Опыт сотрудничества органов соц защиты населения и социально реабилитационных учреждений в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетнихА.М. ПАНОВ, президент Межрегиональной общественной организации «Ассоциация работников социальных служб» Сотрудничество органов социальной защиты населения и социально-реабилитационных учреждений с общественными объединениями в сфере профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Сегодня спектр направлений деятельности общественных объединений чрезвычайно разнообразен; практически невозможно назвать сферы жизнедеятельности государства и интересов граждан, общественные институты, в которых бы не функционировали различные НГО. Многократное увеличение их числа за годы структурных преобразований в Российской Федерации и реальный вклад в процесс реформирования доказывает наличие качественного роста гражданской инициативы людей, постепенное формирование в нашей стране гражданского общества, способного взять на себя реальную Ответственность за решение важнейших политических, экономических и социальных задач. Особо значимым в современной ситуации направлением работы общественных объединений является участие в предупреждении беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Для одних НГО — это сформулированная в уставе цель, для других — одна из уставных задач. Как показывает практика, подавляющее большинство некоммерческих организаций, действующих в социальной области, при условии осознания важности данной проблемы и проявлении инициативы имеют возможность найти свое место в системе профилактической работы с детьми и подростками из семей группы социального риска, взаимодействовать в этой работе с государственными и муниципальными социальными службами. Изучение практики деятельности общественных объединений, функционирующих в социальной сфере, дало возможность выявить присущие им преимущества в решении задач профилактики детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений, которые позволяют НГО часто добиваться лучшего эффекта, чем государственным социальным службам, В числе таких преимуществ можно назвать следующие: — большая гибкость в использовании различных подходов к решению имеющихся проблем, широкая возможность внедрения инновационных технологий; — высокая самоотдача и творческий настрой персонала, работающего ради идеи, а не только за вознаграждение; — возможность быстрого привлечения необходимого числа волонтеров; — отсутствие жестко регламентированной структуры, изменение которой нуждается в длительном бюрократическом согласовании; — включение в сферу своей социозащитной деятельности более широкого круга несовершеннолетних, не попадающих в поле зрения государственных социальных служб; — максимально возможная близость к населению, лучшее знание спроса на социальные услуги в конкретном микрорайоне, муниципальном образовании и оперативная реакция на возникающие нужды; — более тесные и прямые контакты с несовершеннолетними и их семьями и вследствие этого лучшее знание особенностей ситуации; — значительная степень доверия к НГО со стороны детей и взрослых, которые, имея негативный опыт, обращения в государственные социальные службы, сомневаются в их возможности решить накопившиеся проблемы; —наиболее полный учет потребностей и специфики клиентов, включая детей, максимальная специализация и индивидуализация спектра оказываемых социальных услуг; — независимость от субъективного мнения чиновника, по недомыслию способного разрушить не просто типичную, по даже уникальную систему профилактической и реабилитационной деятельности государственных или муниципальных социальных служб (яркое подтверждение тому — пример санкт-петербургского «Воспитательного дома», созданного к многие годы возглавляемого истинным подвижником дела борьбы с детской беспризорностью, талантливым социальным работником и педагогом Г.И. Камаевой); — возможность привлечения дополнительных материальных и финансовых ресурсов от спонсоров и инвесторов (грантодающих организаций); — отсутствие жестких ограничений финансовых ресурсов рамками сметы; возможность свободно направлять имеющиеся средства на наиболее важные в конкретный период времени, наилучшим образом решающие проблемы той или иной группы граждан. Многогранный опыт деятельности общественных объединений в сфере профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних свидетельствует о значительном потенциале, которым обладают НГО в данной области. Изучение реальной практики организации такого сотрудничества выявило как положительный опыт, так и большое число нерешенных проблем. Самым существенным в имеющейся позитивной практике сотрудничества НГО и государственных структур следует считать опыт финансового обеспечения реализации государственными структурами инициатив общественных объединений, в том числе по осуществлению программ и проектов профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Сегодня можно констатировать, что органы власти ряда регионов России с пониманием относятся к такой постановке вопроса. Так, в Москве взаимодействие государственных организаций и общественных объединений, включая в какой-то мере и решение проблем беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, осуществляется разным путями, и не в последнюю очередь через поддержку инициатив НГО городскими грантами, которые они могут получить на конкурсной основе, методом привлечения общественных объединений к реализации городских программ с выделением соответствующих финансовых средств, а также путем проведения конкурса социально значимых программ организаций «третьего сектора». В целом же необходимо подчеркнуть, что органами власти Москвы создана определенная система привлечения НГО к решению социальных задач. Принят закон Москвы «О взаимодействии органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями»; открыт центр «Социальное партнерство», который стремится укрепить партнерские связи муниципальных и государственных структур; создан Московский дом общественных организаций — центр связи городских властей с представителями гражданского общества; учрежден фонд «Московская программа общественного развития», который оказывает помощь НГО, привлек Таким образом был соблюден принцип социального партнерства: каждый из участников контракта внес свой посильный вклад в общее дело. Социальный