Признаки и типы административной культуры

Признаки административной культуры определяются ее внешними и внутренними параметрами. Администрирование осуществляется в политическом контексте. Чиновники подвергаются придирчивому контролю со стороны законодателей, групп интересов, лоббистов, средств массовой информации. Они живут в атмосфере постоянных расследований. В случае срывов в работе должностные лица обвиняют политиков, не желают брать на себя ответственность за просчеты в собственных действиях. Отсюда административная культура характеризуется политизированностью.

Государственные организации действуют в правовом поле. Они находятся под прокурорским надзором, оком судебной власти. Значительная часть деятельности чиновников регламентируется законодательством. Старослужащие зачастую советуют новичкам: «Следуй закону и больше ни о чем не беспокойся». По их мнению, все беды в обществе связаны с отсутствием надлежащих законов. Вместе с тем в административной среде проявляется и правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к законам. Следовательно, мы можем оценить правовое измерение административной культуры.

Администрирование связано с экономической сферой. Многие государственные структуры обладают монополией. Они практически не испытывают давления со стороны потребителей. Поэтому чиновники не проявляют интерес в повышении эффективности и результативности своей деятельности. Чаще всего они получают дополнительные деньги («хлебные» или «лечебные»), а не премии за хорошую работу. Несмотря на то, что некоторые государственные учреждения втягиваются в рыночную конкуренцию через тендеры, контракты и т.п., для административной культуры в большей мере характерен монополизм, чем предпринимательство.

В числе внутренних параметров административной культуры выделяются иерархичность и бюрократичность. Как правило, государственные организации имеют многоуровневую вертикальную структуру. Здесь правят ранги, определяющие объем властных полномочий, уровень зарплаты, привилегии должностных лиц. Они разделяют служащих на руководителей и подчиненных. Большинство специалистов запуганы концентрацией власти начальников. Прежде чем совершить административное действие, они сперва просят дозволения руководителя.

Для администрирования характерна бюрократическая организация. Государственное дело разделяется по функциям. Функции закрепляются за структурными единицами. Единицы разбиты на профессии. Профессии сведены к конкретным задачам, зафиксированным в должностных инструкциях. Задачи выполняются специалистами. Все это обезличивает людей, включенных в бюрократическую машину, ограничивает их творчество.

Типология административной культуры определяется способом целеполагания. Утопический способ целеполагания задает административно-командную культуру. Она свойственна централизованной модели управления, опирается на авторитарный режим, свод бюрократических инструкций, характеризуется четкой специализацией, распределением ролей, прав, обязанностей, ответственности, использованием силовых методов, поощряет исполнительность. Такая культура исключает партисипативный механизм принятия решений, участие в их подготовке гражданской общественности.

Прагматический способ целеполагания формирует организационно-адаптивную культуру. Она характерна для децентрализованной модели управления, опирается на демократический режим, основывается на сотрудничестве, использовании согласительных процедур и методов, поощряет творчество. Такая культура хорошо адаптируется к изменениям, поддерживает коллективную выработку решений, гражданскую инициативу.

Традиционный способ целеполагания производит охранно-полицейскую культуру. Она присуща смешанной (частично централизованной – частично децентрализованной) модели управления, опирается на тоталитарный режим, набор простых правил, вытекающих из укоренившихся традиций, осуществляет жесткий контроль, использует мотивацию страха, репрессивные методы, подавляет гражданскую инициативу.

По оценкам специалистов в нашей стране до сих пор доминирует культура административно-командного типа, характерными чертами которой являются:

преобладание «запретительной» направленности норм и правил;

четкое описание функций работников, формализованные отношения;

стремление к созданию условий для сотрудничества между работниками на всех уровнях в управлении;

преимущественно иерархическая структура управления;

распространенность демонстрации власти, подчеркивания властных функций на каждом уровне управленческой иерархии;

ориентация на наказание за ошибки, жесткий контроль за выполнение должностных обязанностей и инструкций;

поощрение универсализма, совмещения профессий и обязанностей;

централизация и персонализация принятия решений и ответственности;

актуализация в первую очередь стратегических задач развития организации, акцент на долгосрочном планировании;

ориентация на решение общегосударственных (общенародных) задач;

стремление к сохранению опеки со стороны министерств, ведомств[72].

Реформа предусматривает переход от административно-командной к организационно-адаптивной культуре с учетом национальных особенностей. Крах авторитарно-партийного режима означал необходимость демократической децентрализации управления (администрирования). Исключение возможности узурпации власти, злоупотреблений требовало формирования правового государства, коренной чертой которого является торжество закона, обеспечивающего взаимную ответственность граждан перед властью и власти перед гражданами. Смена плановой экономики рыночной определяла необходимость создания предприимчивого правительства, способного предоставить населению публичные услуги высокого качества. Все это определяет содержание административной культуры организационно-адаптивного типа.

