Ефективність соціального управління

10.1. Загальна характеристика процесу управління

Цілеспрямований упорядковуючий вплив на різноманітні суспільні зв’язки, випливаюча відтіля взаємодія суб’єкта та об’єкта управління і т. ін. – усе це дозволяє дійти висновку про те, що зрозуміти реальний механізм дії цього інструменту можна лише за умови вивчення його основних елементів, їх взаємозв’язків, значущості кожного з них, яка виявляється в процесі досягання мети соціального управління. Отже, соціальне управління як реально діюча (функціонуюча) категорія може і повинне бути проаналізоване з процесуальних позицій.

Так виникає проблема соціального управління як процесу, що має велике методологічне значення. Вона, звичайно, не нова, як не є новим і сам підхід до соціального управління як до особливого роду діяльності. Проте наукова література поки що не пропонує однозначного розв’язання питання як про сутність соціального управління з позицій процесу, так і про його структуру. Деякі аспекти цієї проблеми не втратили своєї дискусійності й нині.

Процес характеризується як перебіг якогось явища, послідовної зміни станів, етапів, стадій розвитку; сукупності послідов-

них дій для досягнення якого-небудь результату¹. Розуміння процесу управління як діяльності, причому не однозначно визначеної, а такої, що має свою внутрішню, побудовану на началах послідовності окремих дій структуру. Дані загальнонаукові позиції можуть і повинні бути використані з метою процесуальної характеристики соціального управління.

Під процесом соціального управління можна розуміти загальне виявлення його функціонування. Так, наприклад, його характеризують саме як дію системи управління, як хід реалізації його управлінських функцій, як динамічну характеристику соціального управління². Інакше кажучи, процес управління – це функціонування системи соціального управління.

Принциповим в цьому плані є ось таке положення: ряд авторів вважають, що категорія "процес управління" має розглядатися щодо діяльності лише суб’єкта соціального управління, але не по відношенню до усіх елементів соціальної керованої системи³. На думку автора, ця позиція не переконлива, а точніше помилкова. Не можна розглядати процес управління, тобто процес функціонування системи управління, не включаючи в цей розгляд усі її елементи: суб’єкта управління, об’єкта управління, каналу прямого зв’язку, каналу зворотного зв’язку та навколишнього середовища. Система управління створюється для того, щоб функціонувати для досягнення певної мети. Відсутність хоча б одного з вказаних елементів позбавляє нас підстав розглядати взагалі існування системи управління, не кажучи вже про її функціонування. Чи можна визначати процес управління як діяльність лише суб’єкта управління, не звертаючи уваги на реакцію об’єкта управління, адекватність його поведінки прийнятим суб’єктом управління рішенням? Чи можна уявити процес вироблення і реалізації управлінського рішення без об’єкта управління? Загальновизнаною стала вже класифікація кадрів управлінців, відповідно до якої працівники сфери управління діляться на керівників, спеціалістів та допоміжний персонал, і навряд чи можна уявити можливість функціонування системи управління без усіх трьох категорій, незважаючи на доволі різну їх роль в процесі управління.

Місце процесів управління в системі управління. Основними своєрідними "вузлами" системи управління є: механізм управління (цілі, функції, принципи, методи); управляюча система в статиці (структура управління – органи управління,

‘ Див.: Словарь иностраннмх слов. - М., 1979. – С. 417; Советский знциклопедический словарь. – М., 1979. – С. 1087.

² Див., наприклад: Управление производством. – М., 1983. – С. 209-210.

³ Див., наприклад: Козлов Ю.М., Фролов С.И. Научная органи-зация управлення й право. – М.: МГУ, 1986. – С. 100; Организация процессов управлений / Под ред. Г.Х. Попова. – М., 1975. – С. 31.

кадри управління, техніка); управляюча система в динаміці (управляюча система в статиці + процес управління). До цього також можна додати ще удосконалення системи управління (як продовження функціонування та особливу стадію в динаміці).

Процес управління посідає в системі управління особливе місце. Якщо механізм характеризує основоположні, фундаментальні, "наріжні камені" системи управління, а структура – основні елементи цієї системи та їх співвідношення, то сам процес управління характеризує реальне життя системи. Як будь-яке реальне функціонування, процес управління найбільш повно та розгорнуто характеризує систему управління. В той же час це і найбільш складна для аналізу частина системи управління.