эффект реализации проекта на основе партнерских отношений оказался даже больше, чем ожидали эксперты ТАСИС: укрепилось доверие между государственным и неправительственным секторами, появилось взаимоуважение их лидеров, органы власти ощутили реальную силу НГО, а общественное объединение — заботу администрации района о реальных нуждах жителей. Представляет интерес опыт уникального государственного учреждения — Челябинского центра общественных объединений, специально созданного органами власти для поддержки развития социальных инициатив «третьего сектора». В программах и проектах центра уделяется постоянное внимание проблеме профилактики асоциальных явлений в детско-подростковой среде. Реализованы программы и проекты «Партнерство во имя города», «Социальные услуги — городу», «Гражданское общество — детям Южного Урала» и «Скорая помощь», в рамках которых многие НГО, работающие с семьями и детьми групп социального риска, получили финансовую помощь спонсоров а также организационно - методическую и информационную поддержку центра общественных объединений. Сотрудники органов управления и специализированных социальных служб либо не знают о потенциальных возможностях НГО в работе по профилактике детской беспризорности и безнадзорности, либо не признают их, полагая, что обойдутся в этой работе без «посторонней помощи». Именно поэтому крайне редко практикуется заключение договоров, подписание протоколов о совместной деятельности, создание постоянно действующих «круглых столов» НГО и органов социальной защиты, встречи их руководителей с лидерами общественных объединений, хотя Минтруда России показал такой пример. Государственные органы власти в ряде регионов не обеспечивают координацию усилий всех участников общественного процесса по улучшению жизнедеятельности детей. Между тем в соответствии с Основными направлениями государственной социальной политики по улучшению положения детей и национальным планом действий в интересах детей они обязаны это делать. Проведенный нами анализ позволяет заключить, что одним из наиболее существенных отрицательных последствий Отсутствия должного внимания органов социальной защиты населения к работе, которую проводят НГО в области профилактики безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, являются значительные недостатки и ошибки, допускаемые общественными объединениями. Характерный пример - одна из общественных организаций, работающая в Санкт-Петербурге. Она занимается исключительно тем, что кормит, одевает «детей улицы», оказывает Им первую медико-гигиеническую помощь, в том числе при педикулезе. Днем беспризорные дети могут посетить столовую, игротеку этой общественной социальной службы и даже тренажерный зал, а вечером им предоставляется полное право вновь уйти на улицы, в подвалы и канализационные люки, чтобы утром посетить службу и в очередной раз подлечить снова «схваченный» педикулез... Члены и спонсоры НГО должны понимать, что, если они не готовы к участию в кардинальном решении проблем детской безнадзорности и беспризорности, псевдо благотворительные мероприятия не пойдут на пользу. В случае недостаточного количества социальных приютов и реабилитационных центров в регионе долг организаций «третьего сектора» — бить тревогу, добиваться временного помещения детей с улиц в больницы, другие медицинские и социальные учреждения, создания новых социозащитных служб. Они ни в коем случае не должны превращать борьбу с беспризорностью в источник собственной безбедной жизни на западные гранты; «выбивать слезу» из отечественных и зарубежных доброхотов, демонстрируя перед ними свое рвение, публично, подчас с участием прессы, раздавая уличным детям еду и джинсы «сэконд хэнд» в расчете на новые финансовые вливания, не избавляя ребят от жизненной трагедии, а всего лишь чуть-чуть скрашивая ее и одновременно продлевая. В контексте оценок псевдо благотворительных инициатив НГО по критериям морали и нравственности верхом своеобразного цинизма выглядит, на наш взгляд, проект «Рождество для маленьких бродяг», реализованный одной из молодежных организаций в Иркутске на средства, выигранные на конкурсе грантов «Нуждающиеся дети». Сегодня типичной является ситуация, когда органы социальной защиты населения и социальные службы не стимулируют участие общественных объединений в работе по профилактике беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В результате даже те из них, которые потенциально могли бы вносить конструктивный вклад в решение этой проблемы, стоят в стороне от нее. Об этом свидетельствует анализ материалов о деятельности организаций «третьего сектора» ряда регионов России, отраженный в таблице (по ряду регионов проводилось выборочное изучение). Органы управления занимают пассивную позицию и в привлечении к решению проблем безнадзорных детей и подростков даже тех НГО, с которыми они постоянно сотрудничают и которым помогают в текущей деятельности (женские, ветеранские, благотворительные и другие общественные объединения). Так, из 447; женских организаций, вьюченных в специальный справочник, только 25, или 5,6 %, в своей деятельности уделяют внимание тем или иным аспектам работы с семьями группы социального риска, профилактике правонарушений |м безнадзорности детей и подростков (создание кризисных или реабилитационных центров, приютов, акции против К сожалению, как последние цифровые данные, так и сведения, полученные нами из источников, датированных второй половиной и концом 90-х гг. XIX в., отражают давно сложившуюся и продолжающую иметь место негативную тенденцию игнорирования участия в работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних большинством общественных объединений, в том числе имеющих реальный потенциал в этой области. Их лидеры не видят в ней цели для приложения сил возглавляемых ими НГО. Можно назвать несколько основных причин создавшегося положения. №5 Фундаментальным условием оптимальной реализации созидательного потенциала НГО по профилактике детской безнадзорности является сотрудничество общественных объединений с органами управления, всесторонняя поддержка ими инициатив гражданского общества. Изучение реального положения дел в организации такого сотрудничества выявило, что наряду с положительными результатами имеется большое число нерешенных проблем. Самым существенным в позитивной практике