Государство и его формы.

Государственный суверенитет.

Практически все учебники конституционного права исходят из признания суверенитета неотъемлемым свойством государства. Но и при этом одни учебники веду речь о делимости государственного суверенитета, а другие - его неделимости. Так, в учебнике К.В. Арановского говориться о «разделе суверенитета», о «долях суверенитета» и т.д. Автор категорично заявляет, что «неделимость суверенитета существует только в теории, которая к тому же недостоверна, так как не соответствует действительности».[15][15] У М.В. Баглая также говориться о «делимости государственного суверенитета с мировым сообществом» как «принципе, свойственном многим современным государствам», об «остаточном суверенитете» субъектов РФ и т.д.[16][16] С другой стороны, в иных учебниках не менее категорично утверждается, что «на одной и той же территории не может быть двух или более суверенных государств»[17][17] и что «государство, являющееся частью другого государства, не может представлять собой суверенное государство.[18][18]

Первая из них проистекает из неправомерного отождествления государственного суверенитета с компетенцией, с совокупностью прав, суммой полномочий и предметов ведения. Но суверенитет - это не количественная, а качественная характеристика состояния государственной власти, се неотъемлемое и неделимое свойство, которое либо есть, либо его нет. И поэтому нельзя быть суверенным на четверть, на треть или наполовину. Другое дело - компетенция, права и обязанности, которые делимы, могут быть больше или меньше в своей совокупности, могут увеличиваться или уменьшаться. Показательно, что сторонники данной позиции сводят "раздел суверени­тета" к разделу "сфер политического ведения", к "распределению компетенций", к "передаче части своих полномочий" и т.д. На наш взгляд, точно так же, как не всякое количественное изменение ведет к смене качества, так и не всякое, а лишь связанное с нарушением определенной меры ограничение прав приводит к потере суверенитета. В связи с этим когда, например, решается проблема суверенитета в федеративном государстве, то речь должна идти не о "разделе суверенитета" между федерацией и ее субъектами, не об их полусуверенности и не о "долях суверенитета", но о сосуществовании двух сопряженных, взаимосвязанных и взаимообусловленных разноуровневых суверенитетов, каждый из которых не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от другого. Сопряженный, взаимосвязанный и в этом смысле взаимно ограниченный суверенитет - это не частичный, разделенный суверенитет, а суверенитет, своеобразие действия и проявления которого определяются условиями одновременного совмещения двух разных суверенитетов на одной и той же территории.

Вместе с тем нельзя согласиться и со второй позицией, которая доводит правильный тезис о неделимости государственного суверенитета до признания абсолютной несовместимости разных суверенитетов друг с другом на одной и той же территории. По сути дела, в основе такой позиции лежит давно устаревшая концепция абсолютности государственного суверенитета, исходящая из его несовместимости с любым ограничением власти государства. Но такой суверенитет действительно возможен лишь в теории, а не в реальности. При анализе жизненной практики естественно возникает вопрос: как быть, если на территории одного государства расположено другое' государство (например, суверенный субъект федерации)? Ведь нельзя не считаться с тем, что конституции ряда федеративных государств мира (Швейцарии, Мексики и др., а в прошлом - Югославии и СССР) так или иначе закрепляют (закрепляли) суверенитет их субъектов. Противоречивость позиции авторов указанных учебников обнаруживается и в том, что, с одной стороны, они утверждают, что на одной и той же территории не может быть двух или более суверенитетов, а с другой - со ссылкой на известного американского ученого-правоведа Л.Фридмана показывают, что федеративная система предполагает, что субъекты федерации "в определенной степени являются суверенными в своих правах".[19][19]

В свете сказанного нам представляется, что в федеративном государстве, субъектами которого являются суверенные единицы, на одной и той же территории такого субъекта одновременно действует и реализуется как суверенитет федерации, так и суверенитет соответствующего субъекта, не исключая друг друга, а сопрягаясь, совмещаясь, согласовываясь друг с другом, дополняя друг друга. Почему, спрашивается, государства - субъ­екты федерации не могут быть признаны суверенными, если в пределах своих предметов ведения и полномочий они сохраняют верховенство и всю полноту государственной власти на своей территории? Концепция сочетания и взаимодействия суверенитетов в федеративном государстве не сталкивает друг с другом федерацию нее субъекты, не противополагает их, но исходит из признания возможности, необходимости и целесообразности сочетания их правомочий, интересов и целей. Концепция же непризнания возможности сочетания, совмещения двух суверенитетов на одной и той же территории неизбежно ведет, особенно в многонациональной стране, к неправомерному отрицанию права народов на свободный выбор государственных форм своего существования в рамках данной страны, к полному отрицанию даже ограниченной суверенности (в рамках федерации) республик (государств) -субъектов федерации, к усилению унитаристских тенденций и т.д., что способно на деле не ослабить, а усилить националистические и сепаратистские устремления.

