ГЛАВА 11. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ НАУКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

В условиях постмодерна, когда политические, социальные, экономические, культурные ценности и идеалы общества утрачивают свой прежний смысл, уступая место целям глобализации, информатизации и мультикультурализма, трансформируются теории, идеи, подходы к осмыслению сущности и предназначения государственного и муниципального управления. При этом, речь идет не о научных деталях и нюансах (взглядах и умозаключениях отдельных ученых), а, скорее, о становлении новой парадигмы[89] управления качественно обновленным социумом.

Вот почему первая тенденция развития современной государственно-управленческой науки вызвана качественными изменениями общества как объекта управления в XXIв.

Наиболее важными признаками, отличающими современный объект государственного управления - общество эпохи постмодерна - от развитого индустриального общества, являются:

1. Стремительная информатизация как цель и средство жизнедеятельности. В новом веке «высоких технологий» информация приобретает все более высокую значимость. Речь идет не только о постоянно прогрессирующих информационных технологиях и средствах коммуникации, без которых трудно представить себе жизнь и творчество современного человека. Обладание адекватной, релевантной состоянию объекта информации «из первых рук» все чаще ценится дороже богатства и связей, и, напротив, ее потеря или «утечка» оборачиваются крахом сильных мира сего.

2. Глобализация как необратимый, постоянно ускоряющийся и безальтернативный процесс интеграции индивида/нации в мировое сообщество. Стремительный охват экономическими, политическими, социальными и культурными взаимоотношениями всего человечества неизбежно влечет распространение универсальных «образцов», моделей и ценностей поведения и организации жизнедеятельности, существенно увеличивает взаимопроницаемость обществ. Закономерно, что во главе процесса глобализации становятся наиболее сильные в политическом, экономическом, социокультурном плане государства и нации. Остальные вынуждены следовать указанным путем, прививая на национальную (порой, не соответствующую глобальным установкам) почву идеи, ценности и идеалы стран-гегемонов, теряя часть своего суверенитета. В противном случае их ожидает экономическая, политическая и культурная изоляция, следствием которой будет прогрессирующее отставание нации. Даже последовательные критики мировой интеграции – антиглобалисты, указывая на неблагоприятные последствия данного процесса для стран «второго» и «третьего» мира, не могут предложить этим государствам альтернативы антиглобального развития.

3. Субкультурализм. В современных развитых обществах деидеологизация общественно-политической сферы породила индивидуализированное сообщество, определяемое как совокупность людей, «забывающих» о своем историческом, политико-культурном единстве и потому все реже отождествляющих себя со своей цивилизацией, нацией, культурой. Сегодня, когда религия – основа мировой культуры - уже не обладает тем объединительным ценностно-этическим потенциалом, который имела столетие тому назад, сама культура распадается на локальные, относительно самостоятельные группы ценностей, норм и стереотипов сознания и поведения, поддерживаемого отдельными социальными группами.

Все эти трансформации системы ценностей, структуры и архитектуры современного сообщества определяют «точки роста», или тенденции развития политико- административной науки в XXIв.

Первой и ведущей тенденцией является изменение научного видения объекта управления – общества.

Так, моделью современного общества видится уже не социальная система, с ее относительно упорядоченными и устойчивыми взаимосвязями, «политическая сеть». Данный термин, несмотря на неоднозначность его толкования в научной литературе, находит все более широкое употребление в современной социально-политической науке. Такая смена

Термин «политическая сеть», несмотря на его неоднозначность толкования, становится все популярнее в современной политической, социологической и философской науках. При этом, одни исследователи употребляют его в качестве удачной метафоры, другие видят в нем зачатки научной концепции, третьи полагают, что он может быть основой новой теоретической школы государственного управления.

Термин «политические сети» (political network) - это отражение практики межорганизационных отношений, в рамках которых взаимодействуют структуры исполнительной власти, депутаты и институты гражданского общества. Такая практика политического соучастия была распространена в США и Великобритании 1950 – 1960х гг. Как и сторонники концепции государственного менеджеризма, авторы термина политических сетей выступают против традиционной бюрократической иерархии. Однако, если новый публичный менеджмент уповал на рынок, то концепция политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативную специфику постиндустриального сообщества и демократическую практику современных государств. По мнению Т. Берцель, сегодня для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными структурами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, политические сети становятся доминантной моделью управления[90].