сотрудничества НГО и государственных структур следует считать опыт финансового обеспечения инициатив общественных объединений, в том числе программ и проектов профилактики детской безнадзорности. Именно компонент финансовой поддержки закономерно выдвигается как приоритетный во всей системе сотрудничества. Общественные объединения в целом располагают достаточным креативно-деятельностным, институциональным, кадровым и интеллектуальным потенциалом, необходимым для достижения эффективных результатов, но в рамках современного российского законодательства неразрешимой (без наличия доброй воли со стороны властных структур) является проблема финансирования социально ценных инициатив. Ощутимые практические результаты активности третьего сектора, как правило, можно видеть только там, где органы власти находят возможность его адекватной финансовой поддержки. В ином случае НГО вынуждены ограничивать воплощение своих замыслов размерами самостоятельно заработанных средств, спонсорской помощью, фантами зарубежных благотворительных организаций. Безусловно, в ситуации жесткой нехватки бюджетного финансирования находится вся социальная сфера страны. Но если государство, включая местное самоуправление, признает формирование гражданского общества приоритетом дальнейшего развития страны, оно будет изыскивать и найдет резервы финансового обеспечения наиболее значимых инициатив НГО. Сегодня можно констатировать, что органы власти ряда регионов России с пониманием относятся к этой проблеме. Так, в Москве взаимодействие государственных организаций и общественных объединений, включая и решение проблем безнадзорности несовершеннолетних, осуществляется разными путями, и не в последнюю очередь через поддержку инициатив НГО городскими грантами. Эти гранты выдаются на конкурсной основе, методом привлечения общественных объединений к реализации городских программ с выделением соответствующих финансовых средств, а также путем проведения конкурса социально значимых программ организаций третьего сектора. Победители конкурса получают стартовый капитал от 50 до 200 тыс. руб. и, привлекая другие источники, успешно реализуют свои проекты и программы. Принят закон города Москвы «О взаимодействии органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями»; открыт центр «Социальное партнерство», который стремится укрепить связи муниципальных и государственных структур; создан Московский дом общественных организаций -центр связи городских властей с представителями гражданского общества; учрежден фонд «Московская программа общественного развития», который оказывает помощь НГО, привлекая спонсоров и инвесторов [18, с. 188-199]. Именно таким путем органами власти Москвы реализуется в целом продуктивная идея построить эффективную систему привлечения НГО к решению социальных задач. Вместе с тем нельзя не отметить, что существенным изъяном принятой в Москве модели взаимодействия органов власти и НГО является устранение из системы сотрудничества отраслевых органов управления такими сферами, как социальная защита, образование и здравоохранение. Все нити координации управления системой взаимодействия и контактов с общественными объединениями и их финансовой поддержки сосредоточены в одной структуре - Комитете общественных и межрегиональных связей. Понятно, что функционально ориентированная структура не может обеспечить компетентное решение вопросов содержания совместной деятельности НКО и органов власти, курирующих отрасли городской социальной сферы; кроме того, она не имеет властных полномочий на это. По мнению экспертов, целесообразным является подход, когда каждый из отраслевых управленческих органов самостоятельно в пределах своей компетенции осуществляет взаимодействие с общественными объединениями, поддерживая их инициативы либо привлекая к решению актуальных проблем своего сектора социальной сферы. Координацию этой деятельности, а также решение вопросов взаимодействия на межотраслевой (или внеотраслевой) основе призван осуществлять функциональный орган управления. Именно так выглядит модель сотрудничества органов управления и НГО тех регионов, где она близка к оптимальной. В связи с постановкой вопроса об оптимальности модели совместной работы государственных и общественных структур особый интерес представляет опыт реализации проекта ТАСИС «Неправительственные организации социальной сферы». В рамках этого проекта обоснована, методически оснащена и апробирована новая для России модель отношений государственных органов и НГО - модель социального партнерства. Она пока внедрена только в сфере социальных услуг, но, по мнению участников проекта из пилотных регионов (Республика Коми, Воронежская, Новгородская области, Санкт-Петербург), полностью соответствует критерию оптимальности. В общем виде модель социального партнерства в области предоставления социальных услуг можно представить как совокупность ее структурно-организационных и содержательно-функциональных элементов, конструируемых в каждом регионе и муниципальном образовании: а) координационный совет в сфере социальных услуг (КС), в состав которого поровну входят представители органов социальной защиты населения, НГО, оказывающих социальные услуги, и бизнес-структур. Деятельность КС включает несколько этапов:
б) проекты по оказанию социальных услуг особо нуждающимся категориям граждан, на реализацию которых мобилизуется весь доступный организационный, интеллектуальный, кадровый, финансовый, материальный, информационный и иной имеющийся потенциал контракторов - социальных партнеров: органов социальной защиты населения, НГО и представителей бизнес-сообщества. Каждый из них вносит в выполнение проектов те мощности и ресурсы, которыми располагает (разумеется, с учетом иной осуществляемой в данный период деятельности); в) центр социального партнерства (ЦСП), который выполняет обучающие, методические, консультационные, информационные функции по отношению к персоналу каждого из субъектов социального партнерства - руководителям и специалистам органов управления, лидерам и членам НГО, добровольцам, сотрудникам предпринимательских организаций [72, 74]. Один из примеров реализации пилотного проекта на принципах социального партнерства в ходе проекта ТАСИС «Неправительственные организации социальной сферы» - Детский кризисный центр. Его создание стало общим делом