Содержание административной культуры

Административная культура проявляется в деятельности института государственной службы. Носителем административной культуры выступает профессиональная группа чиновников. Институциональные нормы регулируют внешние (корпоративные) связи чиновников и внутренние (организационные) отношения. Корпоративные ценности являются ориентирами государственных учреждений. В свою очередь учреждения, обладая организационными нормами, определяют модели поведения чиновников в административной среде, которая поддерживается управленческой командой. Наконец, каждый чиновник обладает личной (индивидуальной) культурой. Таким образом, административная культура является продуктом взаимодействия профессиональной, корпоративной, организационной и управленческой субкультур с индивидуальными культурами государственных служащих. В качестве «плавильного котла» административной культуры выступает государственная организация. Именно она содержит основные строительные блоки культуры (см. рис. 21).

 

Культурные блоки	Элементы культуры
Управленческий блок	Цель организации Мотивация и стимулирование Отчетность и контроль Власть и подчинение
Организационный блок	Служебные отношения Организационная структура Рабочие процессы
Корпоративный блок	Внутренняя среда Внешняя среда Публичные отношения
Профессиональный блок	Знания, квалификация, опыт Установки, привычки, пристрастия

Рис.21. Строительные блоки культуры

Управленческий блок формирует представления об основной целевой функции государства – проведении внешней и внутренней политики. Специалист, поступивший на государственную службу, пытается уяснить политический курс, понять роль своего учреждения в реализации государственной политики, усвоить конкретную задачу по оказанию публичных услуг гражданам.

В структуру данного блока культуры встроены стимулы, побуждающие служащих следовать правилам и подчиняться начальникам. Организационно-адаптивная культура помогает чиновнику отличить услугу от угодливости, мотивирует его на результаты своих действий, способствует осознанию зависимости вознаграждения от потребителей публичных услуг. Причем в качестве такой награды может быть повышение престижа, должностной рост, личностные достижения.

Управленческий блок культуры определяет, за что именно ответственно государственное учреждение, помогает служащим освоиться со своей подотчетностью. В командно-администра-тивной культуре чиновники всецело подконтрольны начальству. Организационно-адаптивный тип культуры ставит их в двойное подчинение – начальникам и потребителям. Подотчетность позволяет служащему выяснить свое место в системе властных отношений.

В централизованных моделях управления значительная часть полномочий сконцентрирована на вершине служебной пирамиды. В децентрализованных – культивируются иные нормы власти: полномочия по предметам ведения перемещаются к основанию административной пирамиды и даже за ее пределы к гражданской общественности.

Организационный блок формирует служебные отношения, прежде всего между руководителями и подчиненными по цепи вертикальных связей. Командно-административная культура зиждется на веберовской модели бюрократии: строгая дисциплина, точность, ответственность, стабильность и т.п. Она делает поведение чиновников предсказуемым и гарантирует невмешательство личностного фактора в продуктивное выполнение ими своих обязанностей. Организационно-адаптивная культура строится на взаимной заинтересованности руководителей и подчиненных, преодолении отчуждения между ними, расширении свободы в самореализации служащих в пределах административного процесса.

Второй строительный блок культуры задает организационную структуру управления, регулирует и контролирует исполнение статусно-ролевых требований. Например, в линейных структурах нормы деятельности не допускают каких-либо отклонений от ролевых обязанностей. Выражение «это не мой вопрос» типично для такой культуры. В матричных структурах нормы деятельности требуют поиска эффективных путей реализации проекта. Поэтому здесь допускается пересмотр ролевых образцов поведения.

Организационный блок определяет характер рабочих процессов. Вертикальная культура сосредоточена на «команде и контроле». И если рабочий процесс дает сбой, то обвиняют в этом исполнителей, применяют к ним жесткие санкции вплоть до замещения. Горизонтальная культура сконцентрирована на «процессе и результате». Она усматривает причины неудовлетворительной работы не в людях, а в процессах, меняет технологии, а не исполнителей.

Корпоративный блок культуры определяет нормы взаимодействия внешней среды. Для командно-административной культуры характерен стереотип: «власть не любят». Отсюда формируются нормы равнодушия и даже недоверия к внешней среде, т.е. к гражданской общественности. Для организационно-адаптивной культуры группы интересов не менее важны, нежели государственные. Она формирует идеологию взаимного доверия, сотрудничества и партнерства. Руководствуясь этими нормами, служащие ориентируются на взаимодействие с каждым гражданином, как потребителем публичных услуг.

Особое внимание уделяется публичным отношениям, связанным с привлечением граждан к участию в разработке государственных решений, организацией администрирования на основе стандартов качества публичных услуг, внедрением новаций. Все это способствует интеграции чиновников и граждан вокруг государственных проектов и программ, продуцирует предпринимательский стиль, формы и методы работы с людьми.

Профессиональный блок культуры формирует мастерство, квалификацию, опыт чиновников, позволяющих им действовать рационально, расчетливо, со знанием государственного дела. Этот блок вырабатывает установки, привычки, эмоциональные пристрастия бюрократического сознания. Например, о том, что в административной среде правят ранги, о перестраховке для избегания риска, о переадресовании ответственности наверх и т.п. Для того, чтобы избавить государственных служащих от устаревших стереотипов поведения требуются специальные технологии.