1. В комментируемой статье установлены полномочия органов местного самоуправления в зависимости от категории муниципального образования: поселений, муниципальных районов, городских округов*.
_________________________
* В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.12.04 г.) поселение может быть городским или сельским. Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст.3822; 2004. N 25. Ст.2484; N 33. Ст.3368; 2005. N 1 (ч.1). Ст.9; ст.12; ст.17; ст.25; ст.37).
В комментируемом ГрК РФ под органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов подразумеваются и представительные, и исполнительные органы. Например, ГрК РФ установлено, что документы территориального планирования поселений могут быть подготовлены совместно с иными органами местного самоуправления муниципальных образований, с органами исполнительной власти субъекта РФ. Инициатором такой подготовки могут быть органы местного самоуправления (исполнительные и представительные) (см. ч.2, 3, 7 ст.27 ГрК РФ). Органы местного самоуправления по своей инициативе могут направить проекты территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч.1 ст.29 ГрК РФ). В ч.6 ст.24 ГрК РФ указывается, что утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий* и т.д.
_________________________
* В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 28.12.04 г.) межселенная территория - это территория, находящаяся вне границ поселений.
Это означает, что в случаях, когда в ГрК РФ не указывается на вид органов местного самоуправления, вышеназванные полномочия могут осуществлять и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления. Какие именно полномочия вправе осуществлять тот или иной орган местного самоуправления в муниципальном образовании, определяется либо уставом муниципального образования, либо нормативным правовым актом муниципального образования*.
_________________________
* За исключением случаев, когда муниципальное образование является наукоградом Российской Федерации или закрытым административно-территориальным образованием.
В комментируемой статье полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в некоторых случаях совпадают, в некоторых - не совпадают. Например, полномочия поселений и городских округов совпадают при подготовке и утверждении генеральных планов и их публичном обсуждении и т.д.
Указанные в комментируемой статье полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности детализируются в иных статьях ГрК РФ*.
_________________________
* Необходимо также учитывать полномочия, установленные действующими статьями ГрК РФ 1998.
Установление нормативными правовыми актами органов местного самоуправления состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка подготовки планов реализации таких документов регламентируются ч.2 ст.18 ГрК РФ.
Представительный орган местного самоуправления поселения вправе утвердить генеральный план поселения и порядок внесения в него изменений (см. ч.1 ст.24 ГрК РФ). Решение о подготовке проекта генерального плана поселения принимает глава местной администрации поселения (см. ч.2 ст.24). Проект генерального плана поселения должен быть согласован в порядке, установленном ст.25 ГрК РФ.
Представительный орган местного самоуправления поселения вправе принять решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку (ч.13 ст.24 ГрК РФ).
Глава местной администрации поселения вправе утвердить план реализации генерального плана поселения (см. ч.1 ст.26 ГрК РФ), но до утверждения генерального плана его проект должен быть публично обсужден. Порядок организации и проведения публичных слушаний проектов генеральных планов в поселениях определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ГрК РФ (см. ч.2, 5, 8, 9 ст.28).
Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (см. ч.6 ст.24 ГрК РФ).
Толкование понятия "правила землепользования и застройки поселений" дано в п.8 ч.1 ст.1 ГрК РФ.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Для подготовки проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации создается комиссия, утверждается ее состав и порядок деятельности. Проект правил землепользования и застройки проверяется на предмет соответствия генеральному плану поселения, схемам территориального планирования РФ и субъекта РФ. Проект правил обсуждается публично (см. ст.31 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, и в него могут вноситься изменения в порядке, определенном ГрК РФ (см. ст.32 и ст.33, ч.15 ст.46).
Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными органами местного самоуправления. Они же обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, правил землепользования и застройки и утверждают ее после проведения проверки на соответствие установленным ГрК РФ требованиям либо принимают решение о ее направлении на утверждение главе местной администрации, отказе или направлении на доработку (см. ч.1, 5, 9, 12 ст.45, ч.13 ст.46).
Решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения по своей инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц. Этим же органом проводится проверка документации на соответствие требованиям, установленным настоящим Кодексом (см. ч.1, 4 ст.46).
Комментируемой статьей органам местного самоуправления поселений предоставлено право утверждать иную документацию по планировке территории, не указанную в ГрК РФ.