О понятии гражданства.

Хорошо известно, что длительное время в нашей научной и учебной литературе под влиянием господствовавшей тогда этатической концепции взаимоотношений личности, общества и государства само содержание понятия «гражданства» истолковывать достаточно узко и односторонне, а по сути дела - недемократично и негуманистично, как устойчивой правовой связи или политико-правовая принадлежность лица данному государству. Все последние годы применялся Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями, внесенными Законом от 17 нюня 1993 г. Но в настоящее время введен в действие принципиально новый Закон о' гражданстве РФ от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ. Данный нормативно-правовой акт принципиально меняет подход к институту гражданства, основания приобретения гражданства и иное.

К вопросу о социальном государстве.

Категория «социальное государство» за последнее десятилетие прочно вошла в конституционную характеристику важнейших черт современного демократического государства. Как известно, она впервые в нашей стране включена в Конституцию РФ 1993 г., в которой говорится (ст. 7), что РФ - это "социальное государство, политика ко­торого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". О социальном характере государства уже давно прямо говорится в конституциях многих стран (Италии, ФРГ, Франции и др.).

Исходя из этого, в литературе, в том числе и учебной, широко закрепилось понимание социального государства как государства демократического, служащего интересам общества, обеспечивающего социальную ориентацию развития рыночной экономики, проводящего активную и эффективную социальную политику, направленную на реализацию принципов социальной справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и солидарности членов общества, на повышение или стабильное обеспечение достигнутого жизненного уровня населения, защиту и осуществление прав и свобод граждан, создание современных систем здравоохранения, образования и социального обеспечения, на поддержание неимущих и малоимущих социальных слоев, на пре­дотвращение и разрешение социальных конфликтов и т.д.

Но можно ли в качестве одного из атрибутов социального государства выдвигать обеспечение социального равенства или достижение такого состояния общества? Представляется, что нельзя. Между тем в учебнике "Конституционное право России" Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина наряду с совершенно правильными характеристиками в определение социального государства включаются следующие положения: "главная задача социального государства - достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства..."; "одной из важнейших целей социального государства является социальное равенство"; "социальное государство стремится к уничтожению социального неравенства".[20][20] А далее речь идет о том, что демократическое преобразование российского общества предполагает Утверждение "все более полного социального равенства между людьми" и что "этим и определяется содержание социальной политики Российской Федерации на всех этапах ее осуществления".[21][21] Социальное неравенство - это естественное и нормальное состояние общества, и его уничтожение не может и должно включаться в определение демократического социального государства. Как известно, задача уничтожения социального неравенства и достижения полного социального равенства при коммунизме выдвигалась идеологией марксизма-ленинизма и закреплялась в советском конституционном законодательстве. Сегодня же, когда в Конституции РФ и конституциях зарубежных стран говорится о социальном государстве, ставится задача не уничтожения социального неравенства и достижения социального равенства (тем более полного), а сглаживания социального неравенства, преодоления его крайних форм, особенно в связи с тем, что такое неравенство служит препятствием на пути реализации прав и свобод личности, правового равенства граждан. Именно такой вывод вытекает из анализа конституционных норм даже тех стран (Италии, Испании, Португалии, Бразилии и др.), в которых, так или иначе, говорится о "социальном равенстве". Одно дело - сказать, что социальное государство - это государство, призванное обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, поддержку слабозащищенных в социальном плане слоев населения, а совсем другое - утверждать, что социальное государство преследует цель уничтожить социальное неравенство и обеспечить полное социальное равенство.

Россия: президентская или полупрезидентская республика?