благотворительной организации «Центр международного молодежного сотрудничества» и администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга. Центру принадлежит важная роль в профилактике безнадзорности, противоправного поведения и наркомании среди детей и подростков. Кризисный центр круглосуточно принимает детей, подвергшихся насилию, столкнувшихся с неразрешимыми проблемами, угрожающими их жизни и здоровью (как нравственному, так и физическому). Здесь им оказывается социальная, психологическая и юридическая помощь. В столярной и швейной мастерских центра дети получают первоначальные навыки профессионального труда. В соответствии с контрактом администрация освободила НГО от арендной платы за помещение, в котором разместился Детский кризисный центр, от коммунальных платежей. Были профинансированы расходы на питание детей, приобретение мебели и другое оснащение. В свою очередь общественное объединение оплачивало персонал центра, привлекало волонтеров, выделяло собственные средства на текущие нужды. Роль структуры бизнеса сыграл проект ТАСИС: его представители купили для центра недостающее оборудование и мебель. Так был реализован принцип социального партнерства: каждый из участников контракта внес свой посильный вклад в общее дело. Социальный эффект от результатов проекта на основе партнерских отношений оказался больше, чем ожидали эксперты: укрепилось доверие между государственным и неправительственным секторами, появилось взаимоуважение у их лидеров, органы управления ощутили реальную силу НГО, а общественное объединение - заботу администрации о реальных нуждах жителей [72, с. 57-58]. Представляет интерес опыт уникального государственного учреждения - Челябинского центра общественных объединений, специально созданного органами управления для поддержки развития социальных инициатив третьего сектора. В программах и проектах центра уделяется постоянное внимание проблеме профилактики асоциальных явлений в детско-подростковой среде. В рамках обучающих программ для специалистов муниципальных служб социальной помощи семье и детям проведены семинары «Психолого-педагогические особенности работы с детьми группы риска», «Проблемы коррекции негативного семейного опыта и подготовка к самостоятельной и семейной жизни детей, воспитывающихся вне семьи» и др. Состоялись «круглые столы» «Социальная адаптация детей-сирот», «Насилие в семье в отношении женщин». Организован цикл пресс-конференций для журналистов: «Зажги свечу», посвященный Дню умерших от СПИДа (ее провел фонд «Береги себя»); «Уродство и слезы наркотиков», посвященный организации благотворительного фотоконкурса (общественное движение «Мадонна»); «Карате против насилия, за здоровье и силу наших детей» (федерация «Карате киокушинкай») и ряд других. В ходе каждой пресс-конференции поднимались вопросы профилактики детской безнадзорности. Реализованы программы и проекты «Партнерство во имя города», «Социальные услуги - городу», «Гражданское общество - детям Южного Урала», «Скорая помощь», в рамках которых многие НГО, работающие с семьями и детьми групп социального риска, получили финансовую помощь спонсоров, а также организационно-методическую и информационную поддержку центра общественных объединений [88]. Анализ показывает, что кроме экспериментальных регионов либо регионов, продвинутых в направлении выработки адекватной политики и технологий совместного с НГО решения проблем профилактики детской безнадзорности, социально-профилактический потенциал общественных объединений в настоящее время реализуется ими самостоятельно, без взаимодействия со службами социальной помощи семье и детям и органами управления. При этом данные опроса лидеров НГО, работающих в сфере профилактики детской безнадзорности, свидетельствуют об их полной готовности к такому взаимодействию. Однако роль управленческих структур и социально-реабилитационных учреждений нередко ограничивается формальным согласием на осуществление общественными объединениями тех или иных своих инициатив или проведение акций в их стенах. В ряде случаев структуры управления игнорируют или даже тормозят инициативы НГО, направленные на решение проблем безнадзорности, и с недоверием относятся к подобным начинаниям [62, с. 27]. В отношениях между органами управления и общественными объединениями существуют и другие негативные моменты. Далеко не всегда лидеров НГО привлекают к участию в разработке и реализации региональных и муниципальных программ профилактики детской безнадзорности, помощи детям, оставшимся без попечения родителей, знакомят с проектами этих программ и конкретных акций. Редко органы власти сами инициируют обсуждение общественными организациями проблемы детской безнадзорности (как это было в Свердловской области, где одна из сессий областной Общественной палаты была посвящена теме профилактики беспризорности и безнадзорности среди детей; участие в сессии приняли многие НГО)*. Сотрудники органов управления и специализированных учреждений чаще всего не знают о потенциальных возможностях НГО в работе по профилактике детской безнадзорности либо не признают их, полагая, что обойдутся в этой работе без посторонней помощи. Именно поэтому крайне редко практикуется заключение договоров, подписание протоколов о совместной деятельности, создание постоянно действующих «круглых столов» НГО и органов социальной защиты населения, встречи их руководителей с лидерами общественных объединений, хотя Минтруда России показало такой пример. В начале 2003 г. подписан договор между Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Союзом социальных педагогов и социальных работников Российской Федерации. Государственные органы власти в ряде регионов не обеспечивают координацию усилий всех участников общественного процесса по улучшению жизнедеятельности детей в соответствии с Основными направлениями государственной социальной политики по улучшению положения детей. Это является одной из основных проблем развития негосударственных общественных организаций России в настоящее время. В настоящее время достаточно типичной является ситуация, когда органы социальной защиты населения и службы социальной помощи семье и детям не стимулируют участие общественных объединений в работе по профилактике детской безнадзорности. В результате даже те из них, которые потенциально могли бы вносить