Разрешение на строительство в поселениях выдается уполномоченным органом местного самоуправления в рамках его компетенции по месту нахождения земельного участка. Разрешение на строительство может быть продлено (см. части 5, 20 ст.51 ГрК РФ).
Разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, выдается по заявлению застройщика органом местного самоуправления, выдавшим разрешение на строительство (см. ст.55 ГрК РФ).
2. ГрК РФ установлены полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности.
В подготовке документов территориального планирования муниципальных районов участвуют органы местного самоуправления муниципального района. Представительный орган местного самоуправления муниципального района имеет право утверждать документы и вносить изменения в схему территориального планирования (см. ч.1 ст.20 ГрК РФ).
Схема территориального планирования муниципального района подлежит согласованию, а в случае возникновения разногласий может создаваться согласительная комиссия (см. ст.21 ГрК РФ).
Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации муниципального района (см. ч.1 ст.22 ГрК РФ).
Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах межселенных территорий, а состав, порядок подготовки и утверждения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (см. ч.6 ст.24 ГрК РФ).
Подготовка документации по планировке межселенных территорий на основании правил землепользования и застройки межселенных территорий осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района в соответствии с требованиями ст.46 ГрК РФ.
Подготовка и утверждение документации по планировке территорий регламентируются ст.45, 46 ГрК РФ.
Настоящим ГрК РФ предоставлено право органам местного самоуправления муниципального района утверждать подготовленную на основании документов территориального планирования муниципальных районов иную документацию по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.
ГрК РФ предоставлено право органам местного самоуправления муниципального района выдавать разрешения на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях.
Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов, осуществляется органами местного самоуправления муниципального района путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.
Органы местного самоуправления муниципального района обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам органов государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст.57 ГрК РФ).
3. ГрК РФ установлены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.
Полномочия органов местного самоуправления городских округов, указанные в пп.1, 2, 3, 4, 5 ч.3 комментируемой статьи совпадают с характером полномочий органов местного самоуправления поселений (см. комментарий к ч.1 комментируемой статьи).
Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов, осуществляется органами местного самоуправления городских округов путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности. Органы местного самоуправления городских округов также обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам органов государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст.57 ГрК РФ).
ГрК РФ установлены иные полномочия органов местного самоуправления, не включенные в комментируемую статью.
Например, органы местного самоуправления имеют право устанавливать положения территориального планирования, учитываемые при подготовке схем территориального планирования РФ (см. ч.3 ст.11 ГрК РФ).
Согласно комментируемому ГрК РФ, органы местного самоуправления также имеют право:
- представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ и давать заключения на проект такой схемы (см. ч.10 ст.11, ч.7 ст.12);
- рассматривать проект схемы территориального планирования РФ в части учета в предложениях, содержащихся в указанном проекте, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования муниципальных образований, учета правил землепользования и застройки, предложений об изменении границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (см. ч.5 ст.12);
- согласовывать проект схемы территориального планирования субъектов РФ, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию, и вносить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов РФ и схемы территориального планирования муниципальных образований, в генеральный план (см. ч.3, 8 ст.15, ч.3 ст.16, ч.8 ст.20, ч.16 ст.24);
- устанавливать, помимо предусмотренных ст.35 ГрК РФ, иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч.15 ст.35);
- оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории (см. ч.17 ст.45);
- запрашивать технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку и сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, а также информацию о плате за подключение и предоставлять такую информацию (см. ч.7, 9 ст.48);
- выдавать разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, на отдельные этапы строительства либо отказать в выдаче разрешения (см. ч.6, 12, 13 ст.51);
- проводить проверку наличия документов, прилагаемых к заявлениям, соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч.11 ст.51);
- получить бесплатно один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (см. ч.18 ст.51);
- принять решение о компенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч.1 ст.61).
Согласно ГрК РФ органы местного самоуправления муниципальных образований обязаны:
- опубликовывать схемы территориального планирования, решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (см. ч.6 ст.20, ч.9 ст.39);
- подготовить, утвердить и выдать заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы (см. ч.17 ст.46).
Согласно ГрК РФ уполномоченные органы местного самоуправления вправе:
- определить порядок использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (см. ч.7 ст.36).
