осуществления этого права начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех. Декларируется принцип доступности среднего образование в его различных формах, включая профессионально-техническое образование, а также высшего образования. С учетом способностей каждого. Устанавливаются права родителей и иных законных представителей выбирать школы для своих детей, причем в том числе и негосударственные, которые должны отвечать минимуму требований для образования, установленному государством. Значительное число норм, касающихся образования, содержится в Конвенции о правах ребенка, которая была утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. В ст. 28 воспроизводятся основные обязательства государств по обеспечению доступности образования, по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школы. Школьная дисциплина должна поддерживаться методами, обеспечивающими уважение человеческого достоинства ребенка. Образование должно быть направлено на развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка в самом полном объеме; на воспитание уважения к правам и свободам человека, к родителям ребенка, его культурной самобытности, языку и ценностям; на подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия, в духе уважения к окружающей природе (ст. 29). В Конвенции говорится также об обеспечении права на образование для детей беженцев; неполноценных в умственном или физическом отношении детей; детей, лишенных родительского попечения.

В 1945 г. на Лондонской конференции создана Организация объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Это специализированная организация ООН, в которую входит более 180 государств-членов. Ее задачи – содействовать укреплению мира и безопасности путем развития международного сотрудничества в области просвещения, науки и культуры, использования средств массовой информации и т. д. Одной из главных форм деятельности ЮНЕСКО является осуществление программ, в том числе по ликвидации неграмотности, оказанию технической помощи, развитию коммуникаций, в области прав человека. Организация осуществляет мероприятия в области политики, планирования и управления образованием; подготовки кадров в области образования, а также в области научного, технического и профессионального образования. Деятельность ЮНЕСКО развивается по трем основным направлениям. Первое представляет собой нормотворческую деятельность и проведение исследований по вопросам национальной политики в области образования. Вторым направлением выступает укрепление инфраструктуры образования на национальном уровне (развитие подготовки преподавателей, использование местных ресурсов для совершенствования образовательного процесса). Третье направление – обмен информацией (путем распространения специализированных справочников, бюллетеней и т. д.)[4]. Организация разрабатывает и принимает международные конвенции и рекомендации по вопросам образования. Так, в 1998 г. на конференции в Париже была принята Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века; в 1966 г. – Рекомендация о положении учителей; в 1974 г. – Рекомендация о статусе научно-исследовательских работников; в 1960 г. – Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и т. д. В последние годы приоритет в деятельности ЮНЕСКО отдается школьному образованию. «Отставание» ЮНЕСКО в сфере разработки политики обусловлено не только сокращением ее бюджета и численности персонала, происходящим начиная с середины 80-х годов, когда США и Великобритания вышли из ее состава (Великобритания возобновила сове членство в организации в 1997 г.), но и «отсутствием систематической оценки результатов программ ЮНЕСКО в сфере образования»[5]. Очевидно, одной из возможных причин сложившейся ситуации является усиление регионального уровня международно-правового регулирования, который приближен к национальному и в большей степени отвечает потребностям той или иной группы государств. Аналогичные оценки делаются сегодня в отношении деятельности других специализированных учреждений ООН, например, Международной организации труда. В первую очередь речь идет о приоритете европейского регулирования социальных отношений. В частности, Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» для стран-членов Евросоюза уже не выполняет роль эффективного социального норматива в связи с принятием Европейского кодекса социального обеспечения.

Тем не менее программы ЮНЕСКО представляют значительную ценность для многих стран, в том числе для России. В 1999 г. между ЮНЕСКО и Правительством РФ было заключено Соглашение об условиях выполнения проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации при содействии ЮНЕСКО. В Москве на основании специального соглашения был создан Институт ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании.