Тот факт, что Российской Федерации присущи отдельные черты парламентаризма, по-разному оценивается в нашей литературе, включая учебную. Даже в одном и том же авторитетном издании наша страна одновременно характеризуется, то как полупрезидентская, то как президентская республика.[22][22] В другом случае М.В. Баглай приходит к общему выводу, что РФ - это "полупрезидентская республика французского типа, естественно, с определенными особенностями" и в то же время при анализе в дальнейшем порядка формирования правительства называет РФ "президентской республикой". Весьма противоречивая позиция по этому вопросу выражена и в учебнике Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина: вначале РФ они относят к числу стран, сочетающих черты парламентской и президентской республик; затем признается, что "с момента своего становления в качестве конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления в ней черт президентской республики" и что она стала "в конечном счете по своему характеру президентской республикой"; а в итоге неожиданно утверждается, что РФ в настоящее время имеет "президентско-иарламентскую" «полупрезидентскую республиканскую форму правления».[23][23]

Нельзя признать достаточно последовательной и убедительной в данном вопросе и позицию В. Е. Чиркина, также характеризующего в целом РФ как полупрезидентскую республику. Он правильно указывает, что избранная у нас форма правления "не была копией французской полупрезидентской республики, что "фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства имеют нередко более важное значение, чем правовые нормы, определяющие форму правления юридически", что "ответственность правительства перед Государственной Думой крайне ограничена и затруднена, что в форме правления РФ есть не только некоторые черты парламентаризма, но и "существенные черты президенциализма, в том числе с точки зрения содержания правовых норм, а не только фактически", что "очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом, не говоря уже об увольнении отдельных министров, на что право Президента "безусловно", что "на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму", что "на практике именно Президент возглавляет всю систему исполнительной власти" и т. д. И после всего этого автор делает обобщающий вывод: "Россия - это полупрезидентская, полупарламентская республика с. доминирующим положением Президента в структуре власти. Россия - это такая полупрезиденская республика, в которой доминируют элементы президенциализма".[24][24]

Естественно возникает вопрос если в РФ можно вести речь отнюдь не о балансе начал парламентаризма и президенциализма, а о резком преобладании, доминировании последних над сравнительно частными и мало что определяющими в характере государственной власти элементами парламентаризма, то правомерно ли говорить при этом о полупрезидентской, полупарламентской республике" Разве можно принять такое определение формы правления РФ, если ни о каком, даже примерно равном или сопоставимом, соотношении власти Президента и власти парламента говорить не приходится, ибо, как признают сами Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, на одной чаше весов находится "сильная президентская власть", а на другой - «некоторые внешние признаки парламентского государства».[25][25] Не правильнее и последовательнее ли было бы признать, что Россия - это президентская республика с частичными элементами парламентаризма" Мировой опыт конституционализма показывает, что само по себе сочетание тех или иных черт двух основных форм республиканского государственного правления в определенных пределах не изменяет их качественную определенность. И точно так же, как выборность Президента не парламентом, а непосредственно народом не превращает сама по себе парламентскую республику в полупарламентскую, так и президентская республика не становится полупрезидентской только потому, что в стране имеется парламент с крайне ограниченными полномочиями но контролю за деятельностью правительства, как это имеет место, например, и в России.

К характеристике государственно политического режима современной России.

В новейшей учебной литературе справедливо отмечается в целом демократический характер политического режима РФ и в то же время сложность, трудность, противоречивость и непоследовательность процесса его становления и утверждения. Тот факт, что и в политической действительности России 90-х годов имели место те или иные частичные проявления и тенденции авторитаризма политического лавирования государственной власти, бюрократизации и т. д., не дает, на наш взгляд достаточных оснований для того, чтобы относить в целом существующий в РФ государственно-политический режим к числу бонапартистских.

Бонапартизм - это в своей сущности антидемократическая авторитарная система власти. Между тем авторы одного из известных учебников конституционного права, ссылаясь на ограниченность и непоследовательность практической реализации принципов демократического режима в РФ, сочли возможным охарактеризовать политический режим современной РОССИИ в целом как "явный бонапартизм".[26][26]

Россия конституционная или конституционно договорная федерация "?