ГрК РФ установлено, что глава местной администрации вправе:
- принять решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (см. ч.9 ст.39);
- принять решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (см. ч.6 ст.40);
- утвердить документацию по планировке территории, представленную органами местного самоуправления (см. ч.14 ст.45);
- установить порядок установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, если вред жизни или здоровью физических лиц либо значительный вред имуществу физических или юридических лиц не причиняется (см. ч.4 ст.62).
ГрК РФ установлено, что глава местной администрации обязан:
- обеспечить опубликование документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории) (см. ч.16 ст.45).
В соответствии с комментируемым ГрК РФ, Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования могут определяться:
- порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования и срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний (см. ч.2, 7 ст.39);
- порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (см. ч.4 ст.40);
- порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (см. ч.20 ст.45);
- порядок организации и проведения публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и срок проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний (см. ч.6, 11 ст.46).
ГрК РФ в отношении органов местного самоуправления установлены не только полномочия, но и запреты. Так, органам местного самоуправления не разрешается принимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, если это не разрешено отдельным законом (см. ч.4 ст.9); не разрешается самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений и согласований) основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч.4 ст.37).
Глава 3. Территориальное планирование
Комментарий к статье 9.
Назначение территориального планирования
и виды документов территориального планирования
1. Назначение территориального планирования определено настоящей статьей через содержание документов территориального планирования. Территориальное планирование представляет собой, таким образом, перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и фиксации в соответствующих документах основных видов совокупного использования объектов, расположенных на соответствующей территории. Представляется, что отношения по территориальному планированию по факту шире отношений по поводу составления соответствующих документов, такой вывод можно сделать и из содержания настоящей главы.
Отдельную правовую проблему составляет отсутствие однозначного юридического понятия территории, и в ГрК РФ такое понятие также отсутствует. В связи с этим следует оценить содержание территории как объекта планирования. Исходя из норм настоящей главы и норм ГрК РФ, территории не тождественны понятию территорий городов иных поселений, хотя наиболее близки именно к этим понятиям, понятию административно-территориальных единиц или земельных участков. В основе назначения территориального планирования, как можно понять из настоящей главы, находится согласование использования существующих и создания (строительства) новых объектов недвижимости. Как представляется, в ближайшее время именно это наиболее конкретное назначение территориального планирования, с учетом более декларативных по своему характеру целей устойчивого развития территории и учета интересов населения, будет лежать в основе обозначенных отношений.
Исходя из данного понимания, территорию как объект территориального планирования можно рассматривать, в том числе, как территорию размещения объекта недвижимости. В определенной степени такое понимание территории подтверждается содержанием ч.4 комментируемой статьи, которая устанавливает запрет на установление ограничений в использовании земельных участков и изменении целевого назначения земель и не устанавливает ограничений в изменении целевого использования недвижимости в границах территории. В целом, указанная ч.4 настоящей статьи позволяет сделать вывод и о том, что территориальное планирование устанавливает ограничения в области управления и оборота земель и недвижимого имущества, а поскольку такое ограничение имеет существенное правовое значение, цели и основания территориального планирования должны быть обоснованы весьма четко.
Действия по территориальному планированию представляют собой достаточно сложный перечень юридически значимых процедур, предполагающий учет самых разнообразных факторов, при этом, с правовой точки зрения, важным является объективная и аргументированная оценка этих факторов в их совокупности для принятия правильных решений территориального планирования.
Это важно потому, что решения по территориальному планированию имеют императивный (обязательный для исполнения) характер, в связи с чем недостаточно обоснованные решения в этой области могут иметь весьма негативные последствия. Поэтому важное значение имеет порядок осуществления такого планирования, в том числе преодоление субъективизма и исправления возможных ошибок.
С правовой точки зрения к факторам относятся установленный и действующий правовой режим природных объектов и объектов недвижимости (включая землю, которая содержит в себе оба признака), в том числе правовой статус имущественных комплексов и территорий (в ином понятии, нежели содержится в ГрК РФ - в том числе поселений, особо охраняемых территорий и т.п.).
2. Исходя из положений ч.2 комментируемой статьи документы территориального планирования могут составляться на всей территории РФ, в границах субъекта РФ или муниципального образования.
Комментарий к статье 10.
