В данной статье установлены полномочия органов государственной власти федерального уровня, а именно Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, в том числе уполномоченных.
Указанные в данной статье полномочия органов государственной власти предполагают совершение названными органами власти определенных действий (самостоятельно, совместно с иными органами власти или по согласованию с ними), реализацию возложенных на них нормотворческих функций либо иных конкретных функций.
Необходимо отметить, что в названии комментируемой статьи употребляется определение "полномочия органов государственной власти Российской Федерации". Вместе с тем, в ГрК РФ установлены полномочия лишь Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, но не установлены полномочия иных федеральных органов государственной власти*. Если названное определение толковать расширительно, то это означает, что определение "органы государственной власти Российской Федерации" распространяется и на Президента РФ, и на иные федеральные органы государственной власти.
_________________________
* В действующем законодательстве Российской Федерации под федеральными органами государственной власти понимаются Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (см. ст.3 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". СЗ РФ. 1995. N 3. Ст.170).
Например, в тексте статей ГрК РФ указывается, что органы государственной власти Российской Федерации вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации (см. ч.10 ст.11 ГрК РФ); это означает, что все органы власти, которые согласно действующему законодательству РФ являются федеральными органами государственной власти РФ или органами государственной власти Российской Федерации, в том числе Президент РФ, вправе реализовать указанное право*.
_________________________
* Более подробно об административно-правовом статусе и компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Российской Федерации см. Лазарев Б. М. Органы государственного управления. М., 1972; Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств. М., 2004.
1) Положение о подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации содержит в себе ряд материальных и процессуальных вопросов, решение которых возложено, в основном, на Правительство РФ. Например, комментируемым Кодексом установлено, что Правительством РФ утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации (см. ч.1 ст.11), устанавливаются состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы (см. ч.12 ст.11), порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (см. ч.12 ст.12)*, порядок подготовки и утверждения плана реализации схемы территориального планирования РФ (см. ч.1 ст.13), порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (см. ч.12 ст.16), порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (см. ч.3 ст.18).
_________________________
* Необходимо иметь в виду, что проекты индивидуальных правовых актов, принимаемые на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу, не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (см. ст.11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" в ред. от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ. СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4656; 1998. N 17. Ст.1800; 2004. N 35. Ст.3607; 2004. N 52 (часть 1). Ст.5276).
Согласно ГрК РФ, по несогласованным вопросам схемы территориального планирования РФ Правительство России может утвердить схему территориального планирования РФ, предусматривающую размещение объектов капитального строительства федерального значения (см. ч.13 ст.12).
В содержании комментируемой статьи также подразумеваются и полномочия федеральных органов исполнительной власти. Например, в подготовке и утверждении документов территориального планирования РФ вправе участвовать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который возложено право согласовывать проекты схемы территориального планирования субъектов РФ в случаях, указанных в ГрК РФ (см. ч.1 ст.16)*.
_________________________
* Необходимо учитывать, что не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе объекты регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность (см. названный Федеральный закон в ред. от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ).
2) На федеральном уровне от имени органов государственной власти РФ в утверждении документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения участвуют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти.
Перечень документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения указан в ст.10 ГрК РФ. Случаи утверждения такой документации предусмотрены различными иными статьями ГрК РФ.
Схемы территориального планирования РФ, утверждаемые Правительством РФ, могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Проект схемы территориального планирования РФ подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ в случаях, установленных ч.1 ст.12 ГрК РФ. Однако если от одного или нескольких субъектов РФ поступят сводные заключения, содержащие положения о несогласии с проектом схемы территориального планирования РФ с обоснованием принятого решения, то может приниматься решение о создании согласительной комиссии (см. ч.8 ст.12 ГрК РФ). Поскольку в ГрК РФ не определен статус данной комиссии, можно предположить, что она будет иметь статус рабочего органа Правительства РФ*, который и будет готовить материалы для принятия Правительством РФ решения об утверждении схемы территориального планирования РФ, об отклонении представленной документации или о направлении ее на доработку (см. ч.13 ст.45 ГрК РФ).
_________________________
* Согласно Регламенту Правительства РФ, утвержденному постановлением Правительства России от 1 июня 2004 г. N 260, комиссии могут создаваться в качестве координационных или совещательных органов, в том числе для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, правительственные и межведомственные комиссии. Необходимо отличать комиссии, созданные как координационные или совещательные органы, от правительственных комиссий, которые создаются в случаях, предусмотренных законами, актами и поручениями Президента РФ, постановлениями Правительства России, и возглавляются Председателем Правительства России или другими членами Правительства России и межведомственных комиссий, которые создаются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого и межтерриториального значения. (СЗ РФ. 2004. N 23. Ст.2313).
Схемы территориального планирования РФ, включающие в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов обороны и безопасности, утверждаются в порядке, установленном специальным законодательством РФ (см. ч.2 ст.11 ГрК РФ).
Схема территориального планирования РФ должна реализовываться по плану реализации Схемы. Порядок утверждения плана реализации схемы территориального планирования РФ устанавливается Правительством РФ (см. ч.1 ст.13 ГрК РФ).
Подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться органами власти, указанными в ч.2 ст.27 ГрК РФ. В ч.3 данной статьи перечислены инициаторы совместной подготовки документов территориального планирования. Для совместной подготовки проектов создается соответствующая комиссия (см. ч.7 ст.27 ГрК РФ). Порядок совместной подготовки проектов документов территориального планирования, состав, порядок создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов могут устанавливаться Правительством РФ (см. ч.13 ст.27 ГрК РФ).
В развитии ч.7 ст.42 ГрК РФ нормативными правовыми актами РФ (Президента РФ, Правительства РФ, соответствующего федерального министерства) могут устанавливаться состав и содержание проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования РФ.
В соответствии с ч.1 и 2 ст.45 ГрК РФ уполномоченные федеральные органы исполнительной власти вправе принять решение о подготовке документации по планировке территории. Они же должны обеспечить подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования РФ, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства федерального значения.
3) Техническое регулирование в области градостроительной деятельности должно осуществляться в случаях, определенных ГрК РФ, в порядке, установленном Федеральным законом "О техническом регулировании" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральным законом "О техническом регулировании" установлено, что в рамках технического регулирования должны разрабатываться и приниматься технические регламенты - документы, которые приняты международным договором РФ, федеральным законом, указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, которые устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда должны устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую, пожарную, промышленную, термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования, единство измерений.
Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования в целях применения технического регламента. В техническом регламенте могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии и т.д.
Названным Федеральным законом предусмотрено два вида технических регламентов. Это общие технические регламенты и специальные технические регламенты. Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих и специальных технических регламентов.
Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Названным Федеральным законом также установлены и полномочия органов государственной власти по разработке, подготовке, принятию и т.д. технических регламентов.
ГрК РФ технические регламенты в сфере градостроительства не различаются. Лишь в Федеральном законе "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" указывается, что в градостроительной сфере могут быть технические регламенты по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений.
ГрК РФ также установлено, что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством РФ, в том числе техническими регламентами (см. ч.2 ст.4 ГрК РФ). При этом ограничений на применение процессуальных и материальных норм о порядке подготовки технических регламентов в сфере градостроительства, установленных Федеральным законом "О техническом регулировании", в ГрК РФ не содержится.
ГрК РФ дано толкование определения "технический регламент" в п.9 ст.1 и ч.1 ст.36. В ч.5 ст.36 ГрК РФ указываются случаи, когда градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с иным законодательством РФ. При этом уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе определить перечень земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (см. ч.7 ст.36 ГрК РФ).
Статьей 6 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлены условия действия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации и иных документов до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов.
К числу нормативных правовых актов, регулирующих вопросы технического регулирования в области градостроительной деятельности, относятся акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках их компетенции*. Так, постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2004 г. N 791 утверждены Правила финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования**, в том числе, технических регламентов***.
_________________________
* Контроль и надзор за соблюдением обязательных требований технических регламентов осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294. СЗ РФ. 2004. N 25. Ст.2575.
** СЗ РФ. 2004. N 51. Ст.5204.
*** См. также постановления Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 "Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию" (СЗ РФ. 2003. N 34. Ст.3375), от 5 ноября 2003 г. N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах" (СЗ РФ. 2003. N 45. Ст.4391), от 15 августа 2003 г. N 500 "О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию" (СЗ РФ. 2003. N 34. Ст.3367).
4) Сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности систематизируются в соответствии с кадастровым делением территории РФ, осуществляемым в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (см. ч.7 ст.56 ГрК РФ). Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности установлен ст.57 ГрК РФ*.
_________________________
* См. также действующие статьи ГрК РФ 1998.
Частями 5, 7 и 10 ст.57 ГрК РФ на Правительство РФ возложена обязанность устанавливать порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, а также порядок предоставления сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности по запросам, установление максимального размера платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы.
5) Полномочия по организации и проведению государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы проектной документации частично регламентируются ГрК РФ, частично - правовыми актами Правительства РФ.
Например, установление порядка проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации, размера платы за проведение государственной экспертизы, а также порядок ее взимания возложено на Правительство РФ (см. ч.8 ст.29; ч.11 ст.49 ГрК РФ).
Федеральным органам исполнительной власти ГрК РФ предоставлено право по собственной инициативе направлять проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч.1 ст.29), а также установлено, что государственная экспертиза проектов документов территориального планирования и проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы или подведомственным ему государственным учреждением (см. ч.2 ст.29, ч.4 ст.49).
6) Установление порядка осуществления государственного строительного надзора возложено на Правительство РФ (см. ч.8 ст.54 ГрК РФ). Вместе с этим ГрК РФ не установлено, на какой орган власти или государственное учреждение возлагается организация научно-методического обеспечения такого надзора. ГрК РФ также не определено, какой орган власти вправе возложить на тот или иной субъект управления организацию научно-методического обеспечения строительного надзора.
При применении названных норм необходимо руководствоваться нормами о полномочиях Правительства РФ* и федеральных органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией**.