конструктивный вклад в решение этой проблемы, стоят в стороне от нее. Не всегда активную позицию органы управления занимают в вопросах привлечения к решению проблем безнадзорных детей и подростков даже те НГО, с которыми они постоянно сотрудничают и которые помогают в текущей деятельности. Из 447 женских организаций, включенных в специальный справочник, только 25 (или 5,6 %) уделяют внимание тем или иным аспектам работы с семьями группы социального риска и профилактике безнадзорности детей (создание кризисных или реабилитационных центров, приютов, акции против употребления наркотиков, психологические консультации для подростков и др.) [28]. Медленно развивается практика социальных заказов, муниципальных и государственных грантов для общественных организаций. Между тем проекты региональных законодательных актов, которые уже по несколько лет рассматриваются, но никак не принимаются органами представительной власти ряда регионов, предлагают существенные меры:
Во многих регионах не стимулируются программы НГО, направленные на решение проблем детской безнадзорности. Из 144 городских благотворительных программ, поддержанных органами власти Москвы в 2000 г., только 6 направлены на эти цели, в то время, когда реабилитации инвалидов и медицинским вопросам посвящено по 22 программы, развитию культуры, искусства и восстановлению памятников - 25, гуманитарной помощи ветеранам и малообеспеченным семьям - Органы социальной защиты населения не знают об оптимальной модели социального партнерства как высшем уровне сотрудничества с НГО; но, даже владея такой информацией, не применяют соответствующие социальные технологии. Необходимо повышать профессионализм в деятельности органов управления, служб социальной помощи семье и детям; формировать профессиональную компетентность социальных работников всех уровней. Проведенный анализ состояния сотрудничества органов социальной защиты населения, социозащитных учреждений и общественных объединений в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних показал, что в этой области, несмотря на некоторый положительный опыт, отсутствуют системный, комплексный подход и оптимальная организация процесса взаимодействия. Потенциальные возможности НГО используются слабо, органы управления редко стимулируют и в полном объеме поддерживают их инициативы. Между тем гражданское общество, располагая значительными созидательными возможностями и резервами, готово к конструктивному участию в совместном с государственными структурами решении актуальных и приоритетных проблем страны, включая преодоление детской безнадзорности. Задача состоит в том, чтобы организовать эффективное взаимодействие первого и третьего секторов - государственного и неправительственного- для совместного решения этой проблемы, а также создать условия для выгодного той и другой стороне привлечения к социальной работе представителей второго сектора - большого, среднего и малого бизнеса.
№6 Поддержка социальных инициатив НГО и привлечение их к решению социальных задач Фундаментальным условием оптимальной реализации созидательного потенциала НГО по профилактике детской безнадзорности является сотрудничество общественных объединений с органами управления, всесторонняя поддержка ими инициатив гражданского общества. Изучение реального положения дел в организации такого сотрудничества выявило, что наряду с положительными результатами имеется большое число нерешенных проблем. Самым существенным в позитивной практике сотрудничества НГО и государственных структур следует считать опыт финансового обеспечения инициатив общественных объединений, в том числе программ и проектов профилактики детской безнадзорности. Именно компонент финансовой поддержки закономерно выдвигается как приоритетный во всей системе сотрудничества. Общественные объединения в целом располагают достаточным креативно-деятельностным, институциональным, кадровым и интеллектуальным потенциалом, необходимым для достижения эффективных результатов, но в рамках современного российского законодательства неразрешимой (без наличия доброй воли со стороны властных структур) является проблема финансирования социально ценных инициатив. Ощутимые практические результаты активности третьего сектора, как правило, можно видеть только там, где органы власти находят возможность его адекватной финансовой поддержки. В ином случае НГО вынуждены ограничивать воплощение своих замыслов размерами самостоятельно заработанных средств, спонсорской помощью, фантами зарубежных благотворительных организаций. Безусловно, в ситуации жесткой нехватки бюджетного финансирования находится вся социальная сфера страны. Но если государство, включая местное самоуправление, признает формирование гражданского общества приоритетом дальнейшего развития страны, оно будет изыскивать и найдет резервы финансового обеспечения наиболее значимых инициатив НГО. Сегодня можно констатировать, что органы власти ряда регионов России с пониманием относятся к этой проблеме. Так, в Москве взаимодействие государственных организаций и общественных объединений, включая и решение проблем безнадзорности несовершеннолетних, осуществляется разными путями, и не в последнюю очередь через поддержку инициатив НГО городскими грантами. Эти гранты выдаются на конкурсной основе, методом привлечения общественных объединений к реализации городских программ с выделением соответствующих финансовых средств, а также путем проведения конкурса социально значимых программ организаций третьего сектора. Победители конкурса получают стартовый капитал от 50 до 200 тыс. руб. и, привлекая другие источники, успешно реализуют свои проекты и программы. Принят закон города Москвы "О взаимодействии органов власти Москвы с негосударственными некоммерческими организациями"; открыт центр "Социальное партнерство", который стремится укрепить связи муниципальных и государственных структур; создан Московский дом общественных организаций -центр связи городских властей с представителями гражданского общества; учрежден фонд "Московская программа общественного развития", который оказывает помощь НГО, привлекая спонсоров и инвесторов [18, с. 188-199]. Именно таким путем органами власти Москвы реализуется в целом продуктивная идея построить эффективную систему привлечения НГО к решению социальных задач. Вместе с тем нельзя