Несмотря на то, что почти все признают исключительно важное значение Федеративного договора 1992 г в процессе становления современного российского федерализма в учебной литературе, как и в науке конституционного права, нет единого мнения по во просу о его природе и общем характере. Одни определяют РФ как конституционную федерацию и решительно выступают против признания ее кон­ституционно-договорной, а другие, наоборот, считают ее конституционно-договорной федерацией. Так, ссылаясь на учредительный характер федеральной государственной власти, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин считают, что "Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конститупионной модели федерации".[27][27] Другие исходят из того, что РФ - это конституционно-договорная федерация, в самой основе которой органично сочетаются конституционные и договорные начала.[28][28] Эта последняя позиция представляется более обоснованной

Первая позиция по сути дела исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного до говора и последующее развитие договорных начал в российском федерализме, прежде всего на основе заключения десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, в сущности, никак не повлияли на основы российского федерализма. Между тем в литературе достаточно общепризнанным является то, что начало становления подлинного федерализма в современной России связано с подготовкой и заключением этого договора, который и сегодня не потерял своего значения, как это недвусмысленно вытекает из содержания Конституции РФ и конституций ее республик. Во-первых, нельзя не учитывать, что Федеративный договор был принят почти за два года до принятия Конституции РФ и сразу же включен в Конституцию России. Во-вторых, многие его важнейшие положения вошли в текст Конституции РФ 1993 г и по своему генезису имеют договорную природу. В-третьих, ст. 11 Конституции РФ прямо указывает, что важнейшая проблема разграничения предметов ведения и полномочий решается как Конституцией, так и Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В-четвертых, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может изменяться только по взаимному согласию РФ и ее субъекта. В-пятых, исключительные предметы ведения и полномочия субъектов РФ, устанавливаемые их конституциями или уставами, определяются на основе Конституции и Федеративного договора. В шестых, договорные начала в РФ сегодня широко проявляются в практике подготовки, заключения и применения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий охватившей уже более половины всех субъектов РФ

Конечно, в рамках отстаивания конституцией договорного характера РФ можно и нужно признавать важнейшую, определяющую и решающую роль Конституции РФ как главной правовой основы современного российского федерализма имеющей высшую юридическую силу. Но это положение не может и не должно, на наш взгляд, перечеркивать приведенные выше фундаментальные конституционные установления, ка­сающиеся договорных начал современного российского федерализма Видимо, поэтому даже те, кто в общем и целом признает РФ конституционной федерацией, считают необходимым делать существенные оговорки о возможности признания "договорного регулирования" и в определен ном смысле "норм внутригосударственного договора».

Позиция признания лишь конституционного характера РФ и непризнания или недооценки до говорных начал в ней нашла свое наглядное выражение в негативном' отношении некоторых авторов к идее и практике заключения указанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Ссылаясь на отдельные более или менее серьезные недостатки и ошибки, действительно допущенные в практике разработки и за исключением таких договоров, эти авторы пытаются доказать их ненужность и даже вредность, поскольку они якобы неизбежно ослабляют единство федеративного государства порождают или усугубляют неравноправие субъектов РФ закрепляют привилегированное положение отдельных из них, стимулируют децентралистские тенденции т.д. На наш взгляд, с данной позицией нельзя согласиться безоговорочно. Обращает на себя внимание, прежде всего то, что критикуются (часто справедливо) те или иные конкретные недостатки и ошибки, допущенные практикой на неизведанном пути заключения таких договоров (к тому же в условиях отсутствия в то время федерального закона о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов) а отвергается не тот или иной конкретный договор, но сами эти договора как таковые и тем самым принцип необходимости учета своеобразия условий, развития отдельных субъектов РФ при решении в каждом конкретном случае вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках общих конституционных установок. И если где-то нарушены эти установки, то и критиковать следует конкретные нарушения. Надо бороться за совершенствование существующей практики подготовки, принятия и применения таких договоров, но не отвергать с порога лежащий в их основе верный принцип достижения единства в многообразии", способный сыграть немало важную роль в демократическом упрочении единства российской государственности

Поэтому нельзя признать правильной и обоснованной точку зрения И. А. Умновой, которая в учебном пособии утверждает, что "проводимая практика подписания договоров с конкретными субъектами федерации противоречит самой при роде федерации как договорного государства", "двусторонние договоры противоречат конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации", процесс подписания двусторонних договоров все больше разрушает конституционное пространство и запутывает правовой механизм разделения и реализации государственной власти по вертикали. На поверку же оказывается, что автор но сути дела выступает (и справедливо) против "вытеснения конституционных норм договорным регулированием", против при знания Федеративного договора правовым актом, имеющим приоритетную юридическую силу даже по сравнению с Конституцией РФ, против "посягательства на суверенные права Российской Федерации" и "вымывания элементов государственного суверенитета России»

