Глава III. Государственная экологическая экспертиза 3 страница

- по новой технике, технологии, материалам и веществам;

- по нормативно-техническим и инструктивно-методическим документам, направляемым на государственную экологическую экспертизу;

- по экологическим обоснованиям лицензий (разрешений) на осуществление хозяйственной деятельности;

- по обоснованию лицензий (разрешений) на выброс и сброс загрязняющих веществ действующих предприятий;

- по обоснованиям лицензий (разрешений) на водопользование;

- по обоснованию лицензий (разрешений) на размещение отходов;

- по обоснованию лицензий на ввоз отходов;

- по обоснованиям лицензий на осуществление хозяйственной деятельности совместными предприятиями с участием иностранных технологий;

- по материалам Соглашений о разделе продукции.

Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы устанавливает также общие требования к содержанию материалов, направляемых на государственную экологическую экспертизу. Такие материалы должны содержать экологическое обоснование возможности реализации намечаемых решений (мероприятий), разработанное в соответствии с нормативными документами Минприроды РФ (Госкомэкологии России) и быть достаточными для оценки экологического риска намечаемой деятельности и принятия решений по объекту экспертизы (п. 7). При оценке содержания материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу, необходимо исходить из того, что экологическое обоснование возможности реализации намечаемых решений (мероприятий) должно быть разработано в соответствии с нормативными документами Госкомэкологии России, а также прежде всего с учетом требований действующего законодательства об охране окружающей природной среды.

Более конкретные требования к содержанию материалов, направляемых на государственную экологическую экспертизу, определяются Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. и согласованной с Министерством строительства РФ Инструкция устанавливает требования:

- к нормативной и инструктивно-методической документации, регулирующей вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности населения;

- к прединвестиционной документации (территориальным комплексным схемам охраны природы и природопользования, схемам расселения и территориальной организации производительных сил регионов, отраслевым схемам, схемам районной планировки, программам хозяйственной и иной деятельности в регионе, крае, области) в части экологического обоснования намечаемых решений;

- к генеральным планам застройки городов и других населенных пунктов в части экологического обоснования градостроительных решений;

- к предпроектной и проектной документации на новое строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений в части экологического обоснования проектных решений и охраны окружающей среды;

- к обосновывающим материалам лицензий (разрешений) на природопользование.

Требования Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности адресованы специально уполномоченным органам в области охраны окружающей природной среды, инициаторам хозяйственной и иной деятельности, разработчикам нормативной документации в области охраны окружающей среды, разработчикам прединвестиционных материалов, предпроектной и проектной документации и должны выполняться ими.

В соответствии с п. 6 и 9 постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" материалы, подлежащие государственной экологической экспертизе, представляются в двух экземплярах, материалы согласований, обсуждений и иные документы - в одном экземпляре. При представлении документации, не соответствующей указанным требованиям, Госкомэкология России (ее территориальный орган) в срок не более семи дней со дня регистрации поступивших материалов направляет заказчику уведомление о некомплектности материалов и сроках представления недостающих материалов. Документация, не укомплектованная в течение одного месяца со дня получения извещения, возвращается заказчику с письменным уведомлением.

2. Одним из обязательных условий проведения государственной экологической экспертизы является предварительная ее оплата заказчиком документации, подлежащей экспертизе. Закон требует, чтобы оплата была произведена в полном объеме. Принципиальным является вопрос о моменте, когда экспертиза должна быть оплачена. В соответствии с Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы экспертное подразделение Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Госкомэкологии РФ) или его территориального органа специально уведомляет заказчика о необходимости оплаты. Экспертное подразделение делает это после того, как оно установило соответствие представленных материалов требованиям, предусмотренным законодательством, и в срок не более 7 дней со дня регистрации материалов. При этом заказчик должен оплатить проведение государственной экологической экспертизы в соответствии с прилагаемыми сметой и счетом на ее оплату в течение 30 дней со дня получения уведомления.

При отсутствии документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы, в течение 30 дней со дня получения уведомления о необходимости оплаты государственная экологическая экспертиза не проводится, а материалы возвращаются заказчику.

3. С фактом оплаты государственной экологической экспертизы и представления заказчиком комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме связано начало срока проведения государственной экологической экспертизы. Эколого-экспертный орган устанавливает начало срока проведения государственной экологической экспертизы не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов.

