Предмет теории государственного управления; эволюция государственного управления

Для любой науки является важным определение методологических оснований. Объектом теории государственного управления является деятельность государства, направленная на управление общественно жизнью. Предметом теории государственного управления является исследование концептуальных оснований государственной власти. Её стратегический, политический и оперативно-административных функций, направленных на стабилизацию общественного развития. Политическое управление осуществляют депутаты парламента, руководители исполнительных органов власти, судьи. К административно-государственному управлению теории государственного управления относится деятельность государственных служащих всех ветвей и уровней государственного управления.

Функции политической государственной власти (стратегические функции) - формирование государственной политики, разработка государственной программы. Административные функции государственной власти (оперативные) - текущие управленческие задачи, исполнение правительственных решений. Современная теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Основные проблемы теории государственного управления:

1) Разработка проблем стратегического государственного управления

2) Проблема организации государственного управления на разных уровнях (национальное, региональном, местном)

3) Подготовка и рекрутирование управленческих кадров

4) Техника государственного администрирования

5) Слабая связь со средствами массовой информации

Государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, что отражается в административно-государственном порядке и политическом процессе.

Теория государственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать существующий порядок и политический процесс, где важную роль играют величин переменные.

С образованием Древнерусского государства в IX в., государственный строй которого можно определить как раннефеодальную монархию, постепенно складывается централизованный аппарат управления. Несложные, в то время, функции государства осуществлял сам князь и его дружина. Князь сам ходил на "полюдье", собирал дань, осуществлял судебные функции, организовывал военные походы и т.д. В качестве должностных лиц государственной администрации выступают представители дружинной знати. В дружинной организации с X по XII вв. происходит разделение на верхушку дружинного слоя, который представлял собой старейшую дружину, а ее члены именовались боярами, и младшую дружину, представители которой назывались отроками, или гридями. Привилегированное положение членов старейшей дружины нашло отражение в древнерусском праве, где ее представители получали повышенную правовую защиту.

При великом киевском князе и князьях волостей действовал совет ("дума"), представлявший собой совещание князя с верхушкой дружины. Князья назначают из числа дружинников посадников для управления в городах, воевод, занимающихся организацией военных отрядов, и тысяцких - высших должностных лиц в так называемой десятичной системе деления общества, зародившейся в недрах дружинной организации (существовали также сотские и десятские). Отдельные функции или руководство отраслями дворцового хозяйства князя осуществляли тиуны и старосты (с XII в. тиунов включают в систему государственного управления). С XI в. появляются особые чиновники князя по сбору дани - данники, а также мытники, взимающие торговую пошлину, вирники, собиравшие денежные штрафы за убийство (виру), и другие должностные лица. В Древнерусском государстве продолжали действовать народные собрания - веча, которые из племенных сходок превратились в собрания свободных горожан. Решающая роль на вече принадлежала боярам и старцам градским. С укреплением княжеской власти и аппарата управления значение вече резко снижается.

Правовой основой развития Древнерусского государства являлась "Правда Русская", представлявшая собой свод законов, сложившихся с начала XI в. Она состоит из двух основных частей: "Древнейшей Правды" и "Правды Ярославичей". "Древнейшая Правда" фиксировала правовые нормы, сложившиеся в восточнославянской общности в IX-X вв. В дальнейшем этот кодекс законов вбирал в себя новые нормы, появлявшиеся в Русских землях по мере развития общества и государства на протяжении XII-XV вв.

Объединение Русских земель вокруг Москвы представляло собой новый этап в развитии российской государственности в целом. Территория окрепшего при "великом государе" Иване III Московского государства, значительно выросшая, требовала централизованной системы управления. Постепенно усложняются и его функции, что предопределило отделение дворцового хозяйства в качестве самостоятельной отрасли, отвечающей за великокняжеский удел. Уже с середины XV в. особое место в государственном управлении Московского княжества занимает казначей, при котором сложилось первое государственное учреждение - Казна (впоследствии - Казенный двор). С 1467 г. появляются должности казенного дьяка и подъячих, ведающих делопроизводством этого учреждения, которое занималось не только финансами, но и посольскими, поместными, холопьями и ямскими делами.

С конца XV в. оформляется высший государственный орган централизованного управления Боярская дума (в действительности этот термин появился в историографии, а в документах той эпохи совет при великом князе назывался "бояре" или "дума"). В состав Боярской думы при московском князе входили как московские бояре, так и бывшие удельные князья. Дума решала важнейшие государственные вопросы и являлась законосовещательным органом при московском государстве. Местное управление в Московском государстве в административно-территориальном отношении было несложным. Княжество делилось на обширные уезды, а уезды на волости и станы. Городом и его пригородом управлял наместник, поставленный великим князем на кормление. Волостями руководили волостели из числа более мелких служилых людей.