В процесі управління діють і взаємодіють елементи механізму та елементи структури управління. Тому процес управління означає виникнення якісно нових ознак у системи управління, які не можна виявити при аналізі управління в статиці. В процесі управління найбільш повно реалізуються основні риси управління, такі, зокрема, як системність, комплексність.

При аналізі процесу управління вивчається система управління з урахуванням фактора часу та фактора строків. Це надзвичайно важливий момент, що серйозно "трансформує" багато аспектів управління.

При аналізі процесів управління досліджуються цикли управління, які мають свій власний зміст.

Процеси управління порівняно з іншими ділянками системи управління носять більш творчий характер. У них більше елементів мистецтва. Тут важче знайти якісь суворі принципи, і великого значення набуває фактор ситуації. Саме ця ділянка системи управління дала підстави для постановки проблеми: що ж таке управління – наука чи мистецтво?

Як і в інших науках, аналіз стадії функціонування в теорії управління – це аналіз найбільш конкретних реальних проблем. Якщо аналіз системи в цілому дозволяє виявити якісно нові риси, то тим більше такі риси виявляє аналіз функціонування цієї системи. К. Маркс у своїй головній праці – "Капітал" – довів, що саме на стадії аналізу процесу здійснюється сходження від абстрактного до конкретного, конкретне відтворюється в усій його складності та розмаїтості. Цю ж думку можна підкріпити співвідношенням, наприклад, таких наук, як анатомія та фізіологія. При цьому характерно, що реальне функціонування веде до появи "перетворених форм", здійснюється певне "затушовування" раніш чітко визначених цілей", "принципів", "методів" і т. ін.

Усі вони в процесі управління виступають в конкретно різноманітному комплексі, із якого їх у свій час виділив теоретичний аналіз. Ось чому дослідження процесу управління є необхідною ланкою аналізу системи управління.

Підходи до аналізу процесу управління. Процес управління досліджувався у рамках загального аналізу проблем управління з різних позицій⁴.

Насамперед слід назвати групу підходів, за якими досліджувалися змістовні сторони процесу управління. При цьому як зміст висуваються або суто виробничі проблеми, або комплекс виробничих, технічних, економічних, соціальних і т. д. проблем, або власне управлінські проблеми.

Інша група підходів до аналізу проблем процесу управління може бути названа організаційною. В цій групі також є свої різновиди. Так, в одних випадках досліджується цикл управління, його етапи і стадії, в інших – учасники процесу управління.

Третю групу підходів до аналізу процесу управління можна назвати технологічною. Важливішим у цій групі є кібернетико-інформаційний підхід. До даної групи відноситься аналіз процесів управління на предмет їх моделювання, для цілей формування автоматизованих систем управління і аналіз процесу управлінця як бази організації правильної системи діловодства.

Четверта група підходів аналізує процес управління як вияв творчої активності людей, що беруть участь в процесі управлінні. Тут, насамперед, необхідно відмітити психологічний та правовий аналіз процесу управління.

Змістовний аналіз процесу управління. Зміст цього аналізу залежить від специфіки об’єкта управління. Стосовно системи органів внутрішніх справ змістовному аналізу піддається, насамперед, оперативна обстановка, яка включає: навколишнє середовище (його криміногенні та антикриміногенні фактори); стан злочинності та охорони громадського порядку; сили та засоби органу внутрішніх справ; результати діяльності органу внутрішніх справ.

Окрім змістовного аналізу процесу управління з позицій об’єкта, ведеться змістовний аналіз цього процесу з позицій самого управління. В цьому разі в центрі уваги аналізу опиняються проблеми змісту управлінської діяльності. Зокрема, можуть досліджуватися цілі управління, методи, кадри і т. д. Ці проблеми досліджувалися раніш в інших розділах теорії управління, тепер же вони розглядаються не самі по собі, а як частини єдиного процесу управління в їх взаємодії, взаємовпливі. Це дозволяє, наприклад, з’ясувати співвідношення цілей та методів управління, що становлять важливу проблему.

Інший аспект змістовного управлінського аналізу процесу управління – дослідження того, що робиться в процесі управління, які проблеми розв’язуються, як і чому. Це більш глибокий аналіз, чим просто дослідження взаємодії цілей, методів, кадрів і т. д. У ході аналізу досліджуються ті рішення, які приймаються з точки погляду їх змісту. Процес управління виступає як процес

⁴ Див.: Гвишиани Д.М. Организация й управление. Изд. 2-е. – М.: Наука, 1972.