Относительно содержания понятия политических сетей консенсуса в науке пока не достигнуто. Наиболее полно отражает сущность данного явления определение политической сети как «системы относительно стабильных взаимодействий неиерархических структур, которые взаимозависимы, связаны между собой общими интересами, признают, что кооперация является наилучшим способом удовлетворения этих интересов».

Специфическими положениями концепции политических сетей являются:

1. Изучение не государственно-общественных отношений вообще, а коммуникаций между политико-государственными, коммерческими и некоммерческими структурами.

2. Возрождение публичности государственной политики и управления. Так, если государственный менеджеризм основан на безразличии граждан к «высокой политике», то «открытая демократичная полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей[91]». Так, в рамках концепции политических сетей, государство - не единственный и даже не доминирующий, а один из акторов выработки политических решений; государственные агенты не изолированы от общества, а вынуждены вступать с ним в разнообразные коммуникативные отношения и обмениваться ресурсами. Таким образом, сам термин «управление» трактуется как «руководство без правительства» («governing without government»), где акцент делается не на руководстве-подчинении, а на партнерских, равноправных отношениях агентов.

3. Включение в объект научного анализа морально-ценностного и этического аспекта разработки и принятия политических решений. Так, в отличие от теоретиков государственного менеджеризма, которые исходили из положений экономического бихевиоризма (рационального выбора), сторонники концепции сетевого устройства современного общества утверждают, что моральные ценности, установки, ориентиры играют важную роль в современном политическом процессе, поскольку ими в значительной степени руководствуются акторы коммуникативного процесса.

4. Перенос акцента с результата на процесс политического взаимодействия. Так, если традиционно эффективность государственного управления мыслится как соотношение результата к издержкам, то сторонники концепции политических сетей концентрируются, прежде всего, на политическом процессе, оценивая связанные с инициированием, разработкой, анализом, реализацией и оценкой публичной политики транзакционные издержки (затраты на координацию, переговоры и т.д.) Кроме того, при оценке результативности принимаются во внимание не только количественные, но и качественные параметры достижения политических целей.

Таким образом, концепция «политических сетей», не являясь самостоятельной научной теорией, все же составляет мировоззренческую базу для переосмысления сущности государства и общества в современном мире. Потому ее считают наиболее перспективной почвой для новых теорий и концепций политико-административного управления.

Вторая тенденция развития науки о государственном и муниципальном управлении связана с процессом социологизации всех современных гуманитарных наук.

Все больше специалистов, занимающихся методологией науки, сходятся во мнении о том, современное социально-гуманитарное познание имеет две крупные гносеологические погрешности. Первая связана с излишней научной абстрактностью, увлеченностью теоретическими схемами, моделями, умозаключениями, часто не имеющими достаточного эмпирического обоснования. Вторая сопряжена с попытками «выпятить» любимую представителями данной науки сферу общественной жизнедеятельности - политику либо экономику – за счет уничижения других. На этом «абстрактном» фоне выгодно выделяется социология. Она менее всего страдает указанными научно-инструментальными недостатками, поскольку, во-первых, ее целью является исследование «того, что есть», т.е. реального состояния объекта; во-вторых, именно социальная сфера, с которой имеет дело данная наука, является первичной по отношению к политической и экономической. Соответственно, наиболее востребованными теорией государственного управления сегодня являются социологически ориентированные концепции, взгляды, подходы, инструменты, позволяющие исследовать существующие (а не вымышленные), глубинные (а не поверхностные) явления, процессы и отношения в обществе и государстве. Именно социологические методы и инструменты помогают выявить и идентифицировать истинные проблемы национальной государственности.

Ярким примером такого удачного современного исследования является концепция патрон-клиентелизма в политико-административных отношениях, получившая широкое признание как зарубежной, так и отечественной наукой о государственном управлении.