Право на образование закреплено и в международных актах регионального характера. Так, Европейская социальная хартия в предусматривает право на профессиональную ориентацию и профессиональную подготовку (ст. 9, 10). О праве на образование говорится и в Протоколе № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 2), а также в некоторых иных актах. Были приняты и специальные акты европейского права, касающиеся отдельных аспектов образования. Большинство из них касаются высшего профессионального образования, преимущественно университетского. Основной идеей в данном случае является признание университетов одним из главных источников интеллектуальной деятельности любой страны. Поскольку в сфере культуры и науки Совет Европы проводит линию на объединение усилий и действий государств региона, провозглашается свободный доступ европейской молодежи к интеллектуальным ресурсам стран-членов Совета, чтобы впоследствии это способствовало решению проблемы нехватки высококвалифицированных кадров. Так, Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций от 14 декабря 1959 г., была ратифицирована Россией и вступила в силу для нашей страны с 18 октября 1999 г.[6] Она предусматривает, в частности, что академическое признание университетской квалификации, полученной за границей, позволяет ее обладателю продолжать курс обучения в университете и по его завершении сдавать экзамены, требуемые для получения следующей степени, включая докторскую, на тех же условиях, которые существуют для граждан государства, ратифицировавшего Конвенцию, в тех случаях, когда прием для прохождения такого курса обучения и допуск к экзаменам зависят от наличия аналогичной национальной университетской квалификации, а также использовать ученое звание, присвоенное иностранным университетом, с указанием его происхождения. Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты от 11 декабря 1953 г., вступившая в силу для России 17 сентября 1999 г., устанавливает, что учащимся, успешно завершившим средне школьное образование на территории одного из членов Совета Европы, должны быть предоставлены все возможности для поступления по своему выбору в университет, расположенный на территории других государств, входящих в указанную организацию. В этих целях все государства, подписавшие и ратифицировавшие данную конвенцию, взаимно признают эквивалентность дипломов, являющихся документами об образовании, необходимых для приема в аналогичные учебные заведения. Российская Федерация ратифицировала также Европейскую конвенцию об эквивалентности периодов университетского образования от 15 декабря 1956 г., которая для нее вступила в силу 17 сентября 1999 г.[7]. Государства, которые являются сторонами Конвенции, признают любой период обучения, в течение которого студент, изучающий современные языки, проходил курс в университете другой страны – члена Совета Европы, эквивалентным подобному периоду обучения в университете своей страны, при условии, что руководство первого вышеназванного университета выдало такому студенту свидетельство о том, что он завершил указанный период обучения удовлетворительным для руководства университета образом.

В 1962 г. для реализации Культурно конвенции в Совете Европы был создан Совет по культурному сотрудничеству. В его структуре существуют профильные комитеты (Комитет по образованию и Комитет по высшему образованию). Одни раз в три года проводится постоянная конференция по проблемам образования, которая формирует соответствующие рекомендации[8].

Большое внимание уделяется вопросам образования в документах Содружества Независимых Государств. В Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. устанавливается обязательность и бесплатность начального и основного общего образования. Соглашение о сотрудничестве в области образования от 15 мая 1992 г. предусматривает взаимное признание права граждан государств, входящих в Содружество, на получение образования на территории государства своего постоянного проживания. Заключаются и другие многосторонние и двухсторонние договоры и соглашения. Например, Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27 февраля 1996 г. и др.

Внутригосударственное законодательство включает множество нормативных актов, которые являются источниками образовательного права. Это как кодифицированные, так и не кодифицированные нормативные акты. Рассмотрим структуру образовательного законодательства в трех срезах - федеративном, иерархическом и отраслевом[9].

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, образование относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это означает, что соответствующие отношения могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Федеральные законы в области образования призваны разграничивать компетенцию и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти; регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации; вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ. Законы субъектов Федерации, регулирующие образовательные отношения, не могут противоречить федеральным законам или ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с ними.