Содержание документов территориального
планирования Российской Федерации
1-4. Настоящая статья определяет основное содержание документов территориального планирования на федеральном уровне.
При этом исходя из данной и последующих статей под документами следует понимать схемы территориального планирования, из чего следует сделать вывод о том, что два термина - документы и схемы территориального планирования - имеют одно значение. Однако такое толкование затрудняет, в свою очередь, понимание ч.2 комментируемой статьи, поскольку с формальной точки зрения не ясно, каким образом подготовка одной схемы территориального планирования, указанной в ч.1 настоящей статьи, может осуществляться в составе другой. Как представляется, в данном случае, ГрК РФ предусмотрено, что схемы территориального планирования, указанные в ч.1 настоящей статьи могут разрабатываться как самостоятельно, так и в совокупности с иными схемами для конкретной территории.
Согласно п.10 ч.1 настоящей статьи перечень тем (вопросов), включаемых в документы территориального планирования РФ, является открытым. Дополнительные основания для федерального территориального планирования могут быть установлены федеральным законодательством. Следует иметь в виду, что законодательство РФ, если иное не установлено федеральными законами (кодексами) соответствующей отрасли, включают в себя как законы, так и подзаконные нормативные акты. Так, согласно ст.3 ГрК РФ законодательство в области градостроительной деятельности включает в себя как законы, так и иные нормативные акты (см. ст.3 и комментарий к ней).
Некоторые затруднения могут возникнуть при применении на практике п.9 ч.1 комментируемой статьи, поскольку однозначное правовое содержание "естественных монополий" отсутствует. В то же время, под естественными монополиями принято понимать субъекты предпринимательской деятельности, в том числе в области транспорта, связи и энергоснабжения.
5-7. Цели и задачи территориального планирования, указание которых требуется в содержании положений о территориальном планировании (п.1 ч.5), как это следует из настоящей статьи, должны следовать основному содержанию схем территориального планирования, указанных в ч.1, при этом, исходя из содержания ч.2 настоящей статьи, можно сделать вывод о том, что цель и задачи территориального планирования могут быть определены однозначно (развитие федерального транспорта), или содержать несколько направлений федерального территориального планирования, без определения доминирующего фактора.
Исходя из понятия документов территориального планирования, материалы обоснования проектов схем территориального планирования не являются документами территориального планирования, а лишь обосновывают их содержание.
8-9. ГрК РФ не установлены основные требования к перечню мероприятий по территориальному планированию, а также к обоснованию предложений по территориальному планированию, этапы их реализации (пп.2, 3 ч.8 настоящей статьи. Таким образом, какие мероприятия по территориальному планированию должны осуществляться, а также каковы основные причины проведения территориального планирования, определяется индивидуально, в зависимости от принимаемого решения по планированию, и содержатся в схемах территориального планирования, а также в материалах обоснования схем.
Комментарий к статье 11.
Подготовка и утверждение схем территориального
планирования Российской Федерации
1. Комментируемая статья содержит нормы преимущественно процедурного характера.
2. Часть 2 комментируемой статьи затрагивает вопросы регулирования отношений в области обороны и государственной тайны.
В основе регулирования данного круга отношений находятся несколько нормативных актов, в том числе Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (ред. от 29 декабря 2004 г.) "Об обороне", Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) "О государственной тайне" и другие.
Так, согласно ст.4 упомянутого Федерального закона "Об обороне", устанавливающей полномочия Президента РФ в области обороны, Президент РФ, в том числе, утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; утверждает планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов. А в соответствии со ст.6 того же Федерального закона к полномочиям Правительства РФ отнесена организация разработки планов размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов.
В свою очередь, Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (ст.5), определяя перечень сведений, составляющих государственную тайну, утверждает, что тайну составляют в том числе сведения о планах строительства Вооруженных Сил РФ, других войск РФ, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники.
Обоснование необходимости отнесения сведений к государственной тайне, согласно ст.9 того же Закона, в соответствии с принципами засекречивания сведений возлагается на органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения получены (разработаны). Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом РФ. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне.
3. Основанием подготовки проектов схем территориального планирования, согласно нормам данной статьи, являются инженерные изыскания. Согласно действующему законодательству деятельность в области инженерных изысканий наиболее тесно связана с деятельностью в области строительства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий отнес к правонарушениям в области строительства (ст.9.4)
Действующий Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ст.17) к видам деятельности, подлежащим лицензированию, отнес инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.