Срок проведения государственной экологической экспертизы зависит от сложности объекта государственной экологической экспертизы, от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду.

Сложность объекта устанавливается в соответствии с нормативными документами, принятыми федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Правительство РФ в своем постановлении предписывает, что продолжительность проведения экспертизы не должна превышать четырех месяцев. Однако в процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости срок может быть изменен, но общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев. В соответствии с Регламентом срок проведения государственной экологической экспертизы составляет:

- для простых объектов - до 30 дней;

- для объектов средней сложности - до 60 дней;

- для сложных объектов - 120 дней.

Изменение сроков проведения государственной экологической экспертизы должно оформляться приказом Госкомэкологии РФ или ее территориального органа.

4. Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией. Такая комиссия образуется специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы для проведения экспертизы каждого конкретного объекта.

Предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии подготавливаются экспертным подразделением до установления начала срока проведения государственной экологической экспертизы. Затем экспертное подразделение с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии.

5. Чтобы быть правомерной, государственная экологическая экспертиза должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством России. В частности, она должна проводиться в пределах полномочий федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы. Она должна также осуществляться экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, сформированной в соответствии со ст. 15, 16, 17 комментируемого Закона и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы.

6. Основным результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы. В ст. 18 Закона, а также в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы определяются конкретные требования относительно процедуры подготовки, содержания и принятия экспертного заключения.

7. Закон допускает повторное проведение государственной экологической экспертизы. Основанием для повторного проведения служит решение суда или арбитражного суда.

 

Статья 15. Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы

 

1. В состав экспертной комиссии входят: руководитель, ответственный секретарь, эксперты.

Комментируемый Закон не устанавливает требований к кандидатуре руководителя экспертной комиссии. Однако исходя из буквы и смысла данного Федерального закона, изданных в его исполнение иных нормативных правовых актов, можно утверждать, что руководитель экспертной комиссии:

а) должен отвечать всем требованиям, предъявляемым к экспертам государственной экологической экспертизы (см. комментарий к ст. 16);

б) должен подбираться с учетом сложности объекта экспертизы;

в) по сложным объектам экспертизы - быть не просто "специалистом, обладающим научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу" (ст. 16 Закона), но авторитетным ученым, "primus inter parеs", т.е. первым среди равных. Это требование вытекает из таких принципов экологической экспертизы, как научная обоснованность заключения экологической экспертизы, комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду (ст. 3 Закона). По такому же пути идет практика;

г) не должен, как правило, являться руководителем или штатным работником специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (Госкомэкологии России или ее территориальных органов). Данное требование вытекает из принципа независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий, принципа объективности экологической экспертизы (ст. 3 Закона).

2. Задачи, соответствующие им функции и предоставленные для их реализации полномочия руководителя определяются комментируемым Законом и иными нормативными правовыми актами (см. комментарий к ст. 17).

Комментируемый Федеральный закон не устанавливает требований к кандидатуре ответственного секретаря экспертной комиссии (так же как и в случае с руководителем экспертной комиссии). Подзаконные нормативные правовые акты содержат две основные нормы по данному вопросу:

а) указание на то, что ответственный секретарь назначается из числа штатных сотрудников экспертного подразделения*(29);

б) указание на то, что ответственный секретарь экспертной комиссии "обычно - это ранее назначенный ответственный исполнитель"*(30).

При проведении государственной экологической экспертизы сложных объектов могут быть назначены два ответственных секретаря, один из которых может не являться штатным сотрудником.

Ответственный секретарь экспертной комиссии:

а) готовит организационное заседание экспертной комиссии, включая письмо о командировании членов экспертной комиссии, заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представителя, а также, при необходимости, представителей других заинтересованных организаций;

б) на организационном заседании экспертной комиссии о приказе на проведение государственной экологической экспертизы (эту обязанность может выполнять также представитель экспертного подразделения) уточняет календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов; определяет сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений; определяет срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии (эти функции может выполнять также руководитель экспертной комиссии);

в) ведет и подписывает (совместно с руководителем экспертной группы) протоколы заседаний экспертной комиссии, ведет явочные листы экспертов;

в) собирает у руководителей экспертных групп проекты индивидуальных и групповых заключений, обсуждавшиеся на заседаниях экспертных групп (эту обязанность может выполнять также руководитель экспертной комиссии);

г) собирает замечания экспертов по проекту экспертного заключения и подписывает (совместно с руководителем экспертной комиссии и экспертами) его*(31).

