1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования раскрываются в ст.1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч.1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ.
У каждого закона должен определяться предмет его регулирования, т.е. общественные отношения, на которые рапространяется действие институтов и норм данного закона. Так, в российском законодательстве предусматриваются земельные, водные, лесные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.
Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст.3 ГрК РФ, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.
2. В ч.2 комментируемой статьи перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч.1 комментируемой статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.
Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.
Таким образом, нормам перечисленных в ч.2 федеральных законов придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ.
3. В отличие от ч.2 в ч.3 комментируемой статьи наоборот называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ*.
_________________________
* См. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.
В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"*, от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю"**, от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"***.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / отв. ред. С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков. М.: Минсельхоз, 1997.
** См. Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
*** См. Комментарий к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" / под ред. Е. А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2004.
Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает Федеральные законы от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве"*, от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"**, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую"*** и др., всего более сотни федеральных законов****.
_________________________
* СЗ РФ. 2001. N 26. Ст.2582.
** См. Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
*** СЗ РФ. 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276.
**** См. Боголюбов С. А., Минина Е. Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002. C. 402-510.
Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст.72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Лесное законодательство представлено головным актом - Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (в ред. Федеральных законов от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 10 декабря 2003 г. N 171-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ)*. Регулирование лесных отношений осуществляется им с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение**.
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 5. Ст.610; 2002. N 30. Ст.3033; 2003. N 50. Ст.4857; 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25; 2001. N 53 (ч.1). Ст.5030; 2002. N 52 (ч.1). Ст.5132; 2003. N 52 (ч.1). Ст.5038.
** См. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 1997.
Согласно ст.133 ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.
В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.
Лесное законодательство содержит постановления Правительства РФ, например, от 17 ноября 2004 г. N 647 "О расчете и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий".
Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. Согласно его ст.39 обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.
В соответствии со ст.1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоем - это небольшой по площади и непроточный искусственный водоем, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами*.
_________________________
* См. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 1997.
Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нем административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорилось выше в комментарии к ст.2 ГрК РФ.
В комментируемом пункте ст.4 ГрК РФ предусматривается "иное законодательство", которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим "иным" законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст.4 которого раскрываются понятия "жилищные отношения" и "участники жилищных отношений", а в ст.5 - жилищное законодательство, в ст.8 - применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст.9 - жилищное законодательство и нормы международного права.
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г., в частности:
ст.7 - "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха";
ст.16 - "Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности";
ст.17 - "Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств";
ст.19 - "Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей";
ст.21 - "Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух",
ст.22 - "Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников",
ст.23 - "Мониторинг атмосферного воздуха"*.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например, Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:
- использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст.11, 17, 39);
- строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэродромной территории (ст.45, 46);
- контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полет воздушного судна над населенными пунктами (ст. 18, 28, 72 Возд. К РФ).
"Иным законодательством РФ", применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы "Об отходах производства и потребления" от 22 мая 1998 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г., "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.*, "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ "О недрах" от 21 февраля 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространенных полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе)*.
_________________________
* См. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.
Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:
ст.130 - отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей, и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;
ст.131 - государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;
ст.260-287 - право собственности и другие вещные права на землю; ст.288-293 - право собственности и другие вещные права на жилые помещения; ст.294-300 - право хозяйственного ведения, право оперативного управления;
ст.549-558 - продажа недвижимости; ст.559-566 - продажа предприятия; ст.650-655 - аренда зданий и сооружений; ст.656-670 - аренда предприятий; ст.784-800 - перевозка; ст.801-806 - транспортная экспедиция;
ст.740-757 - строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приемку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счет заказчика;
ст.758-762 - подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.
В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст.445), на торгах (ст.447-449), с помощью публичного конкурса (ст.1057- 1061).
Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в комментируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).