Согласно Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (ст.3) геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, равно как и при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах отнесены к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения. При этом государственным заказчиком геодезических и картографических работ специального (отраслевого) назначения являются, как установлено тем же законом, соответствующие органы исполнительной власти.
4-13. Новеллой ГрК РФ является установленный механизм учета интересов при осуществлении территориального планирования. Данный механизм предусматривает публикацию проектов схем и утвержденных схем. Возможность предоставления предложений заинтересованных лиц, к которым, согласно ч.9 настоящей статьи, относятся прежде всего правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства. Наиболее существенным в данном случае является требование согласования схем до их утверждения с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ.
Комментарий к статье 12.
Порядок согласования проекта схемы территориального
планирования Российской Федерации
1. Исходя из положений комментируемой статьи, не все проекты схем территориального планирования РФ подлежат согласованию, а только такие, в которых затрагиваются вопросы, перечисленные в ч.1 настоящей статьи. Исходя из представленного перечня, это наиболее существенные публичные региональные интересы.
2-4. Следует заметить, что установленное ч.3 комментируемой статьи условие согласования проекта схемы территориального планирования РФ может рассматриваться как правомерное, если орган государственной власти РФ направит органу исполнительной власти субъекта РФ проект схемы надлежащим образом, а также, во избежание конфликтов, обеспечит себя доказательствами осуществления данного действия, а также доказательствами того, что проект схемы надлежащим образом получен. Сказанное также относится и к вопросам согласования проекта схем органами местного самоуправления (ч.6 комментируемой статьи).
5-7. Следует обратить внимание также и на то, что, что воздействие органов местного самоуправления на осуществление федерального территориального планирования ограничено. Так органы местного самоуправления не осуществляют самостоятельного согласования федеральных схем территориального планирования. Вопросы, рассматриваемые муниципальными образованиями, очерчены ч.5 настоящей статьи, срок ограничен тридцатью днями. Заключения органов местного самоуправления составляют основу согласования схемы со стороны субъекта РФ, при этом из текста ГрК РФ прямо не следует, что отрицательное заключение органа местного самоуправления должно стать основанием для несогласования проекта схемы со стороны органа государственной власти субъекта РФ. В то же время, из смысла процесса согласования, а также упоминания настоящей статьи о том, что органом государственной власти субъекта РФ готовится сводное заключение, отрицательное мнение органа местного самоуправления по вопросу должно рассматриваться как существенное основание для отказа в согласовании схемы.
8-13. Документы и материалы, подготовленные согласительной комиссией, упомянутой настоящей статьей, являются основанием для окончательного решения по вопросу об утверждении проекта схемы территориального планирования РФ. В то же время из содержания статьи прямо не следует, что отрицательное мнение комиссии по проекту должно рассматриваться как обязательное основание для доработки проекта. Из этого следует, что окончательное решение по вопросу остается за федеральным органом государственной власти, уполномоченным осуществлять утверждение проекта схемы территориального развития.
Комментарий к статье 13.
Реализация схемы территориального планирования
Российской Федерации
1-2. Исходя из содержания ст.10 ГрК РФ, план реализации схемы территориального планирования РФ не является документом территориального планирования, а представляет собой самостоятельный документ, содержание которого прежде всего связано с размещением объектов капитального строительства. Перечень вопросов, содержащихся в плане реализации схемы территориального планирования РФ, установлен ч.2 настоящей статьи и является закрытым. В то же время, как представляется, данный план должен быть согласован с мероприятиями по территориальному планированию, составляющими содержание схем территориального планирования.
Отношения по поводу планировки территорий установлены главой 5 ГрК РФ (см. комментарий), при этом следует иметь в виду, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.
Комментарий к статье 14.
Содержание документов территориального планирования
субъектов Российской Федерации
Содержание настоящей статьи практически следует содержанию ст.10 ГрК РФ (см. комментарий к статье) с учетом того, что подготовка документов территориального планирования осуществляется для целей планирования в границах и в интересах соответствующего субъекта РФ. Интересы субъекта РФ в данном случае сходятся прежде всего к размещению объектов регионального значения, определенных в ч.3 настоящей статьи.
Комментарий к статье 15.