3. От ответственного секретаря экспертной комиссии следует отличать ответственного исполнителя экспертного подразделения. Ответственный исполнитель назначается начальником того подразделения Госкомэкологии России или ее территориального органа, куда в установленном порядке*(32) переданы представленные на государственную экологическую экспертизу материалы (далее - экспертное подразделение), из числа штатных сотрудников*(33). Несмотря на терминологическую и фактическую (как правило, это один и тот же специалист) схожесть, ответственный секретарь экспертной комиссии и ответственный исполнитель с юридической точки зрения суть разные субъекты правоотношений, отличающиеся как по стадии участия в экспертизе, так и по кругу субъективных прав и обязанностей и ответственности. Ответственный исполнитель участвует в работе до начала и после завершения государственной экологической экспертизы и в силу этого не входит в состав экспертной комиссии, ответственный секретарь - в период проведения экспертизы, т.е. с момента утверждения состава до момента окончания ее работы (см. п. 2 комментария к данной статье и п. 5 комментария к ст. 16).

К числу основных прав и обязанностей ответственного исполнителя относятся:

а) до начала экспертизы:

- получение от начальника экспертного подразделения материалов для организации и проведения государственной экологической экспертизы;

- проверка (в недельный срок со дня регистрации материалов) комплектности поступившей документации и ее соответствие требованиям ст. 14 Закона;

- определение сложности объекта государственной экологической экспертизы;

- определение срока проведения государственной экологической экспертизы с учетом требований п. 3 ст. 14 Закона;

- определение количества привлекаемых экспертов;

- определение стоимости проведения государственной экологической экспертизы;

- подготовка уведомления заказчику о приеме материалов на экспертизу и о необходимости оплаты государственной экологической экспертизы материалов (в течение 30 дней со дня получения уведомления с приложением счета на оплату и сметы расходов);

- подготовка (в течение указанного выше срока) технического задания экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы и предложений по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии;

- подготовка договора (проекта) на проведение государственной экологической экспертизы с каждым членом экспертной комиссии;

- подготовка проекта приказа на проведение государственной экологической экспертизы и представление его руководству Госкомэкологии России (ее территориального органа);

- подготовка (в течение 10 дней после подписания приказа о проведении государственной экологической экспертизы) уведомления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, общественным организациям о проведении заседаний экспертной комиссии по объекту экспертизы, реализуемому на территории соответствующего субъекта Российской Федерации*(34). Ряд прав и обязанностей осуществляется ответственным исполнителем совместно с руководителем экспертной комиссии (см. п. 2 комментария к ст. 17);

б) после завершения экологической экспертизы:

- направление заключения государственной экологической экспертизы заказчику (в течение пяти дней со дня утверждения заключения государственной экологической экспертизы);

- направление информации о заключении государственной экологической экспертизы территориальным специально уполномоченным на то государственным органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;

- направление письма о выполнении поручения органов государственной власти в случае ее проведения по их поручению;

- направление письма с информацией о результатах проведения государственной экологической экспертизы с целью информирования общественности и средств массовой информации по их запросам;

- подготовка информации в банковские организации, осуществляющие финансирование проектов, в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- оформление актов приемки выполненных экспертами работ и документов для их оплаты*(35).

4. В состав экспертной комиссии могут включаться следующие категории экспертов.

Внештатные эксперты с их согласия.

Эксперты по представлению территориальных органов Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды - в случаях, определенных Правительством Российской Федерации. Так, согласно Положению о порядке проведения государственной экологической экспертизы Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды включает в состав экспертной комиссии экспертов по представлению своих территориальных органов в случаях, когда при проведении государственной экологической экспертизы объектов экспертизы федерального уровня затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации*(36).

