Державному управлінні

Надзвичайно важливим і актуальним питанням здійснення управлінської діяльності є проблема відповідальності в державному управлінні, в тому числі і юридичної відповідальності. Розпочате з набуттям Україною незалежності реформування її політичної системи, а відповідно розвиток різноманітних форм самоуправління (саморегуляції), децентралізації управління змінюють правовий стан та компетенцію суб'єктів державного управління. Це, в свою чергу, приводить до змін форм державно-правового примусу і відповідальності в сфері державного управління у напрямку їх розширення та появи нових механізмів примусу і відповідальності, які дають змогу застосовувати їх безпосереднім учасникам управлінських відпосин через різні демократичні інститути правової держави.

Сьогодні, однак, слід розглядати цю проблему за реальним станом, коли процес державного управління, вплив суб'єкта управління на його об'єкт все ще носить переважно державно-владний характер. Форми цієї державно-владної діяльності різні: нормативно-правове регулювання, правозастосувальна діяльність, організаційно-правова діяльність тощо. Слід зазначити, що незалежно від того, носить ця діяльність правову форму чи ні, вона є державно-владною і включає державний примус.

Характер і обсяг правового регулювання у сфері державного управління є традиційним предметом досліджень, будучи досить спірним питанням у науці. На думку М.Краснова, це сталося внаслідок поділу відповідальності на "позитивну" і "негативну". Такий розподіл був не випадковим в умовах адміністративно-командної радянської системи і призвів до того, що у відносинах, пов'язаних із владою та управлінням, виявилося втраченим ядро будь-якої відповідальності.

У сучасних умовах державотворення на суб'єкт управління покладається відповідальність за всі несприятливі наслідки, викликані неправовим або невмілим використанням владних повноважень. Саме

такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державного управління, а відповідно, й політичної стабільності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів державного управління, посадових осіб, і не завжди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління.

Актуальність цієї проблеми зростає з огляду на основоположні конституційні положення. Йдеться про ст. 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, е межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Оскільки йдеться про відповідальність органів та посадових осіб, наділених владними повноваженнями, то є доцільним вживання поняття "публічно-правової відповідальності". Тобто якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в нашому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображення цього складу в Конституції та законах, що стосуються державного управління.

В.Шаповал, даючи аналіз поняття конституційно-правової відповідальності, до її особливостей відносить те, що вона може мати місце за умов, коли норми права взагалі не порушуються. "В таких випадках, -стверджує Шаповал, - відповідальність пов'язується з тими діями, котрі розцінюються як негативні в політичному плані". Великий інтерес в юридичній науці викликає проблема класифікації юридичної відповідальності. Деякі автори розрізняють відповідальність за видами правопорушень і за характером застосованих санкцій. Так, О.Лейст виділяє персональну й колективну відповідальність, розрізняючи її за суб'єктом правопорушення. За характером порушення він розділяє "відповідальність за вину" і "відповідальність без вини", за способом її виникнення і здійснення - відповідальність, що виникає безпосередньо із закону внаслідок правопорушення, і ту, що виникає на основі закону. ^2К

Ряд авторів класифікують види юридичної відповідальності за матеріальною ознакою. Така точка зору пояснюється тим, що зміст юридичної відповідальності визначає її галузеву належність. Матеріальна ознака як сукупне поняття охоплює ряд елементів, які відрізняють один вид правової відповідальності від іншого. До таких елементів належать: характер застосувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість виконуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації. І.Ребане виділяє такі види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну.

²⁸ Лейст О Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М 1981. - С. 92-93.

дисциплінарну, цивільну, відміну незаконних актів І рішень державних органів, а також громадських організацій та їх органів.²⁴

Отже, до видів правової відповідальності органу державного управління належить відміна його незаконних рішень, у цьому разі - будь-яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність наступає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки.

При цьому відміну незаконних актів і рішень навряд чи можна визнати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як відміна незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкретних питань, незнанням законодавства та з інших причин. У цьому разі відміна незаконного акту є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності.

З іншого боку, видання незаконних актів може бути наслідком здійснення правопорушення конкретною посадовою особою, що виражається у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідальність застосовується до конкретного суб'єкта, що здійснив правопорушення, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної).

Крім того, в окремих випадках посадові особи органів державного управління можуть нести цивільно-правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, говориться, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. "Кожному гарантується право, - стверджує ст. 55 Основного Закону, - на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".

²⁹ Горницями А А Государственная дисциплина - К.. Политиздат, 1989 -С 118-119

У теорії управління відповідальність за якість управління пов'язують у першу чергу з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності в основному з посадовою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі велику увагу, виходячи з принципів і особливостей своєї правової системи. Так, професор Боннського університету Ф.Оссенбюль у своїй монографії "Відповідальність держави", присвяченій дослідженню широкого спектра відповідальності як державних органів, так і посадових осіб цих органів розглянув проблему розмежування відповідальності органу державного управління й посадової особи. Він робить висновок про опосередковану відповідальність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних посадових осіб, які мають місце в межах компетенції. Тобто про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йтися. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державного управління і посадової особи визначається межами наданої компетенції. За діями посадової особи, здійсненими нею за рамками компетенції, орган управління не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх зацікавлених суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.

Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відповідальності посадових осіб, а відповідно, збільшенню прав громадян у державному управлінні. Важлива роль у закріпленні такого положення відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, які покладені на посадову службову особу. Закон України "Про державну службу" визначив методи забезпечення виконання державними службовцями покладених на них обов'язків та обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Детально про це йшлося у попередньому розділі.

Відповідно до загальної теорії, для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) встановлюється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодавстві юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру.

Стаття 38 Закону "Про державну службу" встановлює, що особи, винні в порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством. До державних службовців застосовуються такі види юридичної відповідальності:

- матеріальна (ст. ст. 130. 133 Кодексу законів про працю України);

- дисциплінарна (ст. 14 Закону України "Про державну службу");

- адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону "Про державну службу", закон "Про боротьбу з корупцією"), а також про звільнення з державної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. ЗО Закону "Про державну службу").

Крім цих видів юридичної відповідальності, українська теорія права виділяє конституційну відповідальність, яка визнається застосованою до державних органів чи вищих посадових осіб держави. Конституційне правопорушення можна визначити як протиправні винні діяння органів влади або інших суб'єктів, які посягають на форму правління, державний устрій та порядок утворення органів держави, конституційні права громадян.³" Наслідком такої відповідальності є відставка Прем'єр-міністра, Уряду, окремого міністра, імпічмент Президента, розпуск парламенту. Що стосується державних службовців, то в чинній системі права України їх конституційна відповідальність не передбачена.

Проаналізуємо більш детально окремі види юридичної відповідальності, які застосовуються у державному управлінні.