_________________________
* Основной объем полномочий Правительства РФ закреплен в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712; 1998. N 1. Ст.1; 2004. N 25. Ст.2478; N 45. Ст.4376), отраслевых федеральных законах, нормативных правовых актах Президента РФ.
** Полномочия федеральных органов исполнительной власти закрепляются Положениями об этих органах власти, указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
7) Случаи осуществления государственного строительного надзора предусмотрены ст.54 ГрК РФ.
Осуществление государственного строительного надзора возложено на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (см. ч.3 ст.54 ГрК РФ). Более того, в ГрК РФ речь идет не об одном уполномоченном органе, а, например, как в ч.14 ст.45, об уполномоченных федеральных органах исполнительной власти.
Исходя из норм Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*, Правительство России вправе уполномочить тот или иной федеральный орган исполнительной власти на осуществление государственного строительного надзора, если орган власти включен в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую Президентом РФ. По административно-правовому статусу это может быть федеральная служба со специальной компетенцией или ее структурное подразделение.
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712; 1998. N 1. Ст.1; 2004. N 25. Ст.2478; N 45. Ст.4376.
8) К осуществлению иных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, установленных ГрК РФ, относятся:
- соблюдение принципа ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п.6 ч.1 ст.2);
- подготовка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (см. ч.3 ст.11);
- представление предложений о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов РФ (см. ч.8 ст.15) и в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч.8 ст.20);
- право обращения к главам местной администрации поселений, главам местных администраций городских округов с предложениями о внесении изменений в генеральные планы (см. ч.16 ст.24);
- установление порядка выполнения заказа на подготовку документации по планировке территории (см. ч.8 ст.45);
- право оспаривания в судебном порядке документации по планировке территорий (см. ч.17 ст.45);
- право дополнительной правовой регламентации порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (см. ч.18 ст.45);
- установление требований к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состава и порядка ведения исполнительной документации, форм и порядка ведения журналов, в которых ведется учет выполнения работ, порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядка консервации объекта капитального строительства (см. ч.9 ст.52);
- установление порядка проведения строительного контроля (см. ч.8 ст.53);
- право запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч.6 ст.57);
- право принятия решения о компенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч.1 ст.61).
К иным полномочиям Правительства РФ Кодексом отнесено:
- установление порядка обязательного согласования проекта генерального плана до его утверждения и порядка его согласования (см. ч.8 ст.24, ч.1 ст.25);
- установление случаев направления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти представленных на согласование проектов генеральных планов на государственную экспертизу (см. ч.6 ст.25);
- установление запрета на использование земельных участков и объектов, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. ч.10 ст.36);
- установление формы градостроительного плана земельного участка (см. ч.5 ст.44);
- утверждение документации по планировке территорий, представленной уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (см. ч.14 ст.45);
- установление видов инженерных изысканий, порядка их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также составов и форм материалов инженерных изысканий, порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учетом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч.6 ст.47);
- право устанавливать порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (см. ч.10 ст.48);
- установление состава и требований к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам (см. ч.13 ст.48);
- установление порядка аккредитации организаций, имеющих право проводить негосударственную экспертизу проектной документации (см. ч.3 ст.50);
- установление формы разрешения на строительство и порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (см. ч.16, 22 ст.51);
- установление порядка внесения изменений в утвержденную проектную документацию (см. ч.7 ст.52);
- установление перечня документов, помимо предусмотренных Кодексом, необходимых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч.4, 12 ст.55);
- установление порядка выявления причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч.2 ст.62);
- согласование проектов генерального плана города Москвы (см. ч.4 ст.63).
Уполномоченным федеральным органам исполнительной власти ГрК РФ предоставлено право на:
- участие в согласовании проектов схем территориального планирования муниципальных районов (см. ст.21);
- направление уведомления о принятом решении главам поселений, главам городских округов, применительно к территориям которых принято определенное решение (см. ч.7 ст.45);
- утверждение документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. часть 9 ст.45);
- проведение проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принятие решений о направлении ее в Правительство РФ (см. ч.12 ст.45);
- осуществление строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч.3 ст.54)*.
_________________________
* Необходимо иметь в виду, что органы государственной власти могут нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч.3 ст.60 ГрК РФ).
К иным полномочиям федеральных органов исполнительной власти ГрК РФ отнесено:
- направление в комиссию предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определенных случаях (см. п.1 ч.3 ст.33);
- право выдачи разрешений на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент (см. ч.5 ст.51);
- право выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, или на отдельные этапы строительства, реконструкции и проведение проверок наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч.6, 11, 12 ст.51);
- право получения бесплатно одного экземпляра копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (см. ч.18 ст.51);
- продление срока действия разрешения на строительство (см. ч.20 ст.51);
- выдача заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (см. п.9 ч.3 ст.55);
- право и обязанность органов, выдавших разрешение на строительство, обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, осмотр объекта капитального строительства и принятие решения о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения (см. ч.5 ст.55).
ГрК РФ установлены запреты для органов государственной власти РФ. Например, органам государственной власти запрещается принимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, если это не разрешено отдельным законом (см. ч.4 ст.9). Органам государственной власти не разрешается самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений и согласований) основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч.4 ст.37 ГрК РФ).