В субъектах Федерации образовательное законодательство развивается быстрыми темпами. В большинстве регионов приняты законы об образовании (Калининградская, московская, Омская, Свердловская, Саратовская и другие области, Республики Северная Осетия – Алания, Саха (Якутия) и др.). К сожалению, в большей части законы субъектов РФ дублируют положения Закона РФ «Об образовании». Но в содержании региональных законов встречаются нормы, направленные на реализацию и учет местных особенностей в развитии системы образования. Например, в законах Калининградской и Свердловской областей есть нормы, регламентирующие региональный заказ на подготовку и переподготовку кадров по целевым программам; устанавливающие порядок введения и реализации региональных компонентов Государственных образовательных стандартов. В Калининградской области, кроме того, решили специальными нормами урегулировать образовательную политику на селе. Закон Московской области «Об образовании в Московской области» подробно регламентирует государственный контроль качества образования на уровне области, а также порядок отчисления из учебных заведений разных типов. Закон Омской области «Об образовании в Омской области» закрепляет гарантии государственного финансирования образования: не менее 10 % областного бюджета ежегодно должны направляться на эти цели, причем соответствующие статьи являются защищенными. Ряд интересных норм содержится в Законе Республики Северная Осетия – Алания «Об образовании». В частности, закрепляются цели воспитания, изучения истории и культуры многонационального народа Республики. Предусматривается квотирование платных образовательных услуг: независимо от специальностей платный прием не может превышать 20 % бюджетного набора в учреждениях профессионального образования. В некоторых субъектах принимаются законы, регулирующие отдельные отрасли образования. Так, в Приморском крае действует Закон «О начальном профессиональном образовании», а в Республике Саха (Якутия) принят Закон «О целевой контрактной подготовке специалистов с начальным профессиональным, средним профессиональным и высшим профессиональным образованием». Он регулируется порядок заключения соответствующих контрактов, ответственность за их невыполнение. Интересно отметить, что этот закон устанавливает три формы целевой подготовки: в рамках контрольных цифр приема; сверхпланового набора и подготовка за пределами республики. Введение таких механизмов позволит обеспечить народное хозяйство республики квалифицированными кадрами.

Очень обширным является подзаконный нормативный массив в региональном образовательном законодательстве. Он включает в себя указы глав регионов, постановления органов исполнительной власти (Правительства, администраций), а также приказы органов управления образованием. Например, Комитет по образованию мэрии Санкт-Петербурга ежегодно утверждает Инструктивно-методической письмо об организации образовательного процесса в учреждениях города в текущем учебном году, в котором подробно регламентируется начало и окончание учебного года, порядок и сроки приема в образовательные учреждения, итоговой аттестации выпускников и т. д. Комитетом утверждены также порядок формирования классов для умственно отсталых детей, порядок обеспечения детей учебной литературой, порядок оказания платных образовательных услуг и другие важные нормативные акты. Аналогичные нормативные акты принимаются и в других субъектах Федерации.

Поскольку в структуре системы образования значительное место занимают муниципальные образовательные учреждения, органы местного самоуправления также обладают некоторыми нормотворческими полномочиями в этой сфере. Они могут принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, об организации питания детей в общеобразовательных муниципальных учреждениях, о развитии системы дополнительного образования и т. д.).

Иерархическая структура образовательного законодательства включает в себя Конституцию РФ, федеральные и субъектов Федерации законы, подзаконные нормативные акты, локальные акты образовательных учреждений.

Конституция Российской Федерации в ст. 43 гарантирует каждому право на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Предусматривается также, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее профессиональное образование. Основное общее образование является обязательным. Родители или заменяющие их лица должны обеспечить достижение детьми данного образовательного ценза. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Право на образование является неотъемлемым элементом государственных гарантий в области социальной защиты населения, и государство, провозгласившее себя социальным, обязано обеспечить его реализацию.

К числу источников образовательного права относятся федеральные законы, включая кодексы, являющиеся основными источниками отраслей, нормы которых задействованы в правовом регулировании отношений в области образования (Гражданский, Трудовой, Семейный и др.). Были приняты также два закона, непосредственно регулирующие образовательные отношения. Это – Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Первый из названных законов является общим, поскольку устанавливает основы правового регулирования образовательных отношений во всех отраслях образования, структуру системы образования и ее основные элементы; определяется общие требования к содержанию образования, организации образовательного процесса, приему граждан в образовательные учреждения; закрепляет общие принципы управления системой образования и ее финансового обеспечения; регламентирует правовое положение участников образовательного процесса и т. д. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. регулирует аналогичные отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, поэтому его можно рассматривать как специальный акт по отношению к Закону об образовании. Отдельные отношения в области образования регулируются и другими законодательными актами. В частности, гарантии права ребенка на образование регулируются Федеральным законом «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ». Ряд норм, касающихся образовательного процесса, закреплен в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Некоторые особенности пенсионного обеспечения педагогических работников регулируются Федеральным законом «О трудовых пенсиях».

Подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в области образования, представлены Указами Президента РФ (например, от 28 декабря 2001 г. «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» и др.); постановлениями Правительства РФ (в частности, об утверждении Типовых положений о различных образовательных учреждениях, Положения о стипендиальном обеспечении и др.); приказами Министерства образования РФ (к примеру, от 6 августа 1999 г. об утверждении Положения о порядке замещения должностей профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования РФ и др.).

Образовательное законодательство охватывает нормативные акты различной юридической силы, число которых превышает 800, что породило идею о необходимости его кодификации[10]. Ее поддерживает и развивает В.И. Шкатулла, предложивший довольно развернутую структуру Кодекса законов об образовании, состоящую из девяти книг: общая часть; правовое регулирование дошкольного образования, общего, начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального, специального образования и образования взрослых[11]. Критически воспринимает предложения о создании Образовательного кодекса, в частности, Т.А. Владыкина, справедливо подчеркивая, что «главная особенность кодифицированного акта- однородные по своей юридической природе правовые предписания и нормативные обобщения, выражающиеся как в общих правовых предписаниях (дефинитивных, общезакрепительных, декларативных), так и в унификации законодательного материала. В силу комплексного характера нормативно-правовых актов, составляющих законодательство об образовании, Образовательный кодекс не может иметь отраслевого характера, а отсюда и бесплодность попыток создания для него непротиворечивой общей части»[12]. Приемлемой для образовательного законодательства она считает такие формы систематизации, как инкорпорация и консолидация. С такой точкой зрения необходимо согласиться.

Вызывает возражения и предложения В.И. Шкатуллы о принятии специальных федеральных законов, которые регулировали отдельные отрасли образования (начиная от дошкольного и завершая дополнительным)[13]. Несмотря на то, что в каждой отрасли образования складываются специфические отношения, стороны которых имеют свой правовой статус и свое название, нет необходимости в принятии таких законов, поскольку все названные отношения охватываются общей моделью, закрепленной в Законе об образовании. Специфику же можно регулировать и подзаконными актами, что имеет место и сейчас.

Учет особенностей образовательных отношений, которые складываются в конкретных образовательных учреждениях, осуществляется путем принятия локальных нормативных актов, т. е. актов, которые принимаются непосредственно в данном учреждении (на общем собрании или конференции, на совете учреждения или его руководителем) и распространяются только на сотрудников данного учреждения и обучающихся в нем лиц. Примерами локальных нормативных актов образовательных учреждений могут служить правила внутреннего распорядка, графики учебного процесса, учебные планы, положения о стипендиальном обеспечении, об общежитиях и др.). На локальном уровне заключаются также коллективные договоры, которые могут содержать нормы, непосредственно касающиеся образовательного процесса (например, о режиме работы преподавателей, о социальных гарантиях и прочих формах стимулирования их труда). Это пример нормативных договоров, являющихся источниками образовательного права. При разработке и принятии таких актов необходимо соблюдать пределы локального нормотворчества, не ухудшать положения субъектов образовательных отношений по сравнению с нормативными актами более высокого уровня.

Отраслевая структура образовательного законодательства неоднородна, поскольку включает нормативные акты, которые являются источниками различных отраслей права. Например, Трудовой кодекс РФ – это основной источник трудового права как отрасли. Но поскольку он регулирует и трудовые отношения, устанавливая в этих целях ряд специальных правил в главе 52, его можно считать источником образовательного права. Перечень подобных примеров можно было бы продолжить. Такая модель, характерная для комплексных отраслей права, может быть названа «пересечением» источников.

 

Тема 2