вибору цілей, відповідаючих цим цілям методів, підбору необхідних кадрів, їх конкретній розстановці і т. ін.

Змістовний аналіз дозволяє розкрити ряд важливих проблем процесу управління.

Організаційний аналіз процесу управління. Найбільш розвинутими є організаційні концепції процесу управління. Передусім тут слід виділити аналіз послідовних етапів процесу управління, підкресливши при цьому, що при виділенні етапів управлінського циклу різними авторами спостерігаються істотні розбіжності. Предметом цих розбіжностей є цільова стадія, яку іноді неправомірно виключають із циклу, співвідношення прогнозування та планування, місце стадії аналізу і т. ін.

Інший, досить поширений підхід до визначення змісту етапів управлінського циклу пов’язаний з підготовкою, прийняттям та реалізацією рішення. Автор поділяє цей погляд, і більш докладно мова про це йтиме в главі 11 підручника.

Проблему етапів управлінського циклу ретельно досліджував ще А. Фаиоль. Він виділив стадії передбачення, організації га ін. В роботах теоретиків системного аналізу виділені, наприклад, такі стадії, як підготовка рішення, аналіз інформації.

Тепер дискусія про співвідношення підходів до аналізу управлінського циклу ще точиться. Багато непорозумінь тут виникає передусім через те, що різні автори вкладають різний смисл в одні й ті ж слова. Це стосується таких понять, як етап, стадія, операція.

Так, Г.І. Петров називає лише три стадії управлінського циклу: рішення; виконання; контроль⁵.

І.П. Шадрін включає в управлінський цикл чотири стадії: рішення; організація; облік; контроль⁶.

В.Г. Афанасьев вважає, що цей -цикл складається з п’ятьох стадій: вироблення та прийняття управлінського рішення; організація; регулювання; коригування; контроль та облік⁷.

Ю.А. Тихомиров переконує, що управлінський цикл об’єднує одинадцять стадій: прогнозування; планування; збирання інформації; аналіз інформації; підготовка управлінського рішення;

прийняття управлінського рішення; організація; регулювання;

контроль; координація; оцінка результатів⁸.

Були спроби виділити в управлінському циклі такі стадії, як попереднє управління; оперативне управління; контроль.

⁵ Див.: Петров Г.И. Основм советского социального управлення. - Л.: ЛГУ, 1972. - С. 233.

⁶ Див.: Шадрин И.П. Подготовка й принятие управленческого решения. - Якутск, 1970. - С. 28.

⁷ Для.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М., 1973. - С. 207

⁸ Див.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. – С. 15.

Наведений перелік підходів до визначення змісту управлінського циклу звичайно не є вичерпним, існує багато інших точок зору щодо цієї проблеми. Більш детально ми розглянемо її в главі 11.

Інша організаційна концепція процесу управління робить наголос на аналіз суб’єктів, що беруть участь у процесі управління, порядок їх взаємодії та і 11.

З погляду суб’єктів, процес управління постає як взаємодія державних органів та громадських організацій. Державні органи, у спою чергу, поділяються на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Найбільший обсяг управлінської діяльності викопується органами виконавчої влади, до якої належать Кабінет Міністрів України, державні адміністрації, органи міжгалузеві, функціональні, органи управління галузями, органи управління об’єднаннями та підприємствами. Всі ці органи (їх підрозділи) беруть різну участь у різних стадіях процесу управління; порядок їх взаємодії, їх права та обов’язки в процесі цієї взаємодії різні.

До організаційних характеристик процесу управління відноситься і процедурна характеристика. Вона як би розвиває процесуальну та суб’єктну концепції процесу управління. Тут виділяються елементи процесу управління. Потім визначаються порядок та послідовність розташування цих елементів – процедури.

Стадії процесу управління, як ми згадували вище, аналізував ще А. Фаиоль, а вивчення процедур процесу та його елементів пов’язано з ім’ям Ф.У. Тейлора. Слід зауважити, що Тейлора цікавили переважно процедури фізичної праці, процесу виробництва. Однак розроблену ним методологію вдалося відносно швидко пристосувати і до аналізу процесів управління.

На базі процедурного аналізу процесу управління можливо проектування цього процесу, складання технологічних карт і т.д.

У роботах вітчизняних учених процедурний аналіз процесу управління подано доволі широко. Активно досліджувався процедурний аспект управління і фахівцями з сітьових графіків. Особливо актуальним є процедурний підхід при аналізі процесу управління на мікрорівні – всередині органу, установи, на робочому місці і т. д.