не отметить, что существенным изъяном принятой в Москве модели взаимодействия органов власти и НГО является устранение из системы сотрудничества отраслевых органов управления такими сферами, как социальная защита, образование и здравоохранение. Все нити координации управления системой взаимодействия и контактов с общественными объединениями и их финансовой поддержки сосредоточены в одной структуре - Комитете общественных и межрегиональных связей. Понятно, что функционально ориентированная структура не может обеспечить компетентное решение вопросов содержания совместной деятельности НКО и органов власти, курирующих отрасли городской социальной сферы; кроме того, она не имеет властных полномочий на это. По мнению экспертов, целесообразным является подход, когда каждый из отраслевых управленческих органов самостоятельно в пределах своей компетенции осуществляет взаимодействие с общественными объединениями, поддерживая их инициативы либо привлекая к решению актуальных проблем своего сектора социальной сферы. Координацию этой деятельности, а также решение вопросов взаимодействия на межотраслевой (или внеотраслевой) основе призван осуществлять функциональный орган управления. Именно так выглядит модель сотрудничества органов управления и НГО тех регионов, где она близка к оптимальной. В связи с постановкой вопроса об оптимальности модели совместной работы государственных и общественных структур особый интерес представляет опыт реализации проекта ТАСИС "Неправительственные организации социальной сферы". В рамках этого проекта обоснована, методически оснащена и апробирована новая для России модель отношений государственных органов и НГО - модель социального партнерства. Она пока внедрена только в сфере социальных услуг, но, по мнению участников проекта из пилотных регионов (Республика Коми, Воронежская, Новгородская области, Санкт-Петербург), полностью соответствует критерию оптимальности. В общем виде модель социального партнерства в области предоставления социальных услуг можно представить как совокупность ее структурно-организационных и содержательно-функциональных элементов, конструируемых в каждом регионе и муниципальном образовании: а) координационный совет в сфере социальных услуг (КС), в состав которого поровну входят представители органов социальной защиты населения, НГО, оказывающих социальные услуги, и бизнес-структур. Деятельность КС включает несколько этапов: - анализ социальной ситуации в регионе и формулирование приоритетных социальных проблем; - определение приоритетных целевых групп населения, больше всего страдающих от наличия данных проблем; - объявление конкурса совместных проектов органов социальной защиты и НГО, направленных на решение проблем приоритетных групп населения; - проведение тендера по выявлению наиболее удачных проектов; организация подписания контрактов между органами социальной защиты, НГО и структурами бизнеса о совместной реализации проектов; контроль и мониторинг за их осуществлением, подведение итогов; б)проекты по оказанию социальных услуг особо нуждающимся категориям граждан, на реализацию которых мобилизуется весь доступный организационный, интеллектуальный, кадровый, финансовый, материальный, информационный и иной имеющийся потенциал контракторов - социальных партнеров: органов социальной защиты населения, НГО и представителей бизнес-сообщества. Каждый из них вносит в выполнение проектов те мощности и ресурсы, которыми располагает (разумеется, с учетом иной осуществляемой в данный период деятельности); в)центр социального партнерства (ЦСП), который выполняет обучающие, методические, консультационные, информационные функции по отношению к персоналу каждого из субъектов социального партнерства - руководителям и специалистам органов управления, лидерам и членам НГО, добровольцам, сотрудникам предпринимательских организаций [72, 74]. Один из примеров реализации пилотного проекта на принципах социального партнерства в ходе проекта ТАСИС "Неправительственные организации социальной сферы" - Детский кризисный центр. Его создание стало общим делом благотворительной организации "Центр международного молодежного сотрудничества" и администрации Пушкинского района Санкт-Петербурга. Центру принадлежит важная роль в профилактике безнадзорности, противоправного поведения и наркомании среди детей и подростков. Кризисный центр круглосуточно принимает детей, подвергшихся насилию, столкнувшихся с неразрешимыми проблемами, угрожающими их жизни и здоровью (как нравственному, так и физическому). Здесь им оказывается социальная, психологическая и юридическая помощь. В столярной и швейной мастерских центра дети получают первоначальные навыки профессионального труда. В соответствии с контрактом администрация освободила НГО от арендной платы за помещение, в котором разместился Детский кризисный центр, от коммунальных платежей. Были профинансированы расходы на питание детей, приобретение мебели и другое оснащение. В свою очередь общественное объединение оплачивало персонал центра, привлекало волонтеров, выделяло собственные средства на текущие нужды. Роль структуры бизнеса сыграл проект ТАСИС: его представители купили для центра недостающее оборудование и мебель. Так был реализован принцип социального партнерства: каждый из участников контракта внес свой посильный вклад в общее дело. Социальный эффект от результатов проекта на основе партнерских отношений оказался больше, чем ожидали эксперты: укрепилось доверие между государственным и неправительственным секторами, появилось взаимоуважение у их лидеров, органы управления ощутили реальную силу НГО, а общественное объединение - заботу администрации о реальных нуждах жителей [72, с. 57-58]. Анализ показывает, что кроме экспериментальных регионов либо регионов, продвинутых в направлении выработки адекватной политики и технологий совместного с НГО решения проблем профилактики детской безнадзорности, социально-профилактический потенциал общественных объединений в настоящее время реализуется ими самостоятельно, без взаимодействия со службами социальной помощи семье и детям и органами управления. При этом данные опроса лидеров НГО, работающих в сфере профилактики детской безнадзорности, свидетельствуют об их полной готовности к такому взаимодействию. Однако роль управленческих структур и социально-реабилитационных