В свете того, что сама Конституция РФ прямо предусматривает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется не только этой Конституцией и Федеративным договором, но и иными договорами о таком разграничении (ст. 11), а также то, что возможно взаимное делегирование по соглашению части своих полномочий органами исполнительной власти федерации и ее субъектов (ст. 78), принципиальные и резкие возражения против практики заключения указанных договоров (соглашений) не могут не вызывать удивление Необходимость и целесообразность заключения таких договоров обусловлены прежде всего серьезными объективными различиями между субъектами РФ, фактическими условиями их развития. Одни из них имеют сравнительно небольшое население и малую территорию, небольшой экономический, научно-технический, социальный и культурный потенциал (это особенно наглядно видно на примере некоторых автономных округов), а другие - население нескольких миллионов человек, огромную территорию, несравнимо больший экономический и иной потенциал и т.д. Приходится учитывать исторические, этносоциальные, конфессиональные, геополитические и иные условия и особенности отдельных регионов. Все это и многое другое и призваны учитывать указанные договоры.

Иными словами, Конституция РФ не может и не должна по своей природе отражать своеобразие конкретных возможностей и путей реализации своего статуса каждым отдельным субъектом РФ. Она закрепляет их самый общий статус как субъектов РФ и факт их разновидности. Опираясь на это, а так же наконец-то принятый в июне 1999 г. Федеральный закон РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ», конституции (уставы) субъектов РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий должны учитывать специфику условий и особенности развития каждого из них, что и означает осуществление в данном вопросе принципа «единства в многообразии», направленного на обеспечение демократического упрочения государственной целостности самой обширной по территории и одной из наиболее поэтичных стран мира.

 

[1][1] Баглай М. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вуюв. М.: НОРМА-ИНФРА, 2002. С. 1

 

[2][2] Градовскнй А.Д. Собрание сочинений. Спб., 1899. Т. 1. С. 3.

[3][3] Московские ведомости. 1861. №238

[4][4] См., например: Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее //Правоведение. 1992. №6; Его же. Государство на рубеже столетий //Гос. и право. 1997. №2. Его же. Развитие теории конституционного права //Гос. право. 1998. №7; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998; Богданов Н.А. К новой концепции преподавания конституционного права //Гос. и право. 1994. №7; Мухачев И.В. Проблемы теории российского конституционного права., 1998 и т.д

[5][5] См.: Конституционное право /Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998; Конституционное право /Под ред. А.Е. Козлова. М, 1996.

[6][6] См. учебники А.А. Мишина, М.В. Баглая и т.д.

[7][7] См. учебники А.А. Мишина, М.В. Баглая и т.д.

[8][8] Учебник под ред. Б.А. Страшуна и учебник В.Е. Чиркина

[9][9] См.: Учебники под ред. Б.А. Страшуна, учебник Чиркина, учебник под. Ред. В.В. Лазарева и др.

[10][10] Учебники М.В. Баглая, Н.А. Михалевой, Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина и т.д.

[11][11] См.: Конституционное право /Под ред. В.В. Лазарева. С. 43-44; Конституционное право /Под ред. А.Е. Козлова. С. 32-33.

[12][12] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. /Под ред. Б.А. Страшуна. С. 54, 56, 69. Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 43, 44,53.

[13][13] См.: Чиркни В.Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 41.

[14][14] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть, /под ред. Б.А. Страшуна. С. 28. 35.

[15][15] Арановский К.В. Конституционное право. Учебник. С. 195-199.

[16][16] Баглай М.В. Учебник. С. 126-127, 129.

[17][17] Конституционное право /Под ред. А.Е. Козлова. С. 53.

[18][18] Козлова Е.И. Кугафин О.Е. Учебник. С. 124.

[19][19] См.: Конституционное право /Под ред. В.В. Лазарева. С. 201; Фридман Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 105.

[20][20] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Учебник. С. 133-134.

[21][21] Там же. С. 136.

[22][22] Баглай М.В. Учебник. С. 123, 567.

[23][23] Козлова Е.И., Кутафин О.Е Учебник. С. 128.

[24][24] Чиркин В.Е. Конституционное право Россия и зарубежный опыт. С. 285-292.

[25][25] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Учебник. С. 128.

[26][26] См.: Конституционное право /Под ред. В.В. Лазарева. С. 259

[27][27] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Учебник. С. 256; см. также Государственное право Российской Федерации/ Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 246.

[28][28] См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 77; Чиркин В.Е. Конституционное право: Российский и зарубежный опыт. С. 294-295.