Эксперты - штатные сотрудники Госкомэкологии России или ее территориальных органов - назначаются в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы. Так, проведение государственной экологической экспертизы простых объектов может быть поручено экспертной комиссии из числа штатных сотрудников Госкомэкологии России (ее территориальных органов)*(37). Данная норма нуждается в пояснении. Понимая причины такого подхода, следует, однако, отметить, что формирование экспертных комиссий целиком из штатных сотрудников противоречит как букве комментируемого Закона, так и ряду его принципов. Согласно ч. 1 ст. 15 штатные сотрудники Госкомэкологии и штатные сотрудники ее территориальных органов "могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы..."; (курсив мой. - Авт.). Включаться в число других экспертов - да. Составлять целиком экспертную комиссию - нет. Таково содержание процитированной правовой нормы. Не вполне соответствует предложенный подход и сформулированным в комментируемом Законе (ст. 3) таким принципам экологической экспертизы, как: независимость экспертов, научная обоснованность, участие общественных объединений и учет общественного мнения.

Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек*(38).

5. Экспертные комиссии государственной экологической экспертизы образуются по каждому объекту (см. комментарий к ст. 12) государственной экологической экспертизы*(39).

Экспертные комиссии образуются следующими государственными органами:

а) Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России) - по объектам экспертизы федерального уровня;

б) территориальными органами Госкомэкологии России - по объектам экспертизы уровня субъектов Российской Федерации.

Образование экспертной комиссии оформляется приказом.

Предложения по составу экспертной комиссии подготавливаются следующими органами и лицами:

а) по кандидатуре руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии - экспертным подразделением, а именно ответственным исполнителем (см. п. 3 комментария к комментируемой статье), не позднее чем через 30 дней после получения документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы*(40);

б) по кандидатурам и количеству экспертов - названными выше органами с участием руководителя экспертной комиссии.

Состав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь и эксперты) утверждается приказом того органа, который образовал экспертную комиссию*(41). Состав экспертов может быть при необходимости изменен в процессе проведения экспертизы как путем включения, так и путем исключения из него экспертов.

Включение в состав экспертной комиссии дополнительных экспертов возможно в случаях:

а) несогласия более одной трети списочного состава экспертной комиссии с выводами проекта сводного заключения, подготовленного ее руководителем и ответственным секретарем; в этом случае предложения о включении дополнительных экспертов готовятся экспертной комиссией и отражаются в протоколе заседания экспертной комиссии, который является основанием для подготовки экспертным подразделением проекта соответствующего приказа*(42);

б) необходимости дополнительного включения специалистов по конкретным вопросам рассматриваемого объекта экспертизы; в этом случае заказчику документации, проходящей государственную экологическую экспертизу, выставляется дополнительный счет на ее оплату с приложением дополнительной сметы расходов*(43).

Из состава комиссии эксперт может быть исключен в случаях:

а) выявления сведений, свидетельствующих, что лицо не может быть экспертом в силу Закона, например требований ч. 2 ст. 16;

б) смерти, болезни, длительной командировки и других причин, объективно препятствующих исполнению обязанностей эксперта.

Как введение в состав комиссии дополнительных экспертов, так и исключение экспертов из ее состава, должны производиться с соблюдением правил формирования экспертной комиссии*(44).

6. Помимо членов экспертной комиссии в заседаниях могут участвовать также:

а) наблюдатели, делегированные для участия в заседаниях экспертных комиссий субъектами Российской Федерации - в случаях, когда при проведении государственной экологической экспертизы объектов экспертизы федерального уровня затрагиваются интересы субъектов Российской Федерации*(45); участие территориального органа может осуществляться в следующих формах: территориальный орган делегирует в состав экспертной комиссии своего(их) представителя(ей); территориальный орган передает свои заключения с выводами о возможности реализации объекта экспертизы*(46);

б) наблюдатели, делегированные для участия в заседаниях экспертных комиссий органами местного самоуправления*(47);

в) представители общественных объединений (что вытекает из принципа гласности, участия в государственной экологической экспертизе общественных объединений, учета общественного мнения)*(48);

г) заказчик (его представитель) - в целях разъяснения проектных решений (технологических, технических, организационных и т.п.) по приглашению руководителя экспертной комиссии и руководителей групп*(49);

д) заказчик, разработчики материалов, представители администрации, территориального органа, общественности - при обсуждении проекта заключения экспертной комиссии (по приглашению председателя или ответственного секретаря)*(50);

е) иные лица в случаях и порядке, установленных в законодательстве.