Технологічні характеристики процесу управління. Одним із значних результатів розвитку наукових досліджень останніх десятиріч є розвиток трактувань процесу управління як процесу перетворення інформації та відкриття загальних кібернетичних законів процесів управління. Кібернетика і теорія інформації зробили найбільший внесок в аналіз саме процесів управління. І саме тут знайшли найбільше застосування розроблені ними відкриття.

Одним з таких законів є закон нерозривного зв’язку процесу управління та процесів обробки інформації. Кожний елемент системи органів внутрішніх справ і система в цілому, виконуючи функції-завдання, безперервно оперують інформацією, переробляючи її в процесі управлінської діяльності.

Технологічними елементами (стадіями) управління, а отже, процесу оперування інформацією є:

ЇЇ здобування та відображення;

фіксування та збереження;

копіювання та множення;

передача та прийом;

обробка, аналіз та синтез.

Це е формально-логічний (кібернетичний) алгоритм⁹ процесу управління. Слід мати на увазі, що запропоноване ділення технологічних елементів (стадій) оперування інформацією певною мірою умовне.

Іншою технологічною характеристикою процесу управління є його аналіз з погляду характеру процедур, що в ньому здійснюються. При цьому виявляються стандартність, повторюваність цих процедур та досліджуються можливості їх формалізації.

Формалізація процесу управління (правильніше, його частин) створює основу для описання цього процесу за допомогою системи різних математичних моделей. Моделювання та математизація – також один з напрямів аналізу процесу управління.

Однак деякі автори не проводять чіткої грані між моделюванням економічних та управлінських процесів. При всій зв’язаності цих процесів вони різні за суттю: одні пов’язані з перетворенням речовини природи, інші – з перетворенням інформації. Відповідно є особливості й в моделюванні.

Вельми гострим є питання про межі (точніше, про можливості) формалізації процесу управління. Сьогодні в основному лишилися невиконаними претензійні обіцянки деяких вчених про "повну формалізацію" процесу управління, і їм не вдалося описати його виключно у вигляді системи взаємопов’язаних моделей. Це виявилося нездійсненим через характер процесу управління і через можливості самої математики. Але визнання такого роду нездійсненності не означає негативного ставлення до математики. Більш того, це єдина розумна основа правильного підходу до ролі математичних методів. Саме при аналізі процесу упрсіаління більш за все необхідно використовувати математичні моделі, оскільки саме в цьому розділі управління від них можна чекати найбільшого ефекту.

Ще один технологічний підхід пов’язаний з дослідженням цього процесу з точки зору можливостей автоматизованих систем управління. Дійсно, АСУ в першу чергу орієнтується на реалізацію процесу управління. При цьому підхід з позицій АСУ як би синтезує результати кібернетико-інформаційного аналізу процесу управління і аналізу можливостей формалізації та математизації цього процесу.

⁹ Алгоритм – це точний та чіткий припис здійснювати у встановленому порядку деякої системи послідовних операцій для вирішення завдань певного класу.

В той же час передача операцій процесу управління ЕОМ і системі, пов’язаних з нею засобів перетворення інформації, висуває на перше місце в процесі управління аналіз можливостей алгоритмізації, механізації, скорочення строків обробки даних і т. ін.

У роботах фахівців з АСУ процес управління досліджується як проблема функціонування АСУ. Під час аналізу процесу документообігу також вдалося отримати корисні результати.

Правове та психологічне трактування процесу управління. Більшість фахівців права тяжіють до статичного аналізу управління: структура, права, функції, норми і т. д. Разом з тим усе більшу увагу юристи приділяють правовим аспектам саме процесу управління. Це дуже важливо, тому що ускладнення процесу управління, необхідність краще його організувати потребують більшої правової регламентації цього процесу.

При аналізі процесів управління важливе місце посідають психологічні аспекти. Так, встановлення постійних прямих зв’язків між соціальними системами (органами, установами, підприємствами і т. д.) має і чисто психологічні переваги: між працівниками двох соціальних систем виникає психологічний контакт, який істотно полегшує розв’язання проблем з урахуванням інтересів відповідних систем.

Як уже підкреслювалось, для аналізу процесу управління особливе значення мають закономірності, що встановлені кібернетикою. Тому треба детально розглянути кібернетичну та інформаційну характеристики процесу управління.