учреждений нередко ограничивается формальным согласием на осуществление общественными объединениями тех или иных своих инициатив или проведение акций в их стенах. В ряде случаев структуры управления игнорируют или даже тормозят инициативы НГО, направленные на решение проблем безнадзорности, и с недоверием относятся к подобным начинаниям [62, с. 27]. В отношениях между органами управления и общественными объединениями существуют и другие негативные моменты. Далеко не всегда лидеров НГО привлекают к участию в разработке и реализации региональных и муниципальных программ профилактики детской безнадзорности, помощи детям, оставшимся без попечения родителей, знакомят с проектами этих программ и конкретных акций. Редко органы власти сами инициируют обсуждение общественными организациями проблемы детской безнадзорности (как это было в Свердловской области, где одна из сессий областной Общественной палаты была посвящена теме профилактики беспризорности и безнадзорности среди детей; участие в сессии приняли многие НГО)*. Сотрудники органов управления и специализированных учреждений чаще всего не знают о потенциальных возможностях НГО в работе по профилактике детской безнадзорности либо не признают их, полагая, что обойдутся в этой работе без посторонней помощи. Именно поэтому крайне редко практикуется заключение договоров, подписание протоколов о совместной деятельности, создание постоянно действующих "круглых столов" НГО и органов социальной защиты населения, встречи их руководителей с лидерами общественных объединений, хотя Минтруда России показало такой пример. В начале 2003 г. подписан договор между Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Союзом социальных педагогов и социальных работников Российской Федерации. Государственные органы власти в ряде регионов не обеспечивают координацию усилий всех участников общественного процесса по улучшению жизнедеятельности детей в соответствии с Основными направлениями государственной социальной политики по улучшению положения детей. Это является одной из основных проблем развития негосударственных общественных организаций России в настоящее время. В настоящее время достаточно типичной является ситуация, когда органы социальной защиты населения и службы социальной помощи семье и детям не стимулируют участие общественных объединений в работе по профилактике детской безнадзорности. В результате даже те из них, которые потенциально могли бы вносить конструктивный вклад в решение этой проблемы, стоят в стороне от нее. Не всегда активную позицию органы управления занимают в вопросах привлечения к решению проблем безнадзорных детей и подростков даже те НГО, с которыми они постоянно сотрудничают и которые помогают в текущей деятельности. Из 447 женских организаций, включенных в специальный справочник, только 25 (или 5,6 %) уделяют внимание тем или иным аспектам работы с семьями группы социального риска и профилактике безнадзорности детей (создание кризисных или реабилитационных центров, приютов, акции против употребления наркотиков, психологические консультации для подростков и др.) [28]. Таким образом, установлено, что 60,3 % общественных объединений, функционирующих в социальной сфере, могли бы принимать посильное участие в решении проблем профилактики детской безнадзорности, работать с семьями группы риска, но реально этим занимаются всего 21,2 %, или каждое пятое. Логично предположить, что решение этой задачи является одним из приоритетов органов управления и специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.
№7 Существование "Третьего сектора" в стране, формы его работы и степень влияния характеризуют уровень развития гражданского общества. Возникновение некоммерческих организаций в той или иной области говорит, во-первых, о желании граждан защитить собственные интересы или интересы определенной группы людей и организаций в отношениях с государством; во-вторых - о наличии таких интересов и об определенном столкновении их с интересами государства (формы противоречия в отношениях с государством могут быть различными - от простого игнорирования интересов данной категории граждан, до халатной невнимательности или противодействия им). Негосударственные, некоммерческие организации представляют собой барометр общественного развития. Пользуясь медицинским термином, можно сказать, что они проводят диагностику обществу, сигнализируют о возникновении болезни и предлагают лекарство для лечения проявившихся недугов. Эту функцию "третьего сектора" можно считать одним из основных его положительных значений, несмотря на многие организационные и материальные проблемы его развития. Анализируя деятельность существующих организаций, можно отметить, что практически во всех областях общественной жизни либо только появились, либо уже давно существуют и работают негосударственные, некоммерческие организации, разделившие, а иной раз и полностью подменившие своей деятельностью государство. Государство, как мы видим из инициативы проведения "Гражданского форума", уже осознало наличие большого потенциала у "третьего сектора", а по тем делам, которые сделали и делают некоммерческие организации, увидело пользу для общества и для себя. Перечислять сделанное я не вижу смысла. Все это, в основном, на виду. Это и благотворительность, и помощь молодым матерям. Это работа в области сохранения и развития родной культуры, помощь инвалидам, реабилитация людей, побывавших в "горячих точках". Защита окружающей среды и помощь молодым людям в адаптации в современной экономической и политической среде. И многое, многое другое. Например, наш Фонд работает в двух направлениях - благотворительность и просвещение. Когда в прошлом году в Барнауле произошла трагедия в доме на улице Новороссийская 9, на средства, собранные Фондом, была оказана помощь большинству пострадавших, причем помощь была передана лично в руки пострадавшим. Именно адресность помощи привлекла предпринимателей к участию в этой акции. Занимаясь образовательной программой с молодежью, мы создали "Школу Гражданского образования", в рамках которой прошли обучение более 200 человек. Еще 120 человек приняли участие в двух международных семинарах, которые прошли в Барнауле с привлечением экспертов из "Фонда развития парламентаризма", "Международного республиканского института", Конгресса США, Северо-Западного регионального центра "Дебаты" (С-Петербург), с привлечением экспертов из администрации края, депутатов Государственной Думы. Было проведено восемь дискуссионных клубов по наиболее значимым проблемам, затрагивающим интересы всего общества. Например, вопрос о купле-продаже земли вызвал большой интерес у молодежи. Экспертом выступал председатель ассоциации крестьянских и фермерских хозяйств - А.