Чтобы централизовать и унифицировать порядок судебно-административной деятельности в 1497 г. был составлен новый свод законов Московского государства - "Судебник", установивший единые нормы налоговой ответственности и порядок ведения следствия и суда. Он был направлен, прежде всего, на защиту жизни и собственности землевладельца, а также государства в целом. Одна из статей "Судебника" ограничивала право крестьян уходить от своего феодала на другие земли строго определенным сроком - неделя до и неделя после осеннего Юрьева дня (26 ноября), с обязательной выплатой "пожилого". Отражением нового статуса Московской державы стало установление при дворе великого князя московского Ивана III пышного придворного этикета и появление новых государственных символов Русского централизованного государства. После женитьбы Ивана III на византийской принцессе Софье в 1472 г. в качестве государственного герба был принят византийский двуглавый орел, а особыми признаками государева достоинства стали бармы и шапка Мономаха.

Формирование Московского централизованного государства завершается к началу XVI в. В этот период процесс централизации идет по линии усиления власти великого князя как носителя верховной власти. Торжественный обряд венчания на царство в январе 1547 г. внука Ивана III Ивана IV Васильевича Грозного, совершенный по инициативе митрополита Макария, формально приравнял московского государя к западноевропейским монархам. Тем самым подчеркивалась неограниченность - самодержавность московского правителя внутри государства. В XVI в. продолжала свое развитие Боярская дума. Число ее членов постепенно увеличивалось. Помимо бояр в первой половине XVI в. стали жаловать и менее знатных феодалов - окольничих, а также представителей местного служилого дворянства - думных дворян, а из верхов служилой бюрократии - думных дьяков.

К середине XVI в. относится формирование приказной системы, которая ознаменовала переход к новым принципам организации государственного управления. В середине века помимо Дворца, ведавшего великокняжескими землями и хозяйством, расширяется структура Казенного двора, который начинает делиться на отдельные приказы - центральные государственные учреждения: Разрядный, ведавший учетом всех служилых людей и обеспечивавший их жалованием, Поместный, определявший земельные раздачи дворянам и детям боярским, а со второй половины XVI в. появляются Посольский, Разбойный, Челобитный и другие приказы. После завоевания Казани в 60-х годах был учрежден первый территориальный приказ Казанского дворца. Существовала целая группа судебных (судных) приказов. Всего же к концу XVI в. в связи с усложнением функций управления насчитывалось около 30 приказов.

Растет и бюрократический аппарат царской администрации. Во главе приказа, как правило, стоял боярин или дьяк, которому подчинялись подъячие.

Важным этапом в эволюции системы российской государственности стал созыв в феврале 1549 г. по инициативе царя Ивана IV первого Земского собора, состоявшего из представителей Боярской думы, Освященного собора высших иерархов Русской православной церкви и представителей различных слоев служилых людей. Созыв Земского собора стал важным шагом в развитии Российского государства на пути установления сословно-представительной монархии. Земские соборы являлись органами укрепления самодержавной власти царя. Несмотря на то, что соборы на протяжении XVI в. созывались неоднократно, регулярно действующим органом в России они так и не стали. Более жизнеспособными оказались сословно-представительные органы на местах. К ним относятся введенные в соответствии с реформой 30-х годов XVI в. должности губных старост, выбираемых дворянами в уездах, и городовых приказчиков, избираемых в городах. В черносошных волостях России, где отсутствовало крепостничество, земские старосты избирались из числа крестьян и посадских людей.

Важным шагом в реформе централизации государственного управления при Иване Грозном явилось принятое первым Земским "собором примирения" решение о составлении нового "Судебника", который был утвержден в 1550 г. В нем нашли отражение новые формы судопроизводства: контроль за наместниками, взимание единой государственной пошлины, единая форма сбора торговых пошлин, более четкое распределение совокупности натуральных и денежных повинностей. За судебным разбирательством устанавливался контроль местных выборных людей - старост и целовальников.

Таким образом, наряду с другими важными государственными реформами в эпоху Ивана IV (военной, церковной, податной, финансовой и др.) преобразования в системе государственного управления сформировали достаточно четкую структуру госаппарата самодержавной монархии, имеющую тенденцию к абсолютизации власти самодержца.