7. Заседания экспертной комиссии могут проходить как по месту расположения экспертного подразделения, так и (в соответствии с п. 13 постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы") при необходимости с выездом членов экспертной комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации и проведения выездных заседаний экспертной комиссии. Командирование группы экспертов оформляется приказом*(51).

Комментируемая статья не предусмотрела прямо возможность создания в составе экспертной комиссии каких-либо более дробных ее подразделений (групп). Прямого указания на такую возможность нет и в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Однако из смысла ряда норм последнего, а также иных нормативных правовых актов следует, что в рамках экспертной комиссии могут создаваться экспертные группы. По этому же пути идет и практика. Такие группы образуются, как правило, по тем направлениям работы экспертной комиссии, которые требуют согласованных усилий нескольких специалистов в той или иной сфере науки, техники, технологий. Например, в составе экспертной комиссии по проекту строительства Гудермесского биохимического завода работали группы: оценки технологических решений; охраны воздуха и воды; оценки экологической обстановки; экономико-правовой оценки природоохранных мероприятий и др. В случае создания экспертных групп их состав (руководитель и эксперты), а также направление их работы должны утверждаться приказом того органа, который образовал экспертную комиссию.

 

Статья 16. Эксперт государственной экологической экспертизы

 

1. Нормы ч. 1 ст. 16 устанавливают два вида требований к эксперту государственной экологической экспертизы: квалификационные и формально юридические.

Квалификационные требования изложены в ст. 16 следующим образом: экспертом может быть "специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями" по вопросам, являющимся предметом экспертных исследований. Оценка того, обладает ли тот или иной специалист указанными познаниями, осуществляется работниками экспертного подразделения с участием руководителя экспертной комиссии в процессе подготовки предложений по составу комиссии*(52).

Формально юридическим требованием является включение ("привлечение") такого специалиста в состав экспертной комиссии в установленном порядке (см. комментарий к ст. 15). Документом, юридически оформляющим и одновременно удостоверяющим получение лицом статуса эксперта является соответствующий приказ.

2. Обстоятельства, препятствующие выполнению лицом функций эксперта государственной экологической экспертизы, установлены нормой ч. 2 ст. 16. Экспертом не может быть:

а) представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы;

б) гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы;

в) представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.

Комментируемый Закон употребляет термин заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, но не содержит его определения. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (п. 5) оперирует термином заказчик, понимая под ним физическое или юридическое лицо, представляющее материалы на государственную экологическую экспертизу. Регламент проведения государственной экологической экспертизы содержит термины: "заказчик материалов государственной экологической экспертизы", "заказчик материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе", "заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе", "заказчик (разработчик) представленной на экспертизу документации", "заказчик документации, проходящей государственную экологическую экспертизу", "заказчик (разработчик) документации намечаемых решений" (п. 1.3, 1.6, 4.1, 4.3, 4.6, 4.15). Согласно действующим юридическим правилам в случае противоречия между федеральным законом и подзаконными актами применяются нормы закона, поэтому во всех документах, оформляющих работы до, в период и после завершения экологической экспертизы, должен использоваться термин "заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе" (далее - заказчик).

Согласно ГК (ст. 48) юридическим лицом признается организация, которая обладает следующими признаками:

а) наличие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества;

б) способность нести ответственность по своим обязательствам этим имуществом;

в) способность от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности;

г) способность быть истцом и ответчиком в суде.

Комментируемый Закон не содержит определения термина представитель заказчика (разработчика). В действующем гражданском законодательстве под представителем понимается лицо, которое в силу закона или иных оснований выступает от имени и в интересах другого лица. Не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени (коммерческие посредники, конкурсные управляющие при банкротстве и т.п.), а также лица, уполномоченные на вступление в переговоры относительно возможных в будущем сделок (ст. 182 ГК). Представителями могут быть как граждане, так и юридические лица. Однако по смыслу ст. 16 в данном случае речь идет только о представителях-гражданах. Представитель может выступать от имени представляемого на основании указанных в законе юридических фактов - доверенности, указания закона либо акта уполномоченного на тот государственный орган или орган местного самоуправления, которые определяют объем полномочия представителя*(53).