Подготовка и утверждение схем территориального
планирования субъектов Российской Федерации
1-2. Порядок подготовки и утверждения схем территориального планирования субъектов РФ практически совпадает с порядком подготовки и утверждения схем территориального планирования РФ, установленных ст.11 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье).
3. Одним из основных отличий является перечень субъектов, с которыми органом государственной власти субъекта РФ надлежит согласовывать проекты схем территориального планирования субъекта РФ (ч.3 настоящей статьи). При этом предусмотрено обязательное согласование проекта схемы с высшими органами государственной власти субъектов РФ, граничащих с разработавшим схему субъектом РФ. Императивное значение данной нормы не предусматривает исключений. В то же время согласование схем, предполагающих размещение объектов регионального значения в существенном отдалении от границ субъекта РФ, может оказаться в достаточной степени формальным условием.
Положения ч.2 ст.16 ГрК РФ, устанавливающие основания согласования проектов схем территориального планирования субъекта РФ с органами государственной власти иных субъектов РФ, определены в достаточно общей форме, что потребует уточнения вопроса о необходимости согласования при разработке конкретных документов планирования.
Комментарий к статье 16.
Порядок согласования проекта схемы территориального
планирования субъекта Российской Федерации
Принципы и порядок согласования схем территориального планирования субъекта РФ в целом идентичны порядку согласования схем территориального планирования РФ, установленному ст.12 ГрК РФ. Отличием является то, что схемы субъекта РФ по вопросам, определенным настоящей статьей, должны быть согласованы не только с уполномоченным федеральным органом государственной власти, но и с органами государственной власти субъектов РФ, граничащих с субъектом РФ, а также с органами местного самоуправления.
Комментарий к статье 17.
Реализация схемы территориального планирования
субъекта Российской Федерации
Правовое содержание настоящей статьи устанавливает положения о реализации схемы территориального планирования субъекта РФ, сходные с аналогичными положениями о реализации схем территориального планирования РФ, установленными ст.13 ГрК РФ (см. комментарий к ст.13).
Комментарий к статье 18.
Документы территориального планирования
муниципальных образований
1. Настоящей статьей определены документы территориального планирования муниципальных образований. Поскольку перечень документов, установленный ч.1 настоящей статьи, является закрытым, разработка иных документов территориального планирования не предусматривается.
2-4. Согласно настоящей статье, отношения по поводу разработки и принятия документов территориального планирования муниципальных образований являются предметом регулирования нормативными актами РФ, субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления. Соотношение и условия регулирования должны соответствовать общим требованиям законодательного регулирования и разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ, установленным Конституцией РФ, Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Нормы правовых актов субъекта РФ и органов местного самоуправления не должны противоречить ГрК РФ.
Комментарий к статье 19.
Содержание схемы территориального
планирования муниципального района
1. Нормативное содержание схем территориального планирования муниципального района следует общим положениям о содержании схем территориального планирования РФ, субъектов РФ и других, установленных статьями настоящей главы.
Понятие муниципального района установлено ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с указанным Законом муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Конкретное определение схем территориального планирования муниципального района, установленное ч.1 комментируемой статьи, следует целям планирования на данном уровне, и прежде всего, это размещение объектов, имеющих значение для муниципального района и необходимых для осуществления основных полномочий соответствующих органов местного самоуправления.
Комментарий к статье 20.
Подготовка и утверждение схемы территориального
планирования муниципального района
Порядок подготовки и утверждения схем территориального планирования муниципального района аналогичен порядку подготовки схем территориального планирования на уровне РФ и субъекта РФ (см. комментарий к соответствующим статьям).
Комментарий к статье 21.
Особенности согласования проекта схемы территориального
планирования муниципального района
Принципы и порядок согласования схем территориального планирования муниципального района, в целом, не отличаются от общих принципов и порядка согласования иных схем территориального планирования, утвержденных настоящей главой. При этом следует обратить внимание на то, что схемы территориального планирования муниципального района, исходя из положений настоящей статьи, не подлежат согласованию с федеральными органами государственной власти.
Исходя из вопросов согласования, указанных в ч.1 настоящей статьи, проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченными федеральными органами государственной власти. Порядок такого согласования устанавливается нормативным актом Правительства РФ.
Комментарий к статье 22.