Г. Дуров. Как отличить "зерна от плевел" - это, наверное, самый простой и самый сложный вопрос. Легче всего на него ответить так - по делам организации. Однако, можно раздавать шприцы наркоманам и считать, что ты очень много сделал для общества в борьбе со СПИДом, а можно заниматься долгой и где-то нудной работой по разъяснению всей опасности наркомании и СПИДа, идти в школы, ВУЗы и другие учебные заведения, работать со взрослой аудиторией. Если в первом случае легко сосчитать, сколько шприцев было роздано, то во втором - результат работы может проявиться через десятки лет. И, все же, оценить деятельность той или иной организации можно по тому резонансу, который она получает в обществе, в СМИ, по тому, как на нее реагируют другие общественные организации, органы государственной власти. Всем известно, что в свое время во властных структурах сформировалось отрицательное отношение к некоммерческим, негосударственным организациям и как результат - негативные для НКО изменения в налоговом законодательстве. Во многом это - вина самих НКО, многие из которых были созданы для зарабатывания денег, а не для решения общественных проблем. Это негативное отношение со стороны государства может быть нейтрализовано только активной деятельностью организаций "третьего сектора", координацией своей работы, и наш круглый стол может способствовать решению этой задачи. Возможно, и Гражданский форум нацелен на это. Могут ли государственные и муниципальные органы конструктивно взаимодействовать с "третьим сектором", вопрос риторический. Конечно, могут, и они взаимодействуют. Но: Нужно знать, что интересы государства и общества это не одно и тоже. Зачастую существуют противоречия между этими интересами. К счастью, они не носят антагонистического характера - это нужно понимать обеим сторонам. Социальное партнерство - вот идеал конструктивного взаимодействия между НКО и органами государственного управления. Причем, нужно всегда иметь в виду, что, государственная власть - это те чиновники (в хорошем смысле слова), которые существуют на наши налоги, это те, кого мы выбирали и кому поручили управлять нашей страной. Это те, кому мы можем отказать в своем доверии. Основной проблемой, мешающей сотрудничеству третьего сектора с властью, как мне кажется, является взаимное недоверие. Когда оно исчезает, то результатом сотрудничества становятся осуществленные совместно социально-значимые проекты. Для примера можно привести взаимодействие с властью таких организаций, как "Союз промышленников", "Союз предпринимателей", "Культура без границ", которые имеют авторитет и с мнением которых считаются. И таких организаций уже много. Для того, чтобы сотрудничество было взаимовыгодным, необходимо решать проблему недоверия - и в этом направлении нужно идти обеим сторонам. Характеристика некоммерческого сектора может включать различные компоненты. С точки зрения его "полезности" считаю наиболее привлекательными два момента: непосредственное обращение к людям, организациям, их идеям и инициативам, и возможности осуществления профессиональной деятельности с новой мерой ответственности. Сочетание этих компонентов позволяет иметь "на выходе" общественной работы замечательные результаты: поиск и "обнажение" новых проблем общества, апробирование оригинальных путей их разрешения; • использование дополнительных источников финансирования; • привлечение волонтерской помощи людей и организаций; • консолидирование различных групп общества и его лидеров; • предоставление возможности людям в реализации их гражданских и профессиональных прав; • обеспечение альтернативности в решении различных проблем, в формировании политики в различных областях деятельности. С сожалением признаю, что муниципальная, региональная культурная политика в большей части остается стереотипной, базирующейся на существующей сети учреждений культуры. Современная практика большинства зарубежных стран показывает, что в развитие культурного пространства активно включаются различные люди и организации, предлагающие нестандартные, инновационные подходы. Такие акции не только поддерживаются, но и инициируются властью, так как это позволяет иметь более эффективные результаты как с точки зрения содержания, качества, так и с позиции использования ресурсов. Следует учитывать и то, что обращение к потенциалу населения является и мерой уважения правительства и власти к своим гражданам. Скромный опыт центра "Культура без границ" включает оптимизм и талант многих барнаульцев, для которых понятие культуры перешагнуло профессиональные рамки и стало общечеловеческим. Результаты проведенной 19 сентября 2001 г. Open Space Conference, посвященной гражданским инициативам в культуре, включили интересные проекты, предложенные участниками: "Гармония против агрессии", "Дитя человеческое: ребенок в культуре, культура для детей", "Социальная реклама в формировании культурно-нравственных ценностей общества" и др. Замечательно, что люди не только богаты идеями и инициативами, но и хотят их реализовывать. Это и есть самое, на мой взгляд, дорогое в гражданском обществе. Планы центра "Культура без границ" подразумевают проведение в 2002 г. общественного мониторинга "Участие некоммерческого сектора в культурной политике Алтая и изменении его гражданского общества", реализацию проекта "Региональная культурная политика гражданского общества Алтая глазами независимых экспертов" (эвальвация культурной политики с участием российских и зарубежных экспертов). Потенциал "полезности" некоммерческих и общественных организаций может обогатиться, если будет открыт и восприимчив к следующим моментам: • активному развитию сетевого взаимодействия и партнерства; • большей гласности своей деятельности; • публичной защите проектов, идей, программ; • консолидированному мнению в предвыборных кампаниях; • развитию межрегиональных и международных связей, использованию мирового опыта.
|