Патрон-клиентелизм - стиль взаимосвязи и взаимодействия между государственно-политической элитой (которого социологи называют «патронами») и административно-управленческим корпусом (называемый социологами «клиентелой»). Патрон-клиентельные отношения характеризуются:

- непосредственным, т.е. личным и большей частью неформальным характером взаимодействия;

- многоуровневостью отношений (политические, экономические, социальные, психологические);

-социально-психологической противоречивостью взаимодействия патронов и клиентов, вызванной совмещением индивидуализма и чувства «круговой поруки».

Указанные признаки во многом «роднят» концепцию патрон-клиентелизма с веберианским патримониализмом. Однако, если М.Вебер считал патримониальную бюрократию неустойчивым, «переходным» типом государственного управления (от традиционного к рационально-легальному), современными социологами патрон-клиентелизм в системе государственного управления позиционируется как имманентно присущая во все времена всем государственно организованным образованиям система взаимоотношений власти и бюрократии, как устойчиво воспроизводимый образец поведения управляющих и управляемых, а равно и властвующих, своего рода социальный «код» их взаимодействия[92].

Такие личные отно­шения господства и покровительства выполняют следующие функции: обеспечение контрагентов необходимыми и желаемыми ресурсами; повышение статуса индивида и его семьи в родовой, корпоративной, государственной иерархиях; смягчение давления институциональной системы путем освобождения сторон от обязательных правил и предписаний; удовлетворение взаимной потребности патронов и клиентов в доверии, дефицит которого всегда ощущается в сложном обществе, где люди отчуждены друг от друга[93]. Таким образом, по мнению современных социологов, изучающих феномен бюрократии, патрон - клиентские отношения могут развиваться не только в доиндустриальных, но и в индустриальных, и даже в постиндустриальных обществах, причем не только как заимствованные извне либо унаследованные, но и как порожденные рационально-легальными институтами[94].

Социологическое осмысление взаимоотношений политиков и госслужащих, представленное вышеизложенной концепцией, несомненно, архивостребовано в современном постмодернистском мире. Во-первых, оно позволяет критически оценить диапазон эффективности существующих сегодня правовых механизмов публичного контроля за деятельностью госслужащих. Во-вторых, эта концепция актуализирует проблематику повышения уровня политической культуры в системе государственного управления, рассматривая политико-культурные ценности в качестве контекстуального «предохранителя» бюрократии от «системных болезней» в условиях кризиса политических институтов. В-третьих, эта концепция расширяет сферу поиска учеными специфических, вытекающих из конкретного типа государственности и патрон-клиентельных отношений механизмов мотивации бюрократии к добросовестному исполнению своих служебных обязанностей. Любопытно, что именно социологический контекст проблематики взаимоотношений власти и управления во многом способствовал формированию научного знания об этике и культуре государственного управления. Сегодня эта наука активно развивается, а одноименная дисциплины обязательно преподается в вузах, осуществляющих подготовку профессиональных госслужащих.

Еще одной серьезнейшей проблемой, выявленной современными социологами, является утрата современным индивидом гражданской идентичности. В обществе «размытого модерна» в повседневности человек слагает с себя гражданские обязанности, наслаждается своим неучастием в политической жизни, тем, что компетентные лица (т.е. профессиональная бюрократия) освобождают его от ответственности, связанной с принятием повседневных социальных решений. По мнению виднейшего специалиста в области политической социализации Ж.Дюмазедье, «революция менеджеров» в корне изменила соотношение между гражданским долгом и правами личности, между требованиями коллективного блага и ценностями индивидуального блага… Целью индивида отныне не являются ни профессиональная эффективность, ни социальная полезность, ни культурная или политическая активность. Целью его отныне является только он сам, его потребность в самовыражении»[95]. К сходному выводу пришел и авторитетный социолог Д. Бэлл, который заметил, что в современном мире, уставшем от политологических баталий, воинствующие идеологии уступают место некоему мягкому, деидеологизированному либерализму, прекрасно отдающему себе отчет в ограниченности возможностей государства по вопросам политической мобилизации общества[96]. Таким образом, современному человеку, в общем, все равно, кто и как им управляет. Главное, чтобы бюрократия удовлетворяла его потребности максимально эффективно. А в условиях все ускоряющегося технического прогресса и унификации потребительских стандартов такая «компенсация» тем, кто занимает нижнюю ступень социально-управленческой иерархии, стоит все меньших усилий тем, кто управляет. Все это неизбежно стимулирует «гражданскую лень», подменяет культуру гражданского участия потребительской культурой.