Реализация схемы территориального
планирования муниципального района
Положения о реализации схем территориального планирования муниципального района, в целом, сходны с порядком реализации иных схем территориального планирования, установленным настоящей главой (см. комментарий к соответствующим статьям). Исключение составляют положения о правилах землепользования и застройки. Основания, порядок разработки и утверждения правил землепользования и застройки установлены главой 4 ГрК РФ.
Комментарий к статье 23.
Содержание генеральных планов поселений
и генеральных планов городских округов
Содержание генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, в целом, повторяет установленное настоящей главой содержание схем территориального планирования.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.2) поселением является городское или сельское поселение; городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Комментарий к статье 24.
Подготовка и утверждение генерального плана поселения,
генерального плана городского округа
1-10. Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана округа соответствует общим принципам подготовки и утверждения документов территориального планирования, установленным ГрК РФ.
11-13. Отличительной чертой порядка утверждения генеральных планов поселения или округа является проведение процедуры публичных слушаний. Введенный ГрК РФ механизм публичных слушаний направлен на учет интересов населения при осуществлении территориального планирования на уровне поселения или городского округа. В то же время механизм публичных слушаний не включен в состав действий по согласованию генеральных планов, а представляет собой самостоятельное действие, урегулированное ст.28 настоящего ГрК РФ (см. комментарий к статье).
Комментарий к статье 25.
Особенности согласования проекта генерального плана
поселения, проекта генерального плана городского округа
Аналогично содержанию ч.1 ст.21 ГрК РФ, вопросы, указанные в ч.1 настоящей статьи, и содержащиеся в проектах генеральных планов поселений или городских округов подлежат согласованию с уполномоченными федеральными органами государственной власти в порядке, который устанавливается нормативным актом Правительства РФ.
Порядок и принципы согласования генеральных планов следуют общим принципам и порядку согласования документов планирования, установленным настоящей главой.
Комментарий к статье 26.
Реализация генерального плана поселения,
генерального плана городского округа
Положения о реализации генерального плана поселения, генерального плана городского округа сходны с порядком реализации иных схем территориального планирования, установленным настоящей главой (см. комментарий к соответствующим статьям). Как и в случае реализации схем территориального планирования муниципальных районов, отдельно выделены вопросы разработки и внесения изменений в правила землепользования и застройки. Основания, порядок разработки и утверждения правил землепользования и застройки установлены главой 4 ГрК РФ.
Комментарий к статье 27.
Совместная подготовка проектов документов территориального
планирования федеральными органами исполнительной власти,
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления
Подготовка документов территориального планирования может осуществляться РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельно, в порядке, предусмотренном настоящей статьей.
На основании настоящей статьи подготовка документов территориального планирования может осуществляться в ином порядке - а именно в рамках механизма совместной подготовки проектов. При этом соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, исходя из содержания настоящей статьи, самостоятельно выбирают основной механизм подготовки проектов документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных ч.6 настоящей статьи, которой устанавливаются случаи, когда совместная подготовка проекта является обязательной для субъектов, которым было направлено соответствующее предложение.
Комментарий к статье 28.
Публичные слушания по проектам генеральных планов
поселений, генеральных планов городских округов
1-8. В целях реализации требований о проведении публичных слушаний органы местного самоуправления, согласно ч.2 настоящей статьи, должны принять нормативный акт, устанавливающий порядок проведения слушаний, либо внести изменения в действующие нормативные акты муниципального образования.
9. Правовое значение результатов публичных слушаний определено ч.9 настоящей статьи, согласно которой глава муниципального образования при принятии решения учитывает мнение участников публичных слушаний.
Комментарий к статье 29.
Государственная экспертиза проектов
документов территориального планирования
1-5. Правовую основу государственной экспертизы генерального плана поселения, генерального плана городского округа составляют следующие основные положения:
проведение экспертизы не является обязательным действием по утверждению соответствующих документов территориального планирования и носит инициативный характер;
отрицательное заключение государственной экспертизы не является препятствием к утверждению документов территориального планирования.
Таким образом, наиболее существенное значение действий по осуществлению государственной экспертизы заключается в дополнительном исследовании документов территориального планирования по предметам экспертизы, предусмотренным ч.5 настоящей статьи, заключение экспертизы может служить, в том числе, доказательством при оспаривании указанных документов в судебном порядке.