Повышенный интерес государствоведов к проблеме прогрессирующего гражданского абсентеизма сегодня породил массу научных исследований в русле политической конфликтологии, социологии и психологии политики.

Указанные и иные проблемы, обнаруженные социологией, являются пищей для размышлений представителей государственно-управленческой науки. Таким образом, в ближайшем будущем вполне вероятно дальнейшее сближение наук о государстве именно на социологической почве.

Третьей тенденцией является «обрастание» политико-административной науки прикладными методами, приемами, технологиями исследования.

Так, современная теория государственного управления все активнее «осваивает» традиционно не характерные для нее научные инструменты, такие как: экономико-математическое планирование, прогнозирование и моделирование, системный анализ, методы исследования процесса разработки и принятия управленческих решений.

В своих трудах, посвященных проблематике современного государственного и муниципального управления, современные ученые все чаще используют для обоснования своих умозаключений регрессионный, корреляционный, кластерный анализ, структурный и содержательный контент-анализ, нейролингвистическое программирование, алгоритмизация и т.п. Именно такие научные исследования востребованы сегодня как наукой, так и практикой управления государством. По данным ведущих университетов мира, которые готовят государственных управленцев, наиболее востребованными на госслужбе сегодня являются аналитики и консультанты. Это те сотрудники информационно-аналитических структур госаппарата, которые владеют современным прикладным исследовательским инструментарием и способны применить релевантные методы анализа к конкретной ситуации, тем самым, существенно повысив научную и практическую ценность планов и прогнозов развития государственности и ее отдельных сфер.

Вышеуказанные тенденции развития современной теории государственно-административного управления свидетельствуют о синтетическом характере данной науки, ее неразрывной связи с общественно-исторической практикой и, наконец, ее возрастающей прикладной актуальности в эпоху постмодерна.

 

Вопросы и задания для самоконтроля.

1. В чем особенность научного знания о государственном и муниципальном управлении?

2. На чем основывались представления о месте и роли государственного управления в Древней Индии и Китае?

3. Как характеризовали управление государством Платон и Аристотель?

4. Как развивались представления о государственном управлении в эпохи Возрождения и Просвещения?

5. Что представляла собой полицеистика как философско-мировоззренческое обоснование государственного управления в эпоху абсолютизма?

6. Охарактеризуйте камералистику как синтетическую отрасль специальных знаний об управлении «дворцовыми делами».

7. В чем состоит сущность и содержание общинной, хозяйственной и государственной научных школ местного самоуправления? Дайте сравнительную характеристику данным доктринам.

8. Какая научная школа, по-вашему, в наибольшей степени соответствовала российской государственности и почему?

9. В чем состоит смысл концепции дихотомии политики и администрирования В.Вильсона? Какие результаты и последствия имело внедрение данной концепции в практику государственного управления?

10. Какие факторы способствовали генезису концепции «new public management»? В чес ее содержание, каковы результаты и последствия ее реализации?

11. Охарактеризуйте сущность концепции «good governance» и обозначьте ее перспективы в современном государстве.

12. Какие общенаучные методы исследования государственного и муниципального управления вам известны? Охарактеризуйте их и определите диапазон применимости к публичной сфере.

13. В чем состоит сущность системного подхода к осмыслению государственного управления? Каково содержание кибернетического и синергетического направлений в рамках системного анализа публичной сферы?

14. Охарактеризуйте содержание функционально-структурного подхода и диапазон его применимости в государственном управлении.

15. Каковы, по-вашему, проблемы и перспективы развития научного знания о государственном и муниципальном управлении в современных условиях?

 

 